27/11/2013
ThS. Vũ Xuân Nguyệt Hồng, Phó Viện trưởng - Viện Nghiên cứu
quản lý kinh tế Trung ương (CIEM)
Nguồn lực về BVMT là một nội dung quan trọng được quy định trong Chương XI của Luật BVMT năm 2005 với 12 Điều. Theo đó, các nguồn lực được huy động cho BVMT gồm nguồn lực tài chính, nhân lực, công nghệ cùng với những chính sách của nhà nước đối với việc huy động và sử dụng các nguồn lực đó. Tại Chương XV, Dự thảo Luật BVMT (sửa đổi), nguồn lực cho BVMT về cơ bản vẫn được giữ nguyên theo Luật BVMT năm 2005, tuy nhiên đã được quy định chi tiết và rõ ràng hơn.
1. Nguồn lực về BVMT
Trước tiên, cần phải làm rõ khái niệm về nguồn lực. Theo nghĩa hẹp, nguồn lực (để đạt được một mục tiêu phát triển nào đó) thường được hiểu là các nguồn nhân lực (sức mạnh, trí óc con người), vật lực (vốn-tài chính, tài nguyên, nhà xưởng, máy móc thiết bị…) cần thiết để đạt được mục tiêu đề ra. Theo nghĩa rộng, nguồn lực được hiểu gồm tất cả những lợi thế, tiềm năng vật chất và phi vật chất để phục vụ cho một mục tiêu phát triển nhất định nào đó. Với nghĩa rộng này, nguồn lực không chỉ gồm nhân lực, vật lực mà còn gồm cả tri thức (quy trình công nghệ, quy trình sản xuất, năng lực quản lý...) hay công cụ để truyền bá tri thức (thông tin). Nếu xét về góc độ xuất xứ của nguồn lực, có thể chia nguồn lực thành nguồn nội lực (trong nước) và ngoại lực (nước ngoài).
Một vấn đề cần được thảo luận, đó là chúng ta cần có biện pháp gì để có thể huy động được các nguồn lực cho mục tiêu đề ra? Nói một cách khác, làm sao có thể khơi dậy nguồn lực sẵn có và huy động các nguồn lực đó để phục vụ mục tiêu? Nếu hiểu đúng nội hàm của nguồn lực, nhưng không có biện pháp đúng đắn để khơi dậy nguồn lực hay làm tăng cường nguồn lực thì nguồn lực có thể hoặc sẽ bị thui chột hay bị ngủ quên, hoặc sẽ được sử dụng vào mục đích khác chứ không được đưa vào sử dụng cho mục tiêu phát triển.
Nguồn lực cho BVMT là gì? Theo nghĩa hẹp, đó là nguồn nhân lực và vật lực để thực hiện công tác BVMT nhằm đạt mục tiêu BVMT đặt ra. Với nghĩa rộng, có thể hiểu nguồn lực cho BVMT không chỉ gồm nguồn nhân lực, vật lực mà còn cả tri thức (công nghệ, quy trình, năng lực quản lý) cũng như thông tin cho công tác BVMT. Nguồn lực tài chính cho công tác BVMT - một cấu phần quan trọng của nguồn lực BVMT được hiểu là toàn bộ nguồn tiền được sử dụng để phục vụ cho BVMT.
Như vậy, nội dung của Chương XI, Luật BVMT năm 2005 cũng như Chương XV, Dự thảo Luật BVMT (sửa đổi) hiện nay khi đề cập tới nguồn lực về BVMT đã sử dụng khái niệm nguồn lực với nghĩa rộng, đồng thời tập trung làm rõ những biện pháp cần áp dụng để “khơi dậy” hay phát huy nguồn lực để BVMT. Tuy nhiên, những vấn đề liên quan tới nguồn lực về BVMT lại không chỉ được thể hiện trong chương có tiêu đề này mà còn được đề cập ở nhiều chương khác của Dự thảo Luật.
2. Những điểm mới và những vấn đề cần trao đổi về nội dung nguồn lực BVMT
Chương XV với nội dung “Nguồn lực về BVMT” của Dự thảo Luật BVMT (sửa đổi) về cơ bản vẫn giữ nguyên nội dung của Luật BVMT năm 2005 với 12 Điều, khoản, không có điều mới mà chỉ bổ sung hay điều chỉnh một số khoản, mục và thay đổi trình tự sắp xếp các điều, khoản so với Luật BVMT năm 2005 hiện hành. Những thay đổi chính của Chương XV có thể được tóm lược như sau:
Những thay đổi của Dự thảo Luật về nguồn lực tài chính cho BVMT
Nguồn lực tài chính BVMT đã được đưa lên phần đầu Chương XV, thay vì để ở vị trí tiếp sau một số điều, khoản quy định việc tuyên truyền giáo dục về BVMT và phát triển công nghệ phục vụ BVMT trong Luật BVMT năm 2005 (các Điều 106 -109). Sự thay đổi thứ tự này có thể thấy, nguồn lực tài chính và việc huy động nguồn lực tài chính cho BVMT được Dự thảo Luật BVMT (sửa đổi) coi trọng và có phần “ưu tiên” hơn. Điều này là phù hợp bởi kể từ khi Luật BVMT ra đời năm 1993 và được sửa đổi vào năm 2005 đến nay, nhận thức của xã hội Việt Nam về vấn đề BVMT đã tăng lên đáng kể.
Quỹ BVMTVN hỗ trợ người dân làng nghề Bát Tràng, Hà Nội
đầu tư đổi mới công nghệ giảm ô nhiễm môi trường
Mặc dù, nguồn lực tài chính được huy động để phục vụ BVMT đã được quan tâm và tăng lên song chưa đáp ứng yêu cầu. Cho tới nay, nguồn lực tài chính cho BVMT vẫn chủ yếu dựa vào nguồn ngân sách hoặc vốn có nguồn gốc từ ngân sách (ODA), trong khi huy động nguồn lực tài chính khác (nguồn tư nhân, nguồn vốn của các nhà đầu tư trong nước và nước ngoài, nguồn của dân cư...) còn rất hạn chế và chưa được “khơi dậy” hiệu quả cho BVMT. Mục 1, Điều 134 của Dự thảo Luật BVMT (sửa đổi) đã quy định rõ nguồn tài chính cho BVMT gồm: ngân sách nhà nước, tiền bồi thường thiệt hại, đóng góp, tài trợ của tổ chức, cá nhân, vốn các tổ chức, cá nhân tự bỏ ra để thực hiện BVMT, vốn vay (ưu đãi hay thương mại) và vốn khác theo quy định của pháp luật. Như vậy, chủ trương đa dạng hóa nguồn lực tài chính cho BVMT đã được thể hiện rõ và rộng trong Dự thảo Luật với việc bổ sung thêm “các nguồn thu khác theo quy định của pháp luật”.
Một điểm thay đổi quan trọng của Dự thảo Luật so với Luật hiện hành liên quan tới phần hạch toán và báo cáo về nguồn tài chính công để BVMT. Mục 2, Điều 134 của Dự thảo Luật quy định “Ngân sách nhà nước có mục chi riêng cho sự nghiệp môi trường và mục chi riêng cho đầu tư phát triển BVMT công cộng” trong khi Luật hiện hành chỉ quy định “Ngân sách nhà nước có mục chi thường xuyên cho sự nghiệp môi trường”. Sự thay đổi này là rất cần thiết vì nó đảm bảo để ngân sách nhà nước có thể cân đối cả chi đầu tư và chi thường xuyên để BVMT. Thực tế cho thấy, do các dự toán và báo cáo ngân sách nhà nước hiện chỉ có riêng mục chi cho sự nghiệp môi trường dẫn đến công tác BVMT được thực hiện chưa đồng bộ, nguồn chi mất cân đối và chưa đáp ứng tốt nhu cầu của các cơ quan Trung ương và địa phương về phân bổ và sử dụng hiệu quả nguồn vốn ngân sách dành cho BVMT. Nếu quy định này của Dự thảo Luật được thông qua, hy vọng thời gian tới, nguồn vốn ngân sách cho BVMT sẽ cân đối tốt hơn, vốn đầu tư cho các công trình hạ tầng về BVMT sẽ được bổ sung, đáp ứng nhu cầu hết sức cấp bách hiện nay của các địa phương trong bối cảnh quá trình công nghiệp hóa, đô thị hóa diễn ra nhanh chóng, trong khi địa phương lại không có khả năng huy động được vốn để đầu tư các công trình hạ tầng BVMT công cộng như hệ thống thoát nước, xử lý nước thải, chất thải...
Trạm xử lý nước thải mỏ than Cọc Sáu tại TP Cẩm Phả (Quảng Ninh)
So với Luật hiện hành, Điều 135 của Dự thảo Luật đã quy định đầy đủ các nguồn chi từ ngân sách cho BVMT. Theo đó, mục 1 của Điều 135, bên cạnh vẫn giữ nguyên hai nguồn chi ngân sách chính cho BVMT được ghi tại Luật hiện hành là “chi sự nghiệp môi trường” và “chi đầu tư phát triển”, đã bổ sung thêm các nguồn chi ngân sách khác cho BVMT mà trước đây chưa được đề cập trong Luật là chi sự nghiệp khoa học, sự nghiệp kinh tế và chi khác cho BVMT từ nguồn ngân sách. Sự thay đổi này đã làm cho Dự thảo Luật thực sự bao quát đầy đủ các nguồn chi từ ngân sách nhà nước cho công tác BVMT. Điều này hy vọng sẽ giúp cho các cơ quan nhà nước có trách nhiệm quan tâm hơn tới các hoạt động BVMT và dành nguồn chi ngân sách tương ứng cho lĩnh vực này. Ngoài ra, sẽ giúp việc báo cáo và công bố về số liệu chi ngân sách cho BVMT chính xác hơn, phản ánh đúng bức tranh chi tiêu công cho hoạt động BVMT ở nước ta.
Mục 2, Điều 135 của Dự thảo Luật đã quy định rõ các khoản, mục được chi từ nguồn vốn sự nghiệp môi trường. So với Luật hiện hành, các khoản, mục này đã được rút bớt đi từ 14 xuống còn 10 lĩnh vực hoạt động, tập trung hơn vào những lĩnh vực liên quan tới công tác BVMT.
Bên cạnh đó, mục 3, Điều 135 đã bổ sung hoàn toàn mới với việc quy định cụ thể những lĩnh vực của đầu tư phát triển cho BVMT, bao gồm các lĩnh vực: xây dựng, cải tạo công trình xử lý chất thải công cộng, cải tạo sông hồ, ao kênh mương, phòng ngừa ô nhiễm suy thoái, bảo tồn hệ sinh thái tự nhiên; xây dựng các trạm quan trắc, trồng và chăm sóc cây xanh... Nếu được thông qua, quy định này của Dự thảo Luật sẽ mở ra cơ hội để có một kênh vốn đầu tư cho các lĩnh vực và dự án trước đây thường rất thiếu vốn (như các công trình xử lý, phòng ngừa ô nhiễm, xây dựng hệ thống quan trắc môi trường...) hay một số hoạt động BVMT buộc phải sử dụng vốn sự nghiệp - là nguồn chi thường xuyên của ngân sách. Tuy vậy, việc quy định “cứng” những lĩnh vực đầu tư phát triển từ ngân sách cho BVMT như Dự thảo Luật cũng có thể gây khó khăn khi triển khai thực tế, khi lĩnh vực đầu tư BVMT có thể không rơi vào những lĩnh vực được quy định của Luật, nhưng lại hết sức cần thiết và cấp bách đối với các ngành, địa phương. Đặc biệt, trong bối cảnh các công nghệ và tính chất dự án đầu tư luôn thay đổi theo thời gian. Vì vậy, sẽ là phù hợp nếu Dự thảo Luật có điều khoản mở để xử lý vấn đề này.
Mục 4, Điều 135 cũng là một nội dung mới được bổ sung trong Dự thảo Luật, làm rõ hơn thế nào là “chi khác” từ ngân sách cho BVMT. Nếu hiểu rằng, mục 4 nhằm cụ thể hóa khoản (c) của mục 1, Điều 135 thì rõ ràng là chưa bao quát hết. Câu hỏi đặt ra là chi sự nghiệp kinh tế và chi khoa học cho BVMT gồm những gì? Những quy định tại các khoản (a), (b) và (c) chưa phản ánh hết điều đó. Trên thực tế, ngân sách nhà nước đã dành nguồn chi sự nghiệp môi trường không nhỏ cho nghiên cứu khoa học và công nghệ để BVMT thông qua các dự án, đề tài nghiên cứu khoa học cấp cho các Bộ ngành, cơ quan nhà nước, tổ chức nghiên cứu triển khai về BVMT.
Mục 5, Điều 135 cũng là một điểm mới của Dự thảo Luật. Mục này quy định về trách nhiệm của Bộ, ngành, địa phương đối với ngân sách nhà nước cho BVMT. Theo đó, Bộ TN&MT chịu trách nhiệm tổng hợp nhu cầu và lập dự toán đối với vốn sự nghiệp môi trường; Bộ Tài chính chịu trách nhiệm chung về phương án phân bổ ngân sách cho BVMT, Bộ Kế hoạch và Đầu tư chịu trách nhiệm về phân bổ ngân sách đầu tư phát triển BVMT. Về cơ bản, những quy định tại mục này là phù hợp với chức năng nhiệm vụ của các Bộ hiện nay. Tuy nhiên cần xem xét hai vấn đề. Thứ nhất, khoản (b) chỉ quy định Bộ Tài chính trình Chính phủ phương án phân bổ ngân sách sự nghiệp môi trường chứ không phải là phương án phân bổ ngân sách chung cho BVMT (gồm cả sự nghiệp môi trường và đầu tư cho BVMT) là chưa phù hợp. Thứ hai, vai trò và trách nhiệm của Bộ Khoa học và Công nghệ đối với phân bổ ngân sách sự nghiệp khoa học và công nghệ cho BVMT thì sao? Có lẽ cần có một quy định nào đó về vấn đề này.
Điều 137 của Dự thảo Luật quy định về phí BVMT với những mục và khoản mục đã được chỉnh sửa cho phù hợp với tình hình thực tế. Tuy nhiên, tại mục 4, việc quy định “nguồn thu từ phí BVMT được sử dụng đầu tư cho hoạt động BVMT” là chưa chính xác. Sở dĩ như vậy vì nguồn thu từ phí hiện được sử dụng trở lại cho hoạt động BVMT, nhưng không chỉ để đầu tư mà còn để chi cho những người tham gia thu phí, duy trì hệ thống hành chính liên quan tới thu phí tại địa phương. Vì vậy nếu bỏ từ “đầu tư”, quy định này sẽ phù hợp hơn.
Có thể nói, Dự thảo Luật đã điều chỉnh những quy định của Luật BVMT năm 2005 về nguồn lực tài chính cho BVMT, làm cho nội dung của Dự thảo Luật trở nên bao quát và hoàn chỉnh hơn.
Nguồn lực khác và chính sách huy động nguồn lực cho BVMT
Về cơ bản, các điều còn lại của Dự thảo Luật quy định tại Chương XV về nguồn lực để BVMT vẫn giữ nguyên như Luật hiện hành, tuy nhiên một số điều đã được bổ sung, cụ thể:
Tại mục 1, Điều 140 về Phát triển dịch vụ BVMT, bên cạnh quy định Nhà nước khuyến khích tổ chức, cá nhân tham gia cung ứng dịch vụ BVMT thông qua hình thức đấu thầu như Luật hiện hành, Dự thảo Luật đã bổ sung thêm các hình thức tham gia khác như hợp tác công tư và các hình thức đầu tư khác. Sự thay đổi này của Dự thảo Luật là hết sức cần thiết và quan trọng, sẽ tạo cơ hội để các tổ chức, cá nhân tham gia nhiều hơn vào cung ứng dịch vụ BVMT, đáp ứng tốt hơn nhu cầu của xã hội.
Tại mục 1, Điều 141 của Dự thảo Luật về Chính sách ưu đãi hỗ trợ hoạt động BVMT, thay vì chỉ ưu đãi về đất đai, mục này đã mở rộng hơn, quy định chung “nhà nước ưu đãi, hỗ trợ các hoạt động BVMT..”. Sau đó đã liệt kê những lĩnh vực được nhà nước ưu tiên, ưu đãi, khuyến khích. Đặc biệt, Điều 141 cũng quy định, Nhà nước ưu tiên sử dụng vốn ODA cho các chương trình, dự án trọng điểm BVMT của Nhà nước. Quy định này sẽ giúp cho hoạt động BVMT có khả năng huy động nhiều hơn nguồn vốn hỗ trợ phát triển, đặc biệt trong bối cảnh các nhà tài trợ thay đổi phương thức tài trợ cho Việt Nam khi nước ta đã trở thành nước có thu nhập trung bình thấp, nhưng vẫn ưu tiên hỗ trợ lĩnh vực BVMT và biến đổi khí hậu.
ThS. Vũ Xuân Nguyệt Hồng
Phó Viện trưởng - Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế Trung ương (CIEM)
Chuyên đề Xây dựng Luật BVMT (sửa đổi)
