05/10/2022
Xác định thiệt hại do suy giảm chức năng, tính hữu ích của môi trường (XĐTHMT) được hiểu là hoạt động của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền trong việc sử dụng các cách thức, phương pháp... theo trình tự, thủ tục quy định nhằm xác định phạm vi, diện tích, khu vực môi trường bị ô nhiễm, suy thoái; số lượng thành phần môi trường bị suy giảm, các loại hình hệ sinh thái, các loài bị thiệt hại; mức độ thiệt hại của từng thành phần môi trường, hệ sinh thái, các loài làm căn cứ để xác định trách nhiệm bồi thường thiệt hại do suy giảm chức năng, tính hữu ích của môi trường (BTTHMT).
Luật BVMT năm 2014 đã quy định về xác định thiệt hại do ô nhiễm, suy thoái môi trường (Điều 165) và hướng dẫn chi tiết tại Nghị định số 03/2015/NĐ-CP quy định về xác định thiệt hại đối với môi trường. Qua 6 năm thi hành, bên cạnh những ưu điểm, các quy định về XĐTHMT đã bộc lộ một số vướng mắc, bất cập cần phải sửa đổi, bổ sung và hoàn thiện. Quy định về XĐTHMT trong Luật BVMT năm 2020 tại mục 2 và được hướng dẫn cụ thể tại Mục 3, Chương IV Nghị định số 08/2022/NĐ-CP hướng dẫn Luật BVMT có một số điểm mới về: nguyên tắc xác định trách nhiệm BTTHMT; thành phần môi trường được XĐTHMT; nội dung XĐTHMT; cách thức, phương pháp XĐTHMT.
Nguyên tắc xác định trách nhiệm BTTHMT
Nguyên tắc xác định trách nhiệm BTTHMT là nội dung được bổ sung mới so với Luật BVMT năm 2014. Việc xác định tổ chức, cá nhân gây thiệt hại về môi trường phải bảo đảm kịp thời, khách quan và công bằng. Tổ chức, cá nhân gây thiệt hại về môi trường phải bồi thường toàn bộ thiệt hại do mình gây ra, đồng thời phải chi trả toàn bộ chi phí xác định thiệt hại và thực hiện thủ tục yêu cầu bồi thường thiệt hại theo quy định. Tổ chức, cá nhân có quyền chứng minh không gây thiệt hại về môi trường và khi kết quả chứng minh là đúng thì không phải BTTHMT, không phải chịu các chi phí liên quan đến xác định thiệt hại và thực hiện thủ tục yêu cầu BTTHMT. Đối với trường hợp có từ 2 tổ chức, cá nhân trở lên gây thiệt hại về môi trường, trách nhiệm BTTHMT được xác định dựa trên xác định tương ứng với tỷ lệ gây thiệt hại trong tổng thiệt hại về môi trường; Trường hợp các bên liên quan hoặc cơ quan quản lý nhà nước về môi trường không xác định được tỷ lệ chịu trách nhiệm thì cơ quan trọng tài hoặc Tòa án quyết định theo thẩm quyền.
Tổ chức, cá nhân gây ô nhiễm, suy thoái môi trường thì phải tự thực hiện xử lý, cải tạo, phục hồi
Thành phần môi trường được XĐTHMT
Về lý thuyết, thiệt hại đối với môi trường tự nhiên được hiểu là thiệt hại đối với tất cả các yếu tố vật chất tạo thành môi trường như đất, nước, không khí, âm thanh, ánh sáng, sinh vật, hệ sinh thái và các hình thái vật chất khác. Tuy nhiên, hiện nay việc xác định thiệt hại đối với tất cả các thành phần môi trường nêu trên là điều không khả thi. Qua các cuộc tranh luận khoa học ở cấp quốc gia và quốc tế, việc XĐTHMT chỉ nên bao gồm thiệt hại đối với đất, nước, không khí và đa dạng sinh học. Đối với môi trường không khí, với đặc tính khuếch tán khó có thể XĐTHMT nên việc xem xét là đối tượng thiệt hại được tính bồi thường hay không là vấn đề gây nhiều tranh luận. Tương tự, thiệt hại đối với đa dạng sinh học cũng cần phải giới hạn ở những thiệt hại về hệ sinh thái, loài sinh vật do ô nhiễm, suy thoái môi trường gây nên, để phân biệt với thiệt hại về đa dạng sinh học do hành vi trực tiếp xâm hại đến các giống loài sinh vật, hệ sinh thái, mà về bản chất pháp lý những thiệt hại đó là hậu quả của hành vi vi phạm các quy định của pháp luật về bảo tồn đa dạng sinh học chứ không phải là hành vi vi phạm pháp luật môi trường.
Do đó, Nghị định số 08/2022/NĐ-CP hướng dẫn Luật BVMT năm 2020 đã quy định các đối tượng có thể xác định được cũng như có tính khả thi, phù hợp với điều kiện thực tế. Cụ thể, khoản1, Điều 115 Nghị định này đã quy định đối tượng XĐTHMT gồm:
- Thành phần môi trường: môi trường nước mặt, môi trường đất;
- Hệ sinh thái bao gồm: rừng (trên cạn và ngập mặn); hệ sinh thái san hô; hệ sinh thái cỏ biển;
- Các loài động vật, thực vật phân bố tại Việt Nam bị chết thuộc danh mục: loài nguy cấp, quý, hiếm được ưu tiên bảo vệ; loài thực vật rừng, động vật rừng nguy cấp, quý, hiếm; loài động vật, thực vật hoang dã nguy cấp thuộc các Phụ lục của CITES.
Nội dung XĐTHMT
Luật BVMT năm 2014 quy định 2 nội dung XĐTHMT chính: (1) Xác định phạm vi, giới hạn môi trường bị suy giảm chức năng, tính hữu ích gồm: Xác định giới hạn, diện tích của khu vực, vùng lõi bị suy giảm nghiêm trọng và đặc biệt nghiêm trọng; Xác định giới hạn, diện tích vùng đệm trực tiếp bị suy giảm; Xác định giới hạn, diện tích các vùng khác bị ảnh hưởng từ vùng lõi và vùng đệm. (2) Xác định các thành phần môi trường bị suy giảm gồm: Xác định số lượng thành phần môi trường bị suy giảm, loại hình hệ sinh thái, giống loài bị thiệt hại; Mức độ thiệt hại của từng thành phần môi trường, hệ sinh thái, giống loài.
Từ Luật BVMT năm 2005 cho đến Luật BVMT năm 2014 đều xác định có 3 mức độ của sự suy giảm chức năng, tính hữu ích của môi trường, đó là: có suy giảm, suy giảm nghiêm trọng, suy giảm đặc biệt nghiêm trọng (khoản 1 Điều 131 Luật BVMT năm 2005 và khoản 1 Điều 165 Luật BVMT năm 2014). Tuy nhiên, việc lượng hóa được một cách đầy đủ hơn 3 mức độ suy giảm nêu trên, làm căn cứ cho việc xác định các mức độ thiệt hại là rất khó.
Từ phương diện lý luận và thực tiễn cho thấy khó có thể đo, đếm được sự suy giảm thực tế về chức năng, tính hữu ích của mỗi thành phần môi trường khi chúng bị ô nhiễm, suy thoái. Trong trường hợp này cần phải vận dụng phương pháp suy đoán lôgíc, theo đó thiệt hại đối với môi trường tự nhiên có thể được chia làm 3 cấp độ tương ứng với 3 mức suy giảm chức năng, tính hữu ích của môi trường: có ô nhiễm, ô nhiễm nghiêm trọng, ô nhiễm đặc biệt nghiêm trọng. Tương tự như vậy cũng có thể xác định các cấp độ suy giảm chức năng, tính hữu ích của môi trường căn cứ vào các mức độ suy thoái môi trường. Do mức độ suy thoái môi trường cũng có thể được xác định dựa trên cơ sở số lượng của thành phần môi trường bị khai thác, sử dụng quá mức so với trữ lượng tự nhiên của nó; dựa vào mức độ khan hiếm của thành phần môi trường trên thực tế hay mức độ ưu tiên của Nhà nước trong việc quản lý, bảo vệ và phát triển mỗi thành phần môi trường... Cùng với đó, pháp luật không có các quy định để lượng hóa các mức độ suy thoái môi trường nên việc xác định mức độ suy giảm chức năng, tính hữu ích của môi trường do môi trường bị suy thoái mới chỉ dừng lại ở các mức định tính. Hơn nữa, thực tế cho thấy, dù đã có hướng dẫn cụ thể tại Nghị định số 03/2015/NĐ-CP nhưng việc XĐTHMT vẫn chưa thực hiện được thành công trên thực tế.
Do đó, Luật BVMT năm 2020 và Nghị định số 08/2022/NĐ-CP đã có một điểm mới quan trọng là không còn quy định việc xác định các mức độ thiệt hại như trên cùng với đó nội dung, cách thức, phương pháp XĐTHMT cũng quy định theo hướng mới. XĐTHMT bao gồm các nội dung: Xác định phạm vi, diện tích, khu vực môi trường bị ô nhiễm, suy thoái; Xác định số lượng thành phần môi trường bị suy giảm, các loại hình hệ sinh thái, các loài bị thiệt hại; Xác định mức độ thiệt hại của từng thành phần môi trường, hệ sinh thái, các loài.
Cách thức, phương pháp XĐTHMT
Để hướng dẫn cụ thể về XĐTHMT, Nghị định số 08/2022/NĐ-CP đã quy định về Dữ liệu, chứng cứ để xác định thiệt hại do ô nhiễm, suy thoái môi trường (Điều 116); Cách thức, phương pháp xác định phạm vi, diện tích, khu vực môi trường bị ô nhiễm, suy thoái; số lượng thành phần môi trường bị suy giảm, các loại hình hệ sinh thái bị thiệt hại, các loài động vật, thực vật bị chết (Điều 117) và Cách thức, phương pháp xác định mức độ thiệt hại của từng thành phần môi trường, hệ sinh thái, các loài (Điều 118).
Có thể nói, với điểm mới đã phân tích ở trên, việc xác định mức độ thiệt hại là một nội dung thay đổi lớn nhất và nguyên tắc xác định mức độ thiệt hại được quy định thể hiện định hướng rõ ràng: không xác định theo 3 mức độ của sự suy giảm chức năng, tính hữu ích của môi trường là có suy giảm, suy giảm nghiêm trọng, suy giảm đặc biệt nghiêm trọng mà mức độ thiệt hại của từng thành phần môi trường, hệ sinh thái, các loài động vật, thực vật được xác định theo chi phí để xử lý, phục hồi môi trường, hệ sinh thái và gây nuôi bảo tồn, phục hồi, tái thả động vật vào các môi trường sống tự nhiên, nuôi trồng thực vật đạt các quy chuẩn kỹ thuật môi trường hoặc về bằng hoặc tương đương với trạng thái ban đầu của hệ sinh thái và các loài động vật, thực vật trước khi xảy ra ô nhiễm, suy thoái. Thiệt hại đối với môi trường của một khu vực địa lý bằng tổng thiệt hại về từng thành phần môi trường của khu vực địa lý đó.
Trên cơ sở nguyên tắc này, Nghị định số 08/2022/NĐ-CP đã hướng dẫn cụ thể các phương thức xác định mức độ thiệt hại tại Điều 118. Theo đó, tùy từng trường hợp cụ thể, cơ quan có thẩm quyền và tổ chức, cá nhân gây ô nhiễm, suy thoái môi trường có thể lựa chọn một trong những phương thức xác định chi phí xử lý, phục hồi môi trường và gây nuôi bảo tồn, phục hồi, tái thả động vật vào các môi trường sống tự nhiên, nuôi trồng thực vật đạt các quy chuẩn kỹ thuật môi trường, bằng hoặc tương đương với trạng thái ban đầu của hệ sinh thái và các loài động vật như sau:
- Phương án 1: Tổ chức, cá nhân gây ô nhiễm, suy thoái môi trường tự thực hiện xử lý, cải tạo, phục hồi.
Tổ chức, cá nhân gây ô nhiễm môi trường, suy thoái hệ sinh thái và làm chết động vật, thực vật tự thực hiện hoặc thuê đơn vị có chức năng, năng lực phù hợp để xử lý, phục hồi môi trường và nuôi trồng thực vật, gây nuôi bảo tồn, phục hồi, tái thả động vật vào các môi trường sống tự nhiên, nuôi trồng thực vật đạt các quy chuẩn kỹ thuật môi trường, bằng hoặc tương đương với trạng thái ban đầu của hệ sinh thái và các loài động vật, thực vật đạt các quy chuẩn kỹ thuật môi trường hoặc về bằng hoặc tương đương với trước khi xảy ra ô nhiễm, suy thoái.
Trường hợp này tổ chức, cá nhân tự chi trả chi phí để xử lý, phục hồi môi trường và gây nuôi bảo tồn, phục hồi, tái thả động vật vào các môi trường sống tự nhiên, nuôi trồng thực vật đạt các quy chuẩn kỹ thuật môi trường, bằng hoặc tương đương với trạng thái ban đầu của hệ sinh thái và các loài động vật, thực vật trong thời hạn quy định, có sự giám sát, xác nhận kết quả thực hiện theo quy định của pháp luật.
- Phương án 2: Cơ quan nhà nước có thẩm quyền tổ chức thực hiện việc xác định chi phí xử lý, cải tạo phục hồi
Trường hợp tổ chức, cá nhân gây ô nhiễm môi trường; suy thoái hệ sinh thái và làm chết các loài động vật, thực vật không tự thực hiện được thì cơ quan nhà nước có thẩm quyền tổ chức thực hiện việc xác định chi phí xử lý, phục hồi môi trường và gây nuôi bảo tồn, phục hồi, tái thả động vật vào các môi trường sống tự nhiên, nuôi trồng thực vật đạt các quy chuẩn kỹ thuật môi trường, bằng hoặc tương đương với trạng thái ban đầu của hệ sinh thái và các loài động vật, thực vật theo công thức quy định tại Khoản 4 Điều 118 Nghị định số 08/2022/NĐ-CP.
- Phương án 3: Áp dụng kết quả tính toán thiệt hại của các vụ việc xảy ra trước đó có phạm vi và tính chất tương đương hoặc mô phỏng hiện trạng ban đầu khi chưa bị ô nhiễm, suy thoái.
Trường hợp không xác định được chi phí xử lý, phục hồi môi trường đạt quy chuẩn kỹ thuật môi trường, gây nuôi bảo tồn, phục hồi, tái thả động vật vào các môi trường sống tự nhiên, nuôi trồng thực vật bằng hoặc tương đương với trạng thái ban đầu của hệ sinh thái và các loài động vật, thực vật thì áp dụng kết quả tính toán thiệt hại đối với môi trường, suy thoái hệ sinh thái và làm chết các loài động vật, thực vật của các vụ việc xảy ra trước đó có phạm vi và tính chất tương đương đã được cơ quan có thẩm quyền công nhận; hoặc mô phỏng hiện trạng môi trường khi chưa bị ô nhiễm, hệ sinh thái khi chưa bị suy thoái và các loài động vật, thực vật khi chưa bị chết; Lên phương án tính toán chi phí để xử lý, phục hồi môi trường bị ô nhiễm, suy thoái, hệ sinh thái, các loài động vật, thực vật nhằm đưa về hiện trạng ban đầu hoặc tương đương;
- Phương án 4: Phương án khác.
Tổ chức, cá nhân gây ô nhiễm, suy thoái môi trường, hệ sinh thái và làm chết các loài động vật, thực vật phải chi trả chi phí để thực hiện việc xử lý, phục hồi môi trường và nuôi trồng thực vật, gây nuôi bảo tồn, phục hồi, tái thả động vật vào các môi trường sống tự nhiên đối với loài động vật theo các phương án 1, 2, 3.
Như vậy, Nghị định đã đưa ra đầy đủ các phương án, trong đó có sự linh hoạt và tính khả thi. Phương án 1 khuyến khích tổ chức, cá nhân gây ô nhiễm, suy thoái môi trường tự thực hiện xử lý, cải tạo, phục hồi để có thể chủ động và kiểm soát chi phí, hạn chế kéo dài trình tự, thủ tục BTTHMT. Tuy nhiên, có những trường hợp tổ chức, cá nhân gây ô nhiễm, suy thoái môi trường không tự thực hiện được thì cơ quan nhà nước có thẩm quyền tổ chức thực hiện việc xác định chi phí xử lý, cải tạo phục hồi theo phương án 2, công thức tính toán chi phí cũng đã được quy định chi tiết, dễ hiểu và có tính khả thi hơn công thức tính toán quy định tại Nghị định số 03/2015/NĐ-CP. Phương án 3 là một nội dung hoàn toàn mới, được xây dựng dựa trên kinh nghiệm của nước ngoài, phương án này đảm bảo việc XĐTHMT trong trường hợp dữ liệu, chứng cứ để xác định thiệt hại do ô nhiễm, suy thoái môi trường không thu thập được hoặc đã có sự biến đổi hoặc không xác định được phạm vi, diện tích, khu vực môi trường bị ô nhiễm, suy thoái; số lượng thành phần môi trường bị suy giảm, các loại hình hệ sinh thái bị thiệt hại, các loài động vật, thực vật bị chết.
Việc có nhiều phương án cũng góp phần giúp cho các cơ quan nhà nước có thẩm quyền có đầy đủ cơ sở, phương pháp XĐTHMT; tổ chức, cá nhân gây ô nhiễm, suy thoái môi trường có thể lựa chọn phương án phù hợp nhất và hạn chế chi phí, thủ tục nhất; và theo sự phát triển, điều kiện thực tế, có thể lựa chọn phương án khác để có thể XĐTHMT phù hợp nhất đối với từng trường hợp vụ việc cụ thể.
Quy định về XĐTHMT của Luật BVMT năm 2020 và Nghị định số 08/2022/NĐ-CP có nhiều điểm mới quan trọng như trên đã được ban hành và có hiệu lực thi hành, góp phần quan trọng để nâng cao hiệu quả thực hiện XĐTHMT và BTTHMT trên thực tế. Tuy nhiên, còn một số vấn đề cần được nghiên cứu, xem xét thêm:
Thứ nhất, các thành phần là đối tượng được quy định XĐTHMT như quy định hiện hành mới chỉ đáp ứng yêu cầu cấp thiết và tính khả thi trong thực tiễn nhưng chưa đầy đủ các yếu tố môi trường, có thể trở thành khoảng trống, giảm tính răn đe đối với các hành vi gây thiệt hại đối với các yếu tố môi trường chưa quy định. Do đó, thời gian tới cần tiếp tục nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế và các cách thức, phương pháp để có thể XĐTHMT đầy đủ các thành phần, yếu tố môi trường.
Thứ hai, định mức để xử lý một đơn vị thể tích nước, thể tích hoặc khối lượng đất đạt quy chuẩn kỹ thuật về môi trường, chi phí trồng phục hồi rừng (trên cạn và ngập mặn), hệ sinh thái san hô, hệ sinh thái cỏ biển và chi phí để nuôi trồng thực vật, gây nuôi bảo tồn, phục hồi, tái thả động vật vào các môi trường sống tự nhiên, nuôi trồng thực vật bằng hoặc tương đương với trạng thái ban đầu của các loài động vật được áp dụng định mức theo quy định hiện hành. Tuy nhiên các định mức chưa đầy đủ nên thời gian tới các cơ quan có thẩm quyền trong phạm vi trách nhiệm của mình cần rà soát để xây dựng, ban hành định mức xử lý, phục hồi môi trường; hệ sinh thái; gây nuôi bảo tồn, phục hồi, tái thả động vật, nuôi trồng thực vật còn thiếu.
Thứ ba, ngoài ra cần lưu ý một số điều kiện đảm bảo để triển khai quy định XĐTHMT:
- Hoàn thiện tổ chức bộ máy về giải quyết yêu cầu BTHTHMT và XĐTHMT phù hợp với quy định hiện hành.
- Nâng cao vai trò của Bộ TN&MT, chính quyền địa phương, tòa án nhân dân, các cơ quan quản lý môi trường, các tổ chức chính trị - xã hội nghề nghiệp, doanh nghiệp và các cá nhân, tổ chức có liên quan trong giải quyết yêu cầu BTTHMT nói chung và XĐTHMT nói riêng.
- Xây dựng, đào tạo đội ngũ cán bộ tham gia công tác XĐTHMT hoặc xây dựng điều kiện, tiêu chuẩn lựa chọn các đơn vị tham gia XĐTHMT.
- Giáo dục truyền thông nâng cao nhận thức cho doanh nghiệp và cộng đồng trong BVMT nhằm nâng cao hiệu quả công tác giải quyết yêu cầu BTTHMT nói chung và XĐTHMT nói riêng.
TÀI LIỆU THAM KHẢO
1. Luật BVMT 1993, 2005, 2014, 2022.
2. Nghị định số 03/2015/NĐ-CP quy định về xác định thiệt hại đối với môi trường.
3. Nghị định số 08/2022/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều của Luật BVMT.
Hoàng Bích Hồng
Viện Khoa học Môi trường
(Nguồn: Bài đăng trên Tạp chí Môi trường, số 9/2022)
