03/11/2022
Trách nhiệm mở rộng nhà sản xuất (Extended Producer Responsibility - EPR) được Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế (OECD) định nghĩa là: “cách tiếp cận về chính sách môi trường theo đó trách nhiệm của một nhà sản xuất, cả trách nhiệm vật lý lẫn trách nhiệm tài chính, đối với một sản phẩm được mở rộng cho đến giai đoạn hậu tiêu dùng trong vòng đời của sản phẩm”. EPR được cho là sẽ giúp giảm thiểu rác thải, nâng cao tái chế; giảm giá thành xử lý rác thải của nhà nước và cộng đồng; bổ sung các biện pháp xử lý các loại rác thải độc hại; khuyến khích các nhà sản xuất có các biện pháp tái chế sản phẩm; và góp phần phát triển kinh tế tuần hoàn. Chính sách EPR hiện đang được áp dụng rộng rãi trên thế giới: tính đến nay, đã có khoảng 63 quốc gia đã thông qua các chương trình, quy định pháp luật về EPR. Liên minh Châu Âu trong Chiến lược nhựa trong kinh tế tuần hoàn, 2018 và Chỉ thị về giảm thiểu tác hại của một số sản phẩm nhựa đối với môi trường, 2019 cũng kêu gọi áp dụng EPR trong quản lý rác thải nhựa.
Tại Việt Nam, EPR hiện được quy định trong Luật BVMT năm 2020 và Nghị định số 08/2022/NĐ-CP, các văn bản khẳng định nguyên tắc chung tổ chức, cá nhân sản xuất, nhập khẩu sản phẩm, bao bì có giá trị tái chế phải thực hiện tái chế theo tỷ lệ và quy cách tái chế bắt buộc.
Bài viết này sẽ phân tích các nội dung liên quan đến EPR đã được thỏa thuận, thống nhất trong các cơ chế hợp tác quốc tế và khu vực liên quan đến quản lý rác thải nhựa mà Việt Nam đang tham gia. Các cơ chế này bao gồm Công ước Basel về kiểm soát các hoạt động xuyên biên giới và thải bỏ rác thải độc hại, Đại hội đồng Liên hợp quốc về môi trường, Cơ quan điều phối các vùng biển Đông Á, Hiệp hội các quốc gia Đông Nam Á.
1. Công ước Basel về kiểm soát di chuyển xuyên biên giới và thải bỏ rác thải độc hại
Công ước Basel về kiểm soát đi chuyển xuyên biên giới và thải bỏ rác thải độc hại (Công ước Basel) được ký ngày 22/3/1989 tại Stockholm, Thụy Điển nhằm thiết lập một khung pháp lý quốc tế cho việc quản lý an toàn hoạt động di chuyển xuyên biên giới của các chất thải có hại cho môi trường. Theo quy định của Công ước, các quốc gia thành viên có quyền cấm nhập khẩu một số loại rác thải vào lãnh thổ của mình. Các quốc gia xuất khẩu phải thông báo hoặc yêu cầu người phát thải hoặc người xuất khẩu thông báo, bằng văn bản thông qua cơ quan có thẩm quyền của mình đối với cơ quan có thẩm quyền của các quốc gia có liên quan bất cứ hoạt động di chuyển xuyên biên giới nào (bao gồm cả xuất, nhập khẩu) của rác thải. Từ năm 2021, rác thải nhựa đã được bổ sung vào các Phụ lục của Công ước Basel. Hiện tại, Công ước Basel có 189 thành viên, trong đó Việt Nam trở thành thành viên từ ngày 13/3/1995.
EPR được COP Basel đề cập tới lần đầu tiên vào cuộc họp lần thứ 8 của mình vào năm 2006 tại Nairobi, Kenya. Tại cuộc gặp này, COP Basel đã thông qua Tuyên bố Nairobi về việc quản lý thân thiện với môi trường của các loại rác thải điện và điện tử nhằm thúc đẩy nhận thức về các thách thức của rác thải điện tử và giải pháp. Tuyên bố công nhận tầm quan trọng của việc khuyến khích các thiết kế thân thiện với môi trường và EPR trong vòng đời của các sản phẩm điện và điện tử. Theo Tuyên bố, các quốc gia thành viên của Công ước Basel sẽ thúc đẩy các chính sách quản lý sản phẩm và EPR trong quản lý vòng đời của các sản phẩm điện và điện tử.
Tại Cuộc họp lần thứ 10 tại Cartagena, Colombia năm 2011, COP Basel đã thông qua Khuôn khổ chiến lược thực hiện Công ước Basel cho giai đoạn 2011 - 2021. Trong các nguyên tắc chỉ đạo của Khuôn khổ, 10 công cụ chính sách quản lý rác thải đã được đưa ra, một trong số đó là EPR.
2. Đại hội đồng của Liên hợp quốc về môi trường
Đại hội đồng của Liên hợp quốc về môi trường (UNEA) là cơ quan quyết sách quan trọng nhất về môi trường ở cấp độ toàn cầu. UNEA có 193 quốc gia thành viên, trong đó có Việt Nam. UNEA họp lần đầu tiên vào tháng 6 năm 2014, sau đó là thường kỳ 2 năm một lần tại Nairobi, Kenya để xác định các ưu tiên về chính sách môi trường toàn cầu và phát triển luật môi trường quốc tế. Cuộc họp gần đây nhất của UNEA (lần thứ 5) diễn ra từ ngày 28 /2 đến ngày 3/3/2022.
Thông qua các tuyên bố Bộ trường và Nghị quyết của mình, UNEA lãnh đạo, theo dõi các hoạt động hợp tác liên chính phủ về môi trường, tham gia vào quá trình thực hiện Chương trình Nghị sự 2030 của Liên hợp quốc về Phát triển bền vững. Các cam kết liên quan đến EPR được nhắc tới trong Nghị quyết của UNEA số 2/7 về quản lý tốt các chất hóa học và rác thải thông qua vào kỳ họp lần thứ 2 của UNEA vào năm 2016. Nghị quyết kêu gọi các quốc gia thành viên coi việc quản lý tốt các chất hóa học và rác thải là một ưu tiên trong quá trình lên kế hoạch phát triển bền vững quốc gia. Liên quan tới việc quản lý rác thải, UNEA khuyến khích các quốc gia thành viên thực hiện các biện pháp kiểm soát nhằm phát triển các chiến lược quốc gia trong đó khuyến khích EPR nhằm thu thập các loại pin có chì và a-xít, nhằm đảm bảo các loại pin được tái chế bằng các phương pháp thân thiện với môi trường.
3. Cơ quan Điều phối các vùng biển Đông Á
Cơ quan Điều phối các vùng biển Đông Á (COBSEA) được thiết lập để thực hiện Kế hoạch Hành động nhằm bảo vệ và phát triển bền vững các vùng biển Đông Á, một trong 13 Chương trình biển khu vực của UNEP (UNEP RSP). Kế hoạch Hành động nhằm bảo vệ và phát triển bền vững các vùng biển Đông Á được thông qua lần đầu tiên năm 1981 giữa Inđônêxia, Malaysia, Philippines, Thái Lan, Singapore, nhằm xây dựng một Chiến lược tổng thể để BVMT và thúc đẩy phát triển bền vững trong vùng biển Đông Á. Năm 1994, Kế hoạch Hành động nhằm bảo vệ và phát triển bền vững các vùng biển Đông Á được chỉnh sửa với sự tham gia của năm quốc gia mới: Ôxtrâylia, Trung Quốc, Campuchia, Hàn Quốc, Việt Nam. Hiện nay Ôxtrâylia đã rời bỏ tổ chức này.
Nhằm đương đầu với những thách thức toàn cầu về rác thải nhựa và thực thi Nghị quyết của Đại hội đồng Liên hợp quốc về rác thải trên biển (Nghị quyết số A/60-/L.22), UNEP RSP đã khởi xướng một chương trình toàn cầu về rác thải đại dương năm 2005, trong đó có cả nội dung giải quyết vấn đề ở cấp độ khu vực, với sự giúp đỡ của một số tổ chức biển khu vực, bao gồm cả COBSEA. Với sự trợ giúp về tài chính của UNEP RSP, COBSEA đã xây dựng một Kế hoạch Hành động khu vực về rác thải trên biển (RAP-MALI), được thông qua tại cuộc gặp COBSEA lần thứ 19 tại Siem Rea, Campuchia, từ ngày 22 - 23/1/2008. Kế hoạch Hành động sau đó được chỉnh sửa vào cuộc gặp COPBSEA lần thứ 24, từ ngày 19 - 20/6/2019.
Mục tiêu tổng thể của RAP-MALI là nhằm củng cố, phối hợp, hỗ trợ hợp tác, và thực hiện các chính sách, chiến lược và biện pháp môi trường cần thiết cho sự quản lý tích hợp, bền vững rác thải trên biển trong khu vực Đông Á. Các mục tiêu cụ thể của RAP-MALI bao gồm phòng chống và giảm thiểu ô nhiễm rác thải trên biển trong môi trường biển của các khu vực vùng biển Đông Á, thúc đẩy tiêu dùng và sản xuất bền vững, xóa bỏ rác thải trên biển, và cải thiện theo dõi và đánh giá rác thải trên biển. Đối với việc thực hiện RAP-MALI, một trong những hoạt động chính cần được COBSEA và các quốc gia thành viên tiến hành bao gồm thiết lập và phát triển các hệ thống trả tiền để nhận lại chai lọ, bao bì, và hộp đựng (bằng các chất liệu như thủy tinh, nhựa, và nhôm). Hệ thống trả tiền để nhận lại rác thải chính là một hình thức EPR.
4. Hiệp hội các Quốc gia Đông Nam Á
Hiệp hội các Quốc gia Đông Nam Á (ASEAN) được thiết lập vào năm 1967, là tổ chức khu vực nhằm thúc đẩy và hỗ trợ hợp tác và hòa nhập khu vực ở Đông Nam Á trong mọi lĩnh vực. BVMT nói chung và phòng chống rác thải nhựa trên biển nói riêng thuộc lĩnh vực hoạt động của Cộng đồng Kinh tế - Xã hội ASEAN. Một trong những nhiệm vụ chính của Cộng đồng Kinh tế - Xã hội ASEAN là nhằm đạt được “Một cộng đồng bền vững để thúc đẩy phát triển xã hội và BVMT”. Việt Nam là thành viên của ASEAN từ năm 1995.
Trong khuôn khổ của ASEAN, một số công cụ quan trọng liên quan đến phòng chống rác thải trên biển đã được thông qua, cụ thể là Tuyên bố của Cấp cao Đông Á về phòng chống rác thải nhựa trên biển, 2018; Khung hành động ASEAN và rác thải trên biển, 2019; Tuyên bố Bangkok về phòng chống rác thải trên biển trong khu vực ASEAN, 2019.
Tuyên bố của Cấp cao Đông Á phòng chống rác thải nhựa trên biển được thông qua tại Thượng đỉnh Cấp cao Đông Á lần thứ 13, ngày 15/11/2018 nhằm xây dựng một khuôn khổ hợp tác để phòng chống ô nhiễm rác thải nhựa trên biển giữa các quốc gia thành viên của Thượng đỉnh Cấp cao Đông Á. Theo Tuyên bố, các quốc gia Thượng đỉnh Cấp cao Đông Á sẽ thực hiện các hành động nhằm cải thiện và thúc đẩy quản lý thân thiện với môi trường đối với rác thải nhựa và quản lý hiệu quả tài nguyên, bao gồm cả kinh tế tuần hoàn, quản lý vòng đời sản phẩm, quản lý nguyên liệu bền vững, và cách tiếp cận “3R”, đặc biệt là với sự tham gia của các nhà sản xuất nhựa và các sản phẩm liên quan, cũng như các bên liên quan đến việc quản lý tái chế và rác thải. Để thực hiện Tuyên bố, các quốc gia thành viên sẽ hợp tác nhằm thúc đẩy các biện pháp để hỗ trợ việc phát triển các kế hoạch hành động quốc gia, phù hợp với tình hình quốc gia và các quy định luật pháp quốc tế và quốc gia để phòng chống, giảm thiểu và quản lý rác thải nhựa.
Khuôn khổ Hành động ASEAN về rác thải trên biển được xây dựng theo khuyến nghị của Hội nghị ASEAN nhằm giảm thiểu rác thải trên biển tại khu vực ASEAN tại Phuket, Thái Lan, tháng 11/2017, trong đó có tính đến cả Hội nghị Thượng đỉnh Cấp cao Đông Á về phòng chống rác thải nhựa trên biển tại Bali, Inđônêxia tháng 9/2017. Khuôn khổ Hành động đã được các Bộ trưởng và đại diện phụ trách tài nguyên thiên nhiên, môi trường và các vấn đề trên biển của tất cả các Quốc gia thành viên ASEAN hoan nghênh tại Cuộc họp cấp Bộ đặc biệt của ASEAN về rác thải trên biển vào ngày 5/3/2019 tại Bangkok, Thái Lan. Khuôn khổ Hành động đưa ra các biện pháp và đề xuất hoạt động nhằm thúc đẩy hợp tác trong khu vực ASEAN và giữa ASEAN với các đối tác nhằm phòng chống rác thải trên biển trong bốn lĩnh vực: xây dựng kế hoạch và hỗ trợ chính sách; nghiên cứu, sáng tạo và xây dựng năng lực; nâng cao nhận thức công chúng, giáo dục và phổ biến thông tin; thúc đẩy tham gia của các công ty tư nhân. Trong lĩnh vực xây dựng kế hoạch và hỗ trợ chính sách, một trong các hành động được đề xuất là phát triển và thực hiện các chính sách và biện pháp EPR bao gồm thiết kế cho môi trường, trả tiền để nhận rác thải, nhận rác để tái chế và sử dụng.
Tuyên bố Bangkok về phòng chống rác thải trên biển được thông qua tại Thượng đỉnh ASEAN lần thứ 34 tại Bangkok, Thái Lan, ngày 22/6/2019. Theo Tuyên bố, các lãnh đạo Chính phủ và nhà nước ASEAN cam kết sẽ đẩy mạnh các hành động ở cấp độ quốc gia cũng như là các hành động hợp tác khu vực giữa các quốc gia thành viên ASEAN và đối tác nhằm phòng chống và giảm thiểu rác thải trên biển, đặc biệt là từ các nguồn trên đất liền, thông qua việc quản lý thân thiện với môi trường. Các lãnh đạo cấp cao cũng hoan nghênh Khuôn khổ Hành động ASEAN về rác thải trên biển và khuyến thích các quốc gia thành viên ASEAN thực hiện Khuôn khổ Hành động một cách kịp thời.
Bài viết phân tích các nội dung liên quan đến EPR trong một số cơ chế quốc tế và khu vực liên quan đến phòng chống rác thải nhựa trên biển mà Việt Nam là thành viên, bao gồm Công ước Basel, Đại hội đồng Liên hợp quốc về môi trường, COBSEA, ASEAN. Các nội dung này có thể hỗ trợ cung cấp thêm thông tin tham khảo cho các cơ quan có thẩm quyền của Việt Nam trong việc thực thi các quy định của Luật BVMT năm 2020 và Nghị định số 08/2022/NĐ-CP liên quan đến trách nhiệm tái chế của các nhà sản xuất, nhập khẩu, đặc biệt là đối với các sản phẩm nhựa. Bên cạnh đó, bài viết cũng hỗ trợ các cơ quan đối ngoại của Việt Nam trong việc xem xét thúc đẩy các thỏa thuận, tuyên bố, kế hoạch hành động cũng như là các văn kiện quốc tế khác liên quan đến EPR.
Vũ Hải Đăng
Trung tâm Luật Quốc tế, Đại học Quốc gia Singapore
Nguyễn Thị Xuân Sơn
Trung tâm Luật biển và hàng hải Quốc tế, Khoa Luật Quốc tế,
Đại học Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội
(Nguồn: Bài đăng trên Tạp chí Môi trường, số 10/2022)
Tài liệu tham khảo
- A European Strategy for Plastics in a Circular Economy, Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions, Doc. COM (2018) 28 final, Brussels, 16 January 2018.
- ASEAN Framework of Action on Marine Debris, adopted at the Special ASEAN Ministerial Meeting on Marine Debris on 5 March 2019 in Bangkok, Thailand
- Bangkok Declaration on Combating Marine Debris in ASEAN Region, adopted at 34th ASEAN Summit, 22 June 2019, Bangkok, Thailand.
- Basel Convention on the Control of Transboundary Movements of Hazardous Wastes and their Disposal, Basel, 22 March 1989, online: Convention on the Control of Transboundary Movements of Hazardous Wastes and their Disposal <http://www.basel.int/TheConvention/Overview/TextoftheConvention/tabid/1275/Default.aspx>.
- COBSEA, COBSEA Regional Action Plan on Marine Litter (Bangkok: COBSEA Secretariat and UNEP, 2019).
- Directive (EU) 2019/904 of the European Parliament and of the Council of 5 June 2019 on the reduction of the impact of certain plastic products on the environment).
- EAS Summit Leaders’ Statement on Combating Marine Plastic Debris, adopted at the 13th EAS in Singapore, 15 November 2018.
- OEDC, Extended Producer Responsibility: A Guidance Manual for Governments (Paris: OECD, 2001).
- Sound management of chemicals and waste, Resolution adopted at the United Nations Environment Assembly at its second session, Nairobi, 23 - 27 May 2016, UNEP OR Doc No. UNEP/EA.2/19 (1 July 2016).
- UNEP Regional Seas, Action plan for the Protection and Sustainable Development of the Marine and Coastal Areas of The East Asian region, UNEP Regional Seas Reports and Studies No.24, (Bangkok: UNEP, 1983).
- UNEP Regional Seas, Action plan for the Protection and Sustainable Development of the Marine and Coastal Areas of the East Asian region, Annex IV, Doc. COBSEA (OCA)/EAS IG5/6, (1994).
- UNEP – COBSEA Secretariat, Marine Litter in the East Asian Seas Region (Bangkok: UNEP, 2008)
