1. Giới thiệu

     KDTSQ thế giới là danh hiệu của Chương trình Con người và Sinh quyển (MAB) thuộc Tổ chức Văn hóa, Khoa học và Giáo dục của Liên hợp quốc (UNESCO) về mô hình PTBV, nhằm đảm bảo hài hòa giữa con người và thiên nhiên thông qua thực hiện 3 chức năng chính là bảo tồn, phát triển và hỗ trợ. Đến nay, thế giới có 669 KDTSQ ở 120 quốc gia, trong đó Việt Nam có 9 khu.

     Những chính sách quan trọng thúc đẩy sự PTBV của hệ thống các KDTSQ như Chiến lược MAB 2015 - 2025, Kế hoạch hành động Lima cho Chương trình MAB và Mạng lưới các KDTSQ thế giới của UNESCO (2016 - 2025). Dựa vào điều kiện cụ thể của từng địa phương, nhiều KDTSQ đã triển khai những hoạt động thúc đẩy hiệu quả quản lý theo hướng bền vững nhưng cho đến nay thế giới vẫn chưa xây dựng được một bộ tiêu chí đánh giá hiệu quả quản lý cho KDTSQ một cách đầy đủ để các nước có thể áp dụng.

     Bài viết nhằm tổng quan những kinh nghiệm quốc tế trong lĩnh vực này và đề xuất bộ tiêu chí đánh giá hiệu quả quản lý, nhằm thúc đẩy hơn nữa các KDTSQ ở Việt Nam phát triển theo hướng bền vững trong thời gian tới.

     2. Phương pháp nghiên cứu

     - Rà soát tất cả các tài liệu có liên quan trên thế giới về các tiêu chí và chỉ số giám sát & đánh giá hiệu quả quản lý trên thế giới và xem xét, đánh giá tính phù hợp cho điều kiện của Việt Nam.

     - Tham vấn với Ban quản lý và các bên có liên quan của 4 KDTSQ (Quần đảo Cát Bà, Tây Nghệ An, Đồng Nai và mũi Cà Mau) về tính phù hợp của các tiêu chí và chỉ số đánh giá hiệu quả quản lý áp dụng cho KDTSQ.

     - Tổ chức Hội thảo tham vấn 9 KDTSQ và các bên có liên quan, bao gồm UNESCO/MAB Việt Nam, Bộ TN&MT, Bộ NN&PTNT và các chuyên gia độc lập về tính phù hợp của các tiêu chí này

     3. Kết quả và thảo luận

     3.1. Kinh nhiệm thực tiễn về đánh giá hiệu quả quản lý trên thế giới và tại Việt Nam

     Hiệu quả quản lý các KDTSQ chính là mức độ đạt được các mục tiêu của KDTSQ, được thể hiện theo 3 chức năng cơ bản nêu trên (IUCN, 2006). Trên thế giới, nâng cao hiệu quả quản lý thường gắn với việc nâng cao hiệu quả thực hiện các chức năng của KDTSQ về bảo tồn, phát triển và hỗ trợ.

     Hiệu quả quản lý được thể hiện thông qua hoàn thiện thể chế cho công tác bảo tồn ĐDSH tại KDTSQ Nam Appalachian (Mỹ) hay thông qua hình thức quản lý bảo tồn có sự tham gia tại KDTSQ Sinharaja (Sri Lanka). Chức năng phát triển được thực hiện thông qua phát triển du lịch sinh thái tại KDTSQ Lac Saint-Pierre (Canađa) hoặc thông qua việc phát triển thương hiệu sản phẩm ở KDTSQ Mont Ventoux (Pháp). Thực hiện tốt chức năng hỗ trợ thông qua hoạt động giáo dục môi trường ở KDTSQ Sierra Gorda (Mêxicô) và ở KDTSQ Nord (Mađagasca) hay khuyến khích sự tham gia của cộng đồng tại KDTSQ Sinharaja (Sri Lanka).

     Đồng thời, hiệu quả quản lý cũng được thể hiện qua việc xây dựng được một cơ chế điều phối hiệu quả giữa các bên có liên quan của nhóm chuyên trách ở KDTSQ Lac-Saint Pierre (Canađa), cũng như cơ chế điều phối dựa trên sự tham gia ở KDTSQ ven biển mũi Tây (Nam Phi) hay thông qua việc thành lập Hợp tác xã liên hiệp Phụ nữ ở KDTSQ Arganeraie (Marôc). Hiệu quả quản lý của KDTSQ cũng phụ thuộc rất nhiều về việc giải quyết tốt mối quan hệ giữa bảo tồn và phát triển, như việc áp dụng hình thức quản lý tài nguyên thiên nhiên dựa vào cộng đồng ở KDTSQ Bắc Manamara (Mađagasca) cũng như tại KDTSQ Xishuangbanna (Trung Quốc).

     Trên thực tế, tại Việt Nam, 9 KDTSQ vẫn chưa được nghiên cứu đầy đủ về hiệu quả quản lý, ngoài việc đánh giá nhanh về thực trạng quản lý của các KDTSQ do Chương trình MAB Việt Nam thực hiện vào năm 2011 (MAB Việt Nam, 2013). Một số nghiên cứu về hiệu quả quản lý cho KBT biển (Bui Thi Thu Hien et al., 2014) mới chỉ đề cập tới khía cạnh quản lý gắn với công tác bảo tồn, mà chưa đề cập tới khía cạnh PTBV và hỗ trợ nghiên cứu khoa học và đào tạo, như những chức năng quan trọng của KDTSQ.

     Trên thế giới cũng chưa có nhiều nghiên cứu về các tiêu chí đánh giá hiệu quả quản lý áp dụng cho KDTSQ ngoài Bộ tiêu chí đánh giá đề nghị thành lập một KDTSQ mới và đánh giá hiệu quả của KDTSQ hiện có do tổ chức UNESCO Đức xây dựng (German Commission for UNESCO, 1996). Một số tiêu chí đánh giá hiệu quả quản lý được xây dựng dựa trên các quy định về cấu trúc và chức năng của một KDTSQ và những tài liệu hướng dẫn về quản lý các KDTSQ của UNESCO/MAB như: 7 tiêu chí công nhận KDTSQ thế giới; những yêu cầu xây dựng Báo cáo rà soát 10 năm cho KDTSQ.

     Ngoài ra, một số tiêu chí đánh giá hiệu quả quản lý dựa trên Khung phân tích đánh giá hiệu quả quản lý do IUCN đề xuất (IUCN, 2006) cũng được một số các khu bảo tồn áp dụng và gần đây nhất, Danh sách xanh các khu bảo tồn của IUCN (IUCN và WCPA, 2016) cũng đề cập tới một số tiêu chí cho quản lý hiệu quả cũng là những nỗ lực quốc tế trong lĩnh vực này.

     Tất cả những thông tin trên là cơ sở để xem xét lựa chọn những tiêu chí trong đánh giá hiệu quả quản lý cho các KDTSQ tại Việt Nam.

     3.2. Đề xuất khung tiêu chí đánh giá hiệu quả quản lý cho KDTSQ

     a. Thực trạng quản lý của hệ thống các KDTSQ tại Việt Nam

     Việt Nam hiện nay đã có 9 KDTSQ được tổ chức UNESCO thế giới công nhận, sớm nhất vào năm 2000 và gần đây nhất là 2015. Các KDTSQ có một số đặc điểm chính như sau: (1) Phân bố tương đối đồng đều ở cả 3 miền Bắc, Trung và Nam; (2) Đại diện các vùng sinh thái từ miền núi, ven biển và hải đảo; (3) Đa dạng về phân vùng, với nhiều vùng lõi; (4) Đa dạng về quản lý hành chính, với phạm vi thuộc 1 huyện, nhiều huyện hoặc nhiều tỉnh; (5) Khác biệt về quy mô không gian của KDTSQ, nhỏ nhất có diện tích 26.000 ha đến lớn nhất là 1,3 triệu ha; (6) Đặc thù về cơ cấu tổ chức, quy chế hoạt động, cũng như đa dạng về văn hóa, dân tộc sinh sống. Về mặt dân cư, có khoảng 1,78 triệu người sinh sống trong hơn 4 triệu ha của các KDTSQ, tương đương với 40 người/km².

     Về mặt quản lý, các KDTSQ thường có một cơ cấu sau: (1) Ban quản lý; (2) Văn phòng hoặc Bộ phận thư ký; (3) Hội đồng tư vấn. Ban quản lý có Trưởng ban là 1 lãnh đạo UBND tỉnh/TP (thường là Phó Chủ tịch) và các thành viên còn lại thường là lãnh đạo các sở các huyện và các VQG/KBT (vùng lõi). Văn phòng KDTSQ giúp việc cho hoạt động điều hành quản lý cho KDTSQ còn Hội đồng tư vấn, có vai trò hỗ trợ cho hoạt động của KDTSQ.

     Chức năng nhiệm vụ của Ban quản lý KDTSQ thường được xác định rõ trong Quy chế quản lý của KDTSQ cũng như trong quyết định thành lập Ban quản lý. Ban quản lý KDTSQ thường không quản lý trực tiếp về mặt lãnh thổ nhưng căn cứ quy định của pháp luật Việt Nam và các quy định của các công ước quốc tế để tổ chức điều phối các hoạt động với sự tham gia tích cực của cộng đồng dân cư trong phạm vi của KDTSQ. Tuy nhiên, các thành viên ban quản lý, trên thực tế, tùy theo chức năng nhiệm vụ của mình, mà quản lý lãnh thổ và thực hiện các hoạt động quản lý của mình.

     b. Nguyên tắc đề xuất tiêu chí

     Thông qua việc đánh giá thực tiễn hệ thống các KDTSQ của Việt Nam và việc tham vấn cụ thể với ban quản lý các KDTSQ, các Sở ban, ngành và các chuyên gia, những nguyên tắc lựa chọn và đề xuất tiêu chí và chỉ số đánh giá hiệu quả quản lý cho KDTSQ như sau: (1) Căn cứ trên chức năng và phù hợp với mục tiêu quản lý của KDTSQ; (2) Phù hợp với hệ thống thể chế, chính sách của Việt Nam; (3) Dễ hiểu, dễ dùng, phù hợp với điều kiện địa phương; (4) Phải chính xác, có tính khoa học và (5) Có tính khả thi và có thể thực hiện được; 6) Phù hợp với nội dung quản lý theo chu trình quản lý.

     Những tiêu chí đánh giá hiệu quả quản lý phải được gắn kết chặt chẽ với thực hiện các mục tiêu quản lý cũng như các chức năng của KDTSQ và có sự phân biệt theo vùng lõi, vùng đệm và vùng chuyển tiếp. Ngoài ra, theo tổ chức WWF và IUCN, đánh giá hiệu quả quản lý cần được thực hiện theo các nội dung của chu trình quản lý và những nội dung này cần được thực hiện lặp đi lặp lại nhằm dần dần nâng cao hiệu quả quản lý của KDTSQ (WWF, 2003; IUCN, 2006) (Bảng 1).

     Bảng 1. Đặc điểm của hiệu quả quản lý theo các nội dung của chu trình quản lý cho các khu dự trữ sinh quyển

TT	Các nội dung của chu trình quản lý	Hiệu quả quản lý
1	Tầm nhìn, mục đích và mục tiêu quản lý	Tầm nhìn dài hạn, mục đích và mục tiêu được xác định rõ trong quy chế quản lý của KDTSQ, hướng tới thực hiện đồng thời 3 chức năng của KDTSQ
2	Bối cảnh và hiện trạng quản lý	- Bộ máy quản lý phải phù hợp với sự phát triển của KDTSQ. - Cơ cấu tổ chức phải phù hợp với thực hiện các chức năng của KDTSQ. - Các mối đe dọa tới ĐDSH phải được nhận diện.
3	Công tác xây dựng kế hoạch	- Các kế hoạch phát triển KDTSQ (dài hạn, trung hạn, ngắn hạn) phải đáp ứng được các chức năng và vùng chức năng. - Các chiến lược, quy hoạch và kế hoạch phát triển KT-XH và ngành phải được lồng ghép với những mục tiêu phát triển của KDTSQ.
4	Huy động nguồn lực đầu vào cho công tác quản lý	Nguồn nhân lực, tài lực, vật lực và thông tin cơ sở dữ liệu phải đảm bảo về số lượng, chất lượng để thực hiện tốt kế hoạch quản lý đặt ra.
5	Quy trình quản lý và cơ chế điều phối	Quy trình và cơ chế điều phối của BQL theo chiều dọc (cấp tỉnh/TP, vùng chức năng, địa phương (huyện, xã)); theo chiều ngang (lõi, đệm, chuyển tiếp) và giữa các bên có liên quan phải được xây dựng và thực hiện.
6	Sản phẩm đầu ra của quản lý	Sản phẩm đầu ra phải gắn với thực hiện 3 chức năng trong toàn bộ KDTSQ cũng như tại các vùng chức năng.
7	Kết quả/hiệu ứng của quản lý (outcome)	ĐDSH phải được bảo tồn; Phát triển thân thiện với thiên nhiên (thuận thiên) phải được khuyến khích; Nghiên cứu và giáo dục vì sự PTBV cần được khuyến khích và văn hóa, truyền thống bản địa (gắn với bảo tồn ĐDSH) được duy trì và phát triển.
8	Đánh giá tác động của quản lý hoặc đề xuất hoàn thiện hiệu quả quản lý	Uy tín và thương hiệu của KDTSQ được nâng lên; Các giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý KDTSQ được đề xuất và thực hiện.

     c. Đề xuất khung tiêu chí

     Mỗi một nội dung quản lý trong chu trình quản lý có 1 hoặc một vài tiêu chí nhằm đánh giá được hiệu quả quản lý. Như vậy, một KDTSQ có hiệu quả quản lý cao là KDTSQ có tầm nhìn chiến lược PTBV dài hạn, nhận diện được mối đe dọa lên ĐDSH và xây dựng được một cơ cấu tổ chức và kế hoạch thực hiện phù hợp, huy động được các nguồn lực, có được quy trình quản lý phù hợp nhằm đạt được các chức năng bảo tồn, phát triển và hỗ trợ trong KDTSQ, mà qua đó, dần dần tăng uy tín và thương hiệu của KDTSQ ở cấp quốc gia, khu vực và quốc tế.

     Thông qua đánh giá phân tích thực tiễn trên thế giới và ở Việt Nam, qua một quá trình tham vấn với nhiều bên có liên quan, được điều chỉnh nhiều lần, hiệu quả quản lý cho KDTSQ được đánh giá theo 8 nội dung của chu trình quản lý với 13 tiêu chí và 32 chí số đánh giá (Bảng 2).

     Hiện nay nhiều nghiên cứu đã sử dụng phương pháp cho điểm việc đánh giá hiệu quả quản lý, điển hình là phương pháp luận đánh giá nhanh RAPPAM của WWF, công cụ rà soát hiệu quả quản lý METT của WB/WWF, phương pháp lập kế hoạch hành động bảo tồn CAP của tổ chức Bảo tồn thiên nhiên của Mỹ, với 4 mức từ thấp nhất (0 điểm hoặc 1 điểm) tới cao nhất (3 điểm hoặc 4 điểm) (Leverington et al., 2008). Hơn nữa, một nghiên cứu đánh giá hiệu quả quản lý nhà nước của UBND cấp xã ở Việt Nam cũng áp dụng phương pháp cho điểm như vậy (Thái Xuân Sang, 2015). Vì vậy, qua phân tích đánh giá kinh nghiệm trên thế giới và thực tiễn ở Việt Nam, chỉ số đánh giá hiệu quả quản lý cho KDTSQ được tính toán bằng việc sử dụng phương pháp cho điểm theo 4 mức, 1 điểm là thấp nhất và 4 điểm là cao nhất. Phương pháp cho điểm này đòi hỏi sự kết hợp giữa phương pháp định tính và định lượng, cần phải dựa nhiều vào kinh nghiệm thực tiễn của người thực hiện.

     Theo đó, hiệu quả quản lý của KDTSQ được phân bổ như sau: 1) Điểm trung bình các chỉ số nằm trong khoảng từ 1,0 tới nhỏ hơn hoặc bằng 2,0 điểm (1,0

    Bảng 2. Nội dung quản lý, tiêu chí và chỉ số đánh giá hiệu quả quản lý cho KDTSQ

STT	Nội dung  quản lý	Tiêu chí đánh giá	Chỉ số đánh giá
1	Tầm nhìn, mục đích và mục tiêu QL	TC1. Tầm nhìn dài hạn phát triển KDTSQ	- Xây dựng được chiến lược quản lý của KDTSQ - Thực hiện chiến lược quản lý KDTSQ
2	Bối cảnh và hiện trạng quản lý	TC2. Mối đe dọa hay áp lực lên ĐDSH	- Mức độ đe dọa đối với hệ sinh thái đặc trưng - Mức độ đe dọa tới loài đặc trưng
		TC3. Hiện trạng quản lý	- Cơ cấu tổ chức của KDTSQ - Quy chế quản lý của KDTSQ
3	Công tác xây dựng kế hoạch	TC4. Công tác xây dựng kế hoạch	- Kế hoạch quản lý 5 năm KDTSQ - Kế hoạch quản lý hàng năm KDTSQ
4	Huy động nguồn lực đầu vào	TC5. Huy động nguồn lực thực hiện kế hoạch quản lý KDTSQ	- Nguồn nhân lực thực hiện kế hoạch quản lý KDTSQ - Cơ sở vật chất - kỹ thuật - Nguồn lực tài chính - Thông tin và cơ sở dữ liệu
		TC6. Sử dụng tài nguyên ĐDSH	- Sử dụng dịch vụ HST rừng - Sử dụng nguồn gen cây thuốc trong KDTSQ - Phát triển du lịch sinh thái dựa trên giá trị cảnh quan và ĐDSH
		TC7. Công tác truyển thông, nâng cao nhận thức về KDTSQ và quảng bá thương hiệu	- Mức độ hỗ trợ của KDTSQ triển khai tổ chức các hoạt động tuyên truyền, nâng cao nhận thức về KDTSQ - Xây dựng sản phẩm nông lâm nghiệp, thủy sản mang thương hiệu KDTSQ - Xây dựng sản phẩm du lịch và dịch vụ mang thương hiệu KDTSQ - Xây dựng 1 trung tâm thông tin kèm theo nguồn lực phục vụ giáo dục và du lịch
5	Quy trình quản lý	TC8. Cơ chế điều phối, hợp tác và tham gia	- Cơ chế điều phối và hợp tác - Cộng đồng ở địa phương tham gia quản lý KDTSQ
6	Sản phẩm đầu ra của quản lý	TC9. Xu thế thay đổi HST và các loài đặc trưng của KDTSQ	- Xu thế thay đổi hệ sinh thái đặc trưng của KDTSQ - Xu thế thay đổi các loài đặc trưng của KDTSQ
		TC10. Phát triển nông thôn bền vững	- Tỷ lệ số xã đạt danh hiệu nông thôn mới - Thu nhập bình quân trên đầu người
		TC11. Đóng góp vào hoạt động của mạng lưới các KDTSQ	- Tham gia trình bày báo cáo tại các hội nghị, hội thảo quốc gia hàng năm về KDTSQ - Tham gia trình bày báo cáo tại các hội nghị, hội thảo quốc tế hàng năm về KDTSQ
7	Kết quả/Hiệu ứng của quản lý (outcome)	TC12. Kết nối các chức năng trong KDTSQ	- Kết nối chức năng hỗ trợ với chức năng bảo tồn ĐDSH - Kết nối chức năng hỗ trợ với chức năng phát triển - Kết nối chức năng bảo tồn ĐDSH với chức năng phát triển thông qua việc kết nối hệ sinh thái/xây dựng hành lang ĐDSH trong KDTSQ
8	Đánh giá tác động của QL hoặc đề xuất hoàn thiện hiệu quả QL	TC13. Tổng kết hoạt động quản lý và hoàn thiện hiệu quả quản lý của KDTSQ	- Báo cáo tổng kết của BQL KDTSQ - Sử dụng kết quả đánh giá nhằm nâng cao hiệu quả quản lý
8 nội dung		13 tiêu chí	32 chỉ số

 

     Căn cứ theo kết quả đánh giá hiệu quả quản lý theo các nội dung quản lý, được cụ thể hóa theo các chỉ số và tiêu chí đánh giá mà các nhà quản lý của KDTSQ có thể điều chỉnh hoạt động của mình để nâng cao hiệu quả quản lý, và qua đó, thúc đẩy sự phát triển KDTSQ theo hướng bền vững.

     4. Kết luận

     Đánh giá tổng quan kinh nghiệm thế giới cho thấy, nâng cao hiệu quả quản lý thường gắn với thực hiện tốt 3 chức năng tại 3 vùng chức năng của KDTSQ. Một KDTSQ có hiệu quả quản lý cao là KDTSQ có tầm nhìn chiến lược PTBV dài hạn, nhận diện được mối đe dọa lên ĐDSH và xây dựng được một cơ cấu tổ chức và kế hoạch thực hiện phù hợp, huy động được các nguồn lực và có được quy trình quản lý phù hợp nhằm đạt được các chức năng bảo tồn, phát triển và hỗ trợ trong KDTSQ, mà qua đó, dần dần nâng cao uy tín và thương hiệu của KDTSQ ở tầm quốc gia, khu vực và quốc tế.

     Hiện nay các KDTSQ chưa xây dựng được cách tiếp cận đầy đủ nên Khung phân tích đánh giá hiệu quả quản lý do IUCN đề xuất (2006) là cách tiếp cận phù hợp nhất để đề xuất được bộ tiêu chí và chỉ số đánh giá hiệu quả quản lý cho KDTSQ ở Việt Nam. Cách tiếp cận này, thực tế, cũng được một số KDTSQ trên thế giới thử nghiệm áp dụng cho hoạt động quản lý của mình.

     Qua tổng hợp, đánh giá thực trạng quản lý các KDTSQ trong khuôn khổ thể chế chính sách của Việt Nam, 13 tiêu chí và 32 chí số đánh giá hiệu quả quản lý theo các nội dung của chu trình quản lý đã được đề xuất. Những chỉ số này đều áp dụng phương pháp cho điểm, là phương pháp được áp dụng rộng rãi trong lĩnh vực PTBV, cho việc đánh giá hiệu quả quản lý. Dựa trên các tiêu chí và chỉ số này, các ban quản lý của KDTSQ có thể rà soát, đánh giá hiệu quả quản lý và đề xuất những giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả và thúc đẩy sự PTBV KDTSQ của mình.

     TÀI LIỆU THAM KHẢO

1. Thái Xuân Sang, 2015. Xây dựng bộ tiêu chí đánh giá hiệu quả quản lý nhà nước của UBND cấp xã tại tỉnh Nghệ An. Tổ chức nhà nước, số 8/2015: 23-27.
2. MAB Việt Nam, 2013. Các khu dự trữ sinh quyển tại Việt Nam: Đánh giá bước đầu về các giá trị và hiệu quả quản lý. Báo cáo của Văn phòng Chương trình Con người và Sinh quyển và UNESCO Việt Nam. Hà Nội.
3. Chu Van Cuong, Peter Dart, Nigel Dudley, Marc Hockings, 2017. Factors influencing successful implementation of Biosphere Reserves in Vietnam: Challenges, opportunities and lessons learnt. Environmental Science and Policy 67 (2017) 16-26.
4. German Commission for UNESCO, 1996. Criteria for Designation and Evaluation of UNESCO Biosphere Reserves in German. 34 pages
5. IUCN, 2006. Evaluating Effectiveness: A Framework for Assessing Management Effectiveness of Protected Areas. 2nd Edition. Best Practice Protected Area Guidelines Series No.14. 105 pages.
6. IUCN and WCPA, 2016. IUCN Green List of Protected and Conserved Areas: Standard, Version 1.1. Gland, Switzerland: IUCN. 44 pages.
7. Bui Thi Thu Hien et al., 2014. Vietnam Marine Protected Area Management Effectiveness Evaluation.  IUCN, Gland, Switzerland in collaboration with Mangroves for the Future, Bangkok, Thailand. 86 pages.
8. Leverington, F., Marc Hockings, Helena Pavese, Katia Lemos Costa and José Courrau, 2008. Management Effectiveness Evaluation in Protected Areas - A Global Study. Supplementary Report No 1: Overview of Approaches and Methodologies. Univeristy of Queensland, Gatton, TNC, WWF, IUCN-WCPA, Australia. 188 pages.
9. Wildlife Institute of India, 2011. Management Effectiveness Evaluation (MEE) of Tiger Reserves in India: Process and Outcomes 2010-2011. 97 pages.
10. WWF, 2003. Rapid Assessment and Prioritization of Protected Area Management (RAPPAM) Methodology. Gland, Switzerland. 48 pages.

Võ Thanh Sơn

Trần Thu Phương