12/09/2017
Thuật ngữ Quy hoạch môi trường (QHMT) xuất hiện đã khá lâu trên thế giới, tuy nhiên chỉ thực sự được áp dụng phổ biến rộng rãi vào những năm 1990 khi mà các quốc gia phát triển bắt đầu quan tâm tới vấn đề môi trường trong quá trình xây dựng chiến lược phát triển. Ở Việt Nam, trong những năm qua, quá trình đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa và chính sách mở cửa đã đạt được nhiều thành tựu quan trọng trên các lĩnh vực kinh tế - xã hội (KT-XH). Bên cạnh đó, vấn đề ô nhiễm môi trường vẫn tiếp tục diễn biến phức tạp và đang có chiều hướng gia tăng. Các tranh chấp, xung đột môi trường, các vụ vi phạm gây thiệt hại môi trường lớn vẫn xảy ra ở nhiều nơi trên phạm vi cả nước... Một trong những nguyên nhân chính bắt nguồn từ thiếu sự lồng ghép các yêu cầu BVMT trong các quy hoạch phát triển, đặc biệt là thiếu một quy hoạch thống nhất trong công tác BVMT. Bài viết giới thiệu tổng quan một số kinh nghiệm quốc tế về phân vùng môi trường trong xây dựng quy hoạch BVMT, từ đó rút ra bài học cho Việt Nam.
1. Khái niệm phân vùng môi trường và QHMT
Trên thế giới, QHMT đã được nghiên cứu và thực hiện thành công ở nhiều quốc gia. Thực chất, QHMT là sự kế thừa, phát triển trên các nguyên lý cơ bản của kiến trúc cảnh quan, sinh thái học, khoa học sức khỏe, khoa học môi trường và nhiều ngành khác. Trong đó, một trong những bước không thể thiếu được của QHMT là phân vùng môi trường.
Theo Santos et al. (2013), phân vùng môi trường được hiểu là một công cụ quy hoạch không gian, bất chấp nhiều quan điểm khác nhau về vai trò của phân vùng môi trường tùy thuộc vào hoàn cảnh cụ thể mà nó được thảo luận và ứng dụng. Vì vậy, phân vùng môi trường cần kết hợp các khía cạnh môi trường vào quy hoạch không gian sao cho các hoạt động của con người phát triển trong tương lai trong một không gian nhất định là vững chắc, không chỉ dưới các góc độ KT - XH mà cả môi trường. Qua nghiên cứu kinh nghiệm thực tiễn về phân vùng môi trường trên thế giới cho thấy, cơ sở để phân loại vùng môi trường là tổng hợp của các yếu tố tự nhiên và có thể cả yếu tố KT-XH tại mỗi vùng phụ thuộc vào mục đích ưu tiên của từng vùng.
Ngoài ra, các khái niệm khá tương đồng với phân vùng môi trường có thể kể đến phân vùng sinh thái; phân vùng chức năng sinh thái và phân vùng nhạy cảm môi trường… Phân vùng sinh thái là việc phân tích đặc điểm tự nhiên, môi trường, sinh thái đặc thù của từng vùng để phân thành các vùng sinh thái. Trên cơ sở đó có thể đưa ra các biện pháp quản lý phù hợp, giữ gìn được hệ sinh thái và môi trường. So với phân vùng sinh thái, phân vùng chức năng sinh thái đề cao mục tiêu phát triển hơn, đó là tối ưu hóa hoạt động của con người và việc sử dụng tài nguyên thiên nhiên trong giới hạn chịu tải môi trường. Trong khi đó, phân vùng nhạy cảm môi trường là phân vùng dựa trên tính dễ bị tổn thương, xuống cấp hoặc không thể hồi phục được của môi trường sinh thái tự nhiên. Chất lượng môi trường ngày càng suy giảm, áp lực lên môi trường tự nhiên cao, bản chất dễ bị tổn thương của hệ sinh thái, giá trị sinh thái cao và độc đáo… đều là những yếu tố cấu thành tính nhạy cảm. Như vậy, phân vùng chức năng sinh thái, phân vùng nhạy cảm môi trường… có thể coi là những trường hợp đặc biệt của phân vùng môi trường, trong đó thể hiện rõ các mục tiêu bảo vệ, bảo tồn, phát triển hài hòa với môi trường.
Ở Việt Nam, Quy hoạch BVMT đã được thể chế hóa trong Luật BVMT năm 2014 và được định nghĩa như sau: “Quy hoạch BVMT là việc phân vùng môi trường để bảo tồn, phát triển và thiết lập hệ thống hạ tầng kỹ thuật BVMT gắn với hệ thống giải pháp BVMT trong sự liên quan chặt chẽ với quy hoạch tổng thể phát triển KT-XH nhằm bảo đảm phát triển bền vững”. So với các định nghĩa, quan niệm về QHMT của nhiều quốc gia trên thế giới, định nghĩa về Quy hoạch BVMT của Việt Nam có điểm tương đồng là phân vùng môi trường để bảo tồn và phát triển, nhằm bảo đảm phát triển bền vững; nhưng thêm yêu cầu là thiết lập hệ thống hạ tầng kỹ thuật BVMT gắn với hệ thống giải pháp BVMT. Tuy vậy, hiện tại ở nước ta vẫn chưa có hướng dẫn kỹ thuật cụ thể cho lập Quy hoạch BVMT nói chung và phân vùng môi trường nói riêng.
2. Một số kinh nghiệm quốc tế về phân vùng môi trường
Thực tế, phân vùng môi trường đã và đang được tiến hành ở nhiều quốc gia như châu Âu, Mỹ… phân vùng theo tiếp cận sinh thái như Trung Quốc, Úc, Brazil, Peru, Ecuador, Venezuela… hay phân vùng nhạy cảm môi trường ở Malaysia, Ấn Độ.
Châu Âu là một trong những khu vực đi đầu thế giới về phân vùng môi trường. Cụ thể, đánh giá nhạy cảm môi trường đối với thoái hóa đất dựa trên mô hình sa mạc hóa và sử dụng đất ở khu vực Địa Trung Hải (MEDALUS) đã được áp dụng ở châu Âu từ những năm 90 và là một trong các phương pháp đánh giá nhạy cảm môi trường phổ biến nhất cho đến nay. Phương pháp này tính toán chỉ số khu vực nhạy cảm môi trường thông qua phân tích đa tiêu chí, dựa trên 4 chỉ số chất lượng là thổ nhưỡng, khí hậu, thảm thực vật và biện pháp quản lý. Các khu vực được chia thành 3 cấp: nguy cấp, dễ tổn thương, có nguy cơ.
Năm 2016, Leman và cộng sự đã thực hiện đánh giá vùng nhạy cảm môi trường cho quy hoạch sử dụng đất ở Langkawi, Malaysia. Nghiên cứu đánh giá mức độ nhạy cảm về môi trường của Langkawi cũng sử dụng mô hình đánh giá đa tiêu chí. Bộ chỉ số được sử dụng trong nghiên cứu bao gồm các chỉ thị về rủi ro thiên tai (độ dốc, thảm thực vật, lượng mưa, địa chấn…), chỉ thị về giá trị di sản và chỉ thị về hỗ trợ sự sống (nguồn nước). Nghiên cứu phân loại mức độ nhạy cảm môi trường thành bốn mức độ: độ nhạy cao, trung bình, thấp và phi nhạy cảm. Cách tiếp cận như trong ví dụ ở Langkawi đã được ứng dụng rộng rãi ở một số quốc gia như Trung Quốc, Ấn Độ...
Ở Trung Quốc, phân vùng chức năng sinh thái đã được nêu ra trong Kế hoạch 5 năm lần thứ 12, đánh dấu sự thay đổi trong phương pháp tiếp cận quy hoạch không gian từ định hướng kinh tế sang định hướng chức năng. Cách tiếp cận này quan niệm rằng mỗi vùng nên có chức năng riêng biệt để tập trung phát huy các điều kiện lẫn yêu cầu môi trường - xã hội riêng. Với cách tiếp cận định hướng chức năng của vùng, Chính phủ có thể giám sát sự phát triển của vùng và địa phương. Vì vậy, phân vùng chức năng sinh thái được coi là một công cụ để hướng quy hoạch không gian tới sự phát triển bền vững dài hạn. Việc phân vùng được chia cho 2 cấp thực hiện: cấp quốc gia và cấp tỉnh. Việc phân vùng chức năng sinh thái ở quy mô quốc gia được xây dựng dựa trên 9 chỉ số định lượng và 1 chỉ số định tính. Tại quy mô cấp tỉnh, chính quyền tỉnh sẽ tham gia trong việc thiết lập, phân vùng. Các chỉ số định lượng bao gồm: diện tích đất canh tác; nguồn nước; sức chịu tải môi trường; tính tổn thương của hệ sinh thái; tầm quan trọng của hệ sinh thái; tác động có thể xảy ra của thiên tai; mức độ tập trung dân cư; sự phát triển kinh tế dựa trên GDP; mức độ thuận lợi trong giao thông vận tải, với một chỉ số định tính là (x) lựa chọn chiến lược. Như vậy, kết quả phân vùng gồm có 4 loại vùng: vùng phát triển tối ưu; vùng ưu tiên phát triển; vùng hạn chế phát triển, gồm vùng chức năng sinh thái và vùng sản xuất nông nghiệp; vùng cấm phát triển. Với chính sách này, Trung Quốc đảm bảo mục tiêu vừa phát triển kinh tế song song với bảo tồn.
Tại Ấn Độ, việc phân vùng nhạy cảm môi trường đã được quy định trong các văn bản pháp luật về BVMT với mục đích nhằm tránh tác động tiêu cực từ các hoạt động phát triển KT-XH, đặc biệt trong công nghiệp. Các khu vực nhạy cảm về môi trường, không được phép phát triển công nghiệp như nguồn nước, vườn quốc gia, các khu vực có giá trị văn hóa tín ngưỡng… được xác định ở cấp bang. Theo đó, tập bản đồ phân vùng bố trí các ngành công nghiệp được xây dựng chi tiết ở cấp quận. Tập bản đồ này tổng hợp dữ liệu về các khu vực nhạy cảm, các bản đồ ô nhiễm không khí, các bản đồ về nước mặt, nước ngầm và nguy cơ ô nhiễm nước… Trên cơ sở đó xây dựng phân vùng cho công nghiệp. Cụ thể, Atlas lần lượt lập các bản đồ phân vùng nhạy cảm môi trường đối với ô nhiễm không khí và ô nhiễm nước theo các mức độ: thấp, trung bình và cao. Sau đó, Atlas chồng ghép hai bản đồ này để phân vùng cho hoạt động công nghiệp dựa theo mức độ gây nhiễm không khí và nước. Các cơ sở công nghiệp cũng được phân loại tương ứng dựa theo khả năng gây ô nhiễm. So với các quốc gia khác, phân vùng môi trường ở Ấn Độ có phạm trù hẹp hơn về mặt kỹ thuật lẫn quản lý, chưa nêu được vấn đề ô nhiễm từ các nguồn phi công nghiệp hay các vấn đề môi trường khác. Nhưng cách tiếp cận này lại cho phép Ấn Độ xây dựng một bản đồ phân vùng có thể sử dụng trực tiếp như một công cụ quản lý trong cấp phép các hoạt động công nghiệp, chứ không chỉ là một bước trong xây dựng quy hoạch.
Phân vùng môi trường cũng là công cụ chính trong quy hoạch phát triển và tái phát triển bang New Jersey, Mỹ. Để giải quyết yêu cầu phát triển cao mà vẫn đảm bảo bền vững, quy hoạch bang New Jersey đã phân loại đất đai trên toàn bang thành 5 loại chính gồm: vùng đô thịvới tiêu chí chính là mật độ dân cư trên 1.000 người/dặm vuông; vùng ngoại ô với tiêu chí chính là tiếp giáp vùng đô thị, đã có sự đầu tư về cơ sở hạ tầng và dự kiến sẽ có cơ sở hạ tầng đô thị cơ bản vào năm 2020; vùng rìa với tiêu chí chính là tiếp giáp với vùng đô thị nhưng không có sự đầu tư về cơ sở hạ tầng; vùng nông thôn gồm vùng đất nông nghiệp, đất rừng và đất trống…; vùng nhạy cảm môi trường gồm môi trường sống các loài được bảo vệ, đất ngập nước chất lượng cao, nguồn nước sinh hoạt, rừng sản lượng cao, có nhiều cây bản địa… Các hoạt động phát triển diện rộng bị giới hạn hoàn toàn trong vùng đô thị và vùng ngoại ô. Sau đó, Quy hoạch bang New Jersey tiếp tục phân các vùng này thành vùng trung tâm và nền môi trường. Các hoạt động phát triển KT-XH bị giới hạn trong vùng trung tâm (tiêu chí là mật độ dân cư tối thiểu là 3.000 người/dặm vuông). Bên ngoài vùng này là nền môi trường bao gồm các không gian mở có thể hỗ trợ hệ sinh thái. Quy hoạch bang đặc biệt nhấn mạnh tính kết nối, tạo thành các hệ thống tự nhiên của nền môi trường. Như vậy, Quy hoạch bang New Jersey đã có sự thay đổi lớn về định hướng so với các quy hoạch khác, thể hiện qua tính chủ quan cao trong phân vùng. Theo đó, quy hoạch chủ động không phát triển các vùng đang có chất lượng môi trường tốt; giới hạn hoạt động phát triển trong các khu vực đã phát triển hoặc những khu vực có xu hướng phát triển là không thể đảo ngược. Hơn nữa, quy hoạch còn thể hiện việc tính toán đến sự phát triển KT-XH trong dài hạn. Quy hoạch xây dựng một mạng lưới trung tâm được bố trí hợp lý trên nền môi trường, chú trọng phát triển chiều sâu, phát triển có tính hệ thống để giảm bớt áp lực phát triển đô thị hóa tự phát. Để làm được như vậy, quy hoạch phải xác định được bối cảnh phát triển KT-XH, đồng thời đánh giá tài nguyên và sức chịu tải môi trường.
3. Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam
Qua rà soát một số kinh nghiệm quốc tế cho thấy, phân vùng có thể coi là công cụ quan trọng và là bước đầu tiên của quy hoạch BVMT. Để phân vùng hiệu quả, cần phải chú ý đến các đặc điểm đặc trưng của từng vùng và làm rõ những mục tiêu cần đạt được. Tuy mỗi quốc gia có những cách tiếp cận khác nhau nhưng thường có chung một số vấn đề ưu tiên cần được giải quyết như: bảo vệ chất lượng nguồn nước sinh hoạt, vùng cư trú nhạy cảm và vùng cư trú tự nhiên cần được bảo vệ… Phân vùng môi trường thường sử dụng công cụ đánh giá đa tiêu chí do công cụ này dễ áp dụng, điều chỉnh, có thể tích hợp nhiều chỉ số khác nhau. Một số tiêu chí trong phân vùng đã được sử dụng ở một số quốc gia có thể xem xét để áp dụng trong bối cảnh Việt Nam. Đặc biệt, xây dựng bản đồ là một trong những công cụ để thể hiện được sự giao thoa giữa hoạt động kinh tế và điều kiện môi trường. Trong đó, kỹ thuật GIS và viễn thám được sử dụng để thể hiện sự phân bố không gian theo các hạng mục phân loại đã chọn.
Mặt khác, phân vùng môi trường cần chú trọng đến tính kết nối và tương tác lẫn nhau giữa các yếu tố, đặc biệt là tính kết nối sinh thái, sự tương tác giữa yếu tố tự nhiên và KT-XH. Việc đưa các yếu tố về KT-XH vào phân vùng môi trường không có nghĩa là Quy hoạch BVMT phải ưu tiên cho Quy hoạch phát triển KT-XH mà Quy hoạch BVMT cần phải dự báo và kiểm soát ảnh hưởng tiềm tàng của phát triển KT-XH, đặc biệt trong bối cảnh phát triển KT-XH đang diễn ra nhanh và là xu thế tất yếu như trong ví dụ của New Jersey và Trung Quốc. Hơn nữa, phân vùng môi trường không những cần phải đứng độc lập, ngang bằng, không bị chi phối bởi Quy hoạch phát triển KT-XH mà còn phải gắn kết chặt chẽ và có ảnh hưởng ngược lại. Vì vậy, trong bối cảnh hiện tại phải đối mặt với nhiều sức ép về môi trường, việc nhanh chóng xây dựng Quy hoạch BVMT cho Việt Nam là vô cùng cần thiết. Theo đó, phải thỏa mãn được các tiêu chí trên thì Quy hoạch BVMT mới thật sự hiệu quả, đi vào thực tiễn và đáp ứng được yêu cầu phát triển bền vững của đất nước.
Hoàng Hồng Hạnh, Trần Quý Trung, Nguyễn Thu Hà
1Viện Chiến lược, Chính sách tài nguyên và môi trường
(Tạp chí Môi trường số chuyên đề II năm 2017)
