Liên kết địa phương trong sử dụng hiệu quả tài nguyên, bảo vệ môi trường và ứng phó với biến đổi khí hậu - Nhìn từ vai trò của cơ quan chính quyền địa phương

25/06/2018

    1. Sự cần thiết phải liên kết ĐP trong sử dụng hiệu quả tài nguyên, BVMT và ứng phó với BĐKH

     Trong quản lý tài nguyên hiện nay đặt ra một số vấn đề về khai thác, sử dụng các loại tài nguyên diễn ra chưa hợp lý, kém hiệu quả và không bền vững dẫn đến lãng phí nguồn lực quốc gia; một số nguồn tài nguyên có nguy cơ bị suy thoái, cạn kiệt như: (1) Đất đai được giao, cho thuê chậm được sử dụng, sử dụng đất của các nông, lâm trường kém hiệu quả; tình trạng thoái hóa đất, đất bị hoang mạc hóa ngày càng gia tăng; (2) khai thác tài nguyên khoáng sản vẫn trong tình trạng manh mún, nhỏ lẻ, trái phép nhiều; (3) tài nguyên nước chưa được khai thác tổng hợp, phục vụ đa mục tiêu dẫn đến hiệu quả thấp; tình trạng thiếu nước theo mùa, cục bộ theo ĐP còn nghiêm trọng… Tài nguyên quốc gia vì thế mà chưa được phát huy hết tiềm năng, thế mạnh cho phát triển đất nước, đồng thời, để lại nhiều hậu quả phức tạp về môi trường và xã hội. Nguồn thu từ tài nguyên chưa được sử dụng một cách bền vững, lợi ích từ tài nguyên chưa được phân bổ hợp lý, hài hòa; chưa chú trọng đúng mức đến công tác bảo vệ, tái tạo, phục hồi và phát triển các nguồn tài nguyên tái tạo.

     Dưới tác động của tự nhiên và các hoạt động của con người, các vấn đề môi trường, BĐKH đã và đang có xu hướng gia tăng với những diễn biến ngày càng phức tạp. Vấn đề môi trường của một ĐP, có tác động tiêu cực tới quá trình phát triển kinh tế - xã hội không chỉ trong phạm vi ĐP mà còn có tác động lên các ĐP khác. Tương tự, thiên tai do BĐKH diễn ra không giới hạn trong phạm vi địa giới hành chính từng ĐP, mức độ diễn biến của thiên tai có mối quan hệ 2 chiều với các tác động của con người vào tự nhiên trong hoạt động kinh tế - xã hội. Do đó, vấn đề môi trường, phòng chống thiên tai, ứng phó với BĐKH là những vấn đề liên tỉnh, việc giải quyết ở cấp độ riêng của tỉnh không thể mang lại hiệu quả cao.

     Hiện nay, liên kết là xu thế đang không ngừng phát triển và phát huy vai trò ngày càng quan trọng đối với sự phát triển của mỗi quốc gia. Việc liên kết ĐP trong sử dụng tài nguyên, BVMT và ứng phó với BĐKH là nhu cầu tất yếu, vì:

     Thứ nhất, liên kết ĐP giúp cho các ĐP giảm tải được các chi phí và tiêu hao nguồn lực, giúp các ĐP tập trung nguồn lực để thực hiện các công trình, dự án lớn mà từng ĐP riêng lẻ không thực hiện được;

     Thứ hai, liên kết ĐP sẽ chia sẻ quyền lợi và trách nhiệm trong công tác quản lý tài nguyên, BVMT, ứng phó với BĐKH giữa các ĐP;

     Thứ ba, liên kết ĐP còn giúp cho việc quản lý các vấn đề môi trường, ứng phó với BĐKH một cách toàn diện, hệ thống;

     Thứ tư, việc thiếu liên kết của các ĐP trong lĩnh vực tài nguyên, môi trường và ứng phó với BĐKH dẫn đến khai thác và sử dụng tài nguyên không hiệu quả, công tác BVMT manh mún, ứng phó BĐKH thiếu đồng bộ;

     Thứ năm, trên cơ sở liên kết giữa các ĐP, sử dụng lợi thế so sánh của từng ĐP và tính phụ thuộc, hỗ trợ lẫn nhau giữa các ĐP trong việc khai thác, sử dụng hiệu quả tài nguyên, BVMT và ứng phó với BĐKH sẽ thúc đẩy và giúp các ĐP nhanh chóng giải quyết các vấn đề về tài nguyên và môi trường sớm hơn.

     Liên kết ĐP trong sử dụng hiệu quả tài nguyên, BVMT và ứng phó với BĐKH được hiểu là những hoạt động liên kết về các vấn đề về khai thác, sử dụng hiệu quả tài nguyên, BVMT và ứng phó với BĐKH giữa các ĐP, nhằm tranh thủ những lợi thế so sánh của các ĐP, đem lại hiệu quả tốt nhất trong vấn đề sử dụng hiệu quả tài nguyên, BVMT và ứng phó với BĐKH giữa các ĐP hơn là các ĐP tự giải quyết vấn đề của mình. Mục tiêu của liên kết sử dụng hiệu quả tài nguyên, BVMT và ứng phó với BĐKH giữa các ĐP là tìm cách bù đắp thiếu hụt và khắc phục hạn chế của mình trong việc giải quyết các vấn đề quản lý tài nguyên, BVMT và ứng phó với BĐKH.

     2. Vai trò của cơ quan chính quyền ĐP trong quản lý tài nguyên, BVMT và ứng phó với BĐKH

     ĐP thường được hiểu là một vùng lãnh thổ trong một quốc gia được đặt trong mối tương quan với TW, và được phân theo các đơn vị hành chính các cấp. ĐP được tổ chức theo các cấp chính quyền, hình thành nên các đơn vị hành chính lãnh thổ của một quốc gia.

     Cơ quan chính quyền nhà nước ở ĐP là những cơ quan hành chính nhà nước thay mặt chính quyền ở ĐP. Cơ quan chính quyền nhà nước ở ĐP được chia thành 3 cấp: Cơ quan chính quyền cấp tỉnh, cơ quan chính quyền cấp huyện và cơ quan chính quyền cấp xã.

     Các cơ quan nhà nước ở ĐP được hình thành từ trong quá trình lịch sử, gắn bó với các điều kiện địa lý, kinh tế, văn hóa, xã hội, cách thức tổ chức bộ máy nhà nước... Hiến pháp năm 2013 quy định chính quyền ĐP tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật tại ĐP, quyết định các vấn đề của ĐP do luật định; chịu sự kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước cấp trên. Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền ĐP được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở TW - ĐP và của mỗi cấp chính quyền ĐP.

     Hệ thống hành chính của Việt Nam được phân thành 4 cấp gồm: TW, tỉnh, huyện và xã. Trong hệ thống các cấp hành chính ĐP, cấp tỉnh/TP trực thuộc TW là cấp hành chính quan trọng nhất trong hệ thống quản lý. Theo quy định của Luật Tổ chức chính quyền ĐP, Luật Đất đai, Luật Khoáng sản, Luật Tài nguyên nước, Luật Đa đạng sinh học, chính quyền cấp tỉnh vừa có chức năng quản lý nhà nước, đồng thời là đại diện chủ sở hữu toàn dân về các loại tài nguyên trên phạm vi hành chính mà mình quản lý. Lãnh thổ Việt Nam được chia thành 63 tỉnh, TP trực thuộc TW, tương đương với 63 đơn vị hành chính. Quản lý nhà nước của chính quyền cấp tỉnh về tài nguyên, BVMT và ứng phó với BĐKH có vai trò quan trọng trong việc thực hiện cơ chế, chính sách, chiến lược, chương trình, kế hoạch về quản lý tài nguyên, BVMT và ứng phó với BĐKH trên địa bàn mình quản lý. Chính quyền cấp tỉnh có thẩm quyền quyết định về giao đất, thu hồi đất, cấp giấy phép khai thác khoáng sản và tài nguyên nước… Đồng thời, toàn bộ nguồn thu từ tài nguyên theo quy định đều được phân cấp cho ngân sách cấp tỉnh thu trực tiếp. Ngoài ra, các vấn đề xã hội liên quan đến môi trường, ô nhiễm môi trường và xử lý rác thải... chính quyền cấp tỉnh cũng là đơn vị chịu trách nhiệm giải quyết cùng với các vấn đề về phòng chống thiên tai và ứng phó với BĐKH.

     Thực tế đặt ra yêu cầu đối với các cơ quan TW và cơ quan ĐP trong việc quản lý, sử dụng hiệu quả tài nguyên, với vai trò chủ thể đại diện sở hữu toàn dân tại các tỉnh, nơi chính quyền cấp tỉnh trực tiếp quản lý tài nguyên và phân phối lợi ích cho các đối tượng sử dụng. Quản lý nhà nước của chính quyền cấp tỉnh về tài nguyên có vai trò quan trọng:

     (1) Chính quyền cấp tỉnh cần đảm bảo tối đa lợi ích về xã hội và kinh tế cho người dân, đảm bảo phân phối nguồn lực tài nguyên một cách công bằng khi cho phép khai thác các nguồn tài nguyên thiên nhiên trên địa bàn tỉnh.

     (2) Để quản lý tài nguyên thiên nhiên thành công thì chính quyền cấp tỉnh có trách nhiệm cung cấp đầy đủ thông tin cho người dân. Nếu những quyết định đó được đưa ra cho nhân dân giám sát và nếu có cơ chế ràng buộc những người ra quyết định phải chịu trách nhiệm thì hiệu quả của việc quản lý tài nguyên sẽ được củng cố. Các nguồn tài nguyên được khai thác là tài sản công, và các quyết định liên quan tới khai thác và sử dụng phải được mang ra để công chúng thảo luận. Minh bạch là yếu tố thiết yếu trong suốt quá trình ra quyết định.

     3. Đề xuất nguyên tắc liên kết giữa các chính quyền ĐP trong sử dụng hiệu quả tài nguyên, BVMT và ứng phó với BĐKH

     Để bảo đảm liên kết đạt hiệu quả cao trong khai thác sử dụng tài nguyên thiên nhiên, BVMT và ứng phó với BĐKH thì các cơ quan chính quyền ĐP trong quá trình liên kết phải được dựa trên các nguyên tắc cơ bản sau đây:

     Thứ nhất, lợi ích của từng ĐP phải đặt cùng với lợi ích chung khi tiến hành liên kết với các ĐP khác. Đây là nguyên tắc quan trọng nhất trong liên kết ĐP vì mục tiêu của liên kết ĐP là xóa bỏ lợi ích cục bộ ĐP, nhằm đạt được lợi ích tổng thể khai thác sử dụng tài nguyên thiên nhiên, BVMT và phòng tránh thiên tai, ứng phó với BĐKH;

     Thứ hai, việc liên kết ĐP trong khai thác, sử dụng tài nguyên thiên nhiên, BVMT và ứng phó với BĐKH phải bảo đảm hài hòa lợi ích giữa các ĐP, các ngành. Đây là nguyên tắc cần thiết để duy trì mối liên kết giữa các ĐP bởi lẽ, mọi mâu thuẫn tranh chấp trong xã hội đều liên quan đến vấn đề lợi ích, nguyên tắc đôi bên cùng có lợi là nguyên tắc hàng đầu trong hợp tác giữa các chủ thể;

     Thứ ba, liên kết ĐP trong sử dụng hiệu quả tài nguyên, BVMT và ứng phó với BĐKH là bắt buộc,chính vì vậy, phải được dựa trên phân cấp, phân quyền chặt chẽ và hiệu quả. Với đặc tính thích tự quyết của chính quyền các ĐP, đặc biệt trong hoàn cảnh nhận thức, ý thức tự giác của các ĐP còn hạn chế thì nguyên tắc bắt buộc, phân cấp, phân quyền chặt chẽ và hiệu quả giữa TW và ĐP cũng như giữa các ĐP là cần thiết;

     Thứ tư, liên kết ĐP trong sử dụng hiệu quả tài nguyên, BVMT và ứng phó với BĐKH phải bảo đảm sự thống nhất, chia sẻ trách nhiệm giữa các ĐP; quyền lợi, lợi ích phải đi kèm với trách nhiệm. Sự thống nhất chia sẻ, trách nhiệm bao gồm cả trong quản lý sử dụng tài nguyên thiên nhiên (đất đai, nguồn nước, rừng, đa dạng sinh học...), BVMT và ứng phó với BĐKH.

     Thứ năm, liên kết ĐP trong sử dụng hiệu quả tài nguyên, BVMT và ứng phó với BĐKH phải được đặt vị trí là một dạng liên kết chuyên ngành, định hướng tập trung chủ yếu vào các không gian có mối liên hệ lẫn nhau. Trong BVMT và ứng phó với BĐKH, các không gian trong đó có mối liên hệ trực tiếp hoặc gián tiếp lẫn nhau giữa các ĐP. Trong sử dụng tài nguyên, các không gian nằm xa nhau và việc khai thác, sử dụng tài nguyên có tác động không nhiều tới các ĐP liên kết thì việc định hướng liên kết chủ yếu trên cơ sở chia sẻ tài nguyên hoặc liên kết trong vận chuyển, chế biến và tiêu thụ sản phẩm tạo ra từ các dạng tài nguyên. Theo nguyên lý chung, các dạng tài nguyên thiên nhiên chủ yếu (đất, nước, rừng, khoáng sản...) phân bố có tính quy luật và có mối liên quan chặt chẽ với các vùng địa lý tự nhiên. Việc sử dụng các vùng địa lý này làm đối tượng cho việc xác định các nội dung liên kết ĐP trong sử dụng tài nguyên, BVMT và ứng phó với BĐKH là hợp lý và đúng đắn nhất.

     Thứ sáu, liên kết ĐP trong sử dụng hiệu quả tài nguyên, BVMT và ứng phó với BĐKH phải dựa trên các lợi thế so sánh mà có thể làm cho tổng chi phí thực hiện thấp nhất, nhưng hiệu quả là cao nhất.

     4. Giải pháp khuyến khích các ĐP liên kết

     4.1. Đổi mới tư duy trong chính sách phân bổ nguồn lực đồng đều giữa các ĐP

Trong giai đoạn đầu thực hiện tập trung hóa kinh tế, rất có thể dẫn đến hiện tượng phân hóa mức sống giữa các ĐP, tuy nhiên, thực tế cũng đã chứng minh khoảng cách chênh lệch giữa các ĐP vẫn có thể được thu hẹp sau một thời gian nhất định. Như vậy, đổi mới tư duy hoạch định chính sách nói chung và chính sách phân bổ nguồn lực nói riêng cần được thực hiện từ TW đến ĐP theo một số hướng cơ bản, đó là: (i) Phải lấy lợi ích tổng thể quốc gia làm ưu tiên cao nhất; (ii) cần chấp nhận sự chênh lệch nhất định trong phát triển giữa các ĐP.

     4.2. Các ĐP cần thay đổi tư duy “cục bộ ĐP” trong sử dụng tài nguyên thiên nhiên, BVMT và ứng phó với BĐKH

     Có ĐP cũng đã phát huy đúng lợi thế, nhưng cũng chỉ phát triển trên tư duy cục bộ, hành chính ĐP khép kín, thiếu tầm nhìn chiến lược mang tính bền vững. Việc duy trì tư duy cục bộ ĐP, duy trì cơ cấu kinh tế khép kín, vô hình chung các ĐP một mặt đã từ chối khai thác thế mạnh của các ĐP khác có lợi thế cạnh tranh, một mặt phải mất chi phí nhiều hơn vào việc giải quyết các vấn đề mà ĐP không có lợi thế. Chính vì vậy, cần đưa ra chính sách khuyến khích liên kết ĐP đủ mạnh trong sử dụng hiệu quả tài nguyên, BVMT và ứng phó với BĐKH.

     Bên cạnh việc đưa ra cơ chế khuyến khích hoặc gây sức ép liên kết ĐP, cũng cần đẩy mạnh tuyên truyền, nâng cao nhận thức của từng ĐP về tầm quan trọng và lợi ích của liên kết. Chính vì vậy, cần mở rộng các kênh truyền thông, tuyên truyền về tầm quan trọng và lợi ích của liên kết nói chung và liên kết ĐP nói riêng trong sử dụng hiệu quả tài nguyên, BVMT và ứng phó với BĐKH.

     4.3. Đảm bảo hiệu lực thực thi chính sách liên kết ĐP

     Thực thi pháp luật nói chung và chính sách liên kết ĐP trong sử dụng hiệu quả tài nguyên, BVMT và ứng phó với BĐKH nói riêng là quá trình chuyển hóa toàn bộ ý tưởng của chủ thể chính sách thành hiện thực hay nói một cách khác đây là quá trình hiện thực hóa pháp luật, chính sách. Thiết kế được chính sách có chất lượng là rất quan trọng, nhưng đảm bảo hiệu lực thực thi chính sách về sử dụng hiệu quả tài nguyên, BVMT và ứng phó với BĐKH nói chung và chính sách liên kết ĐP nói riêng còn quan trọng hơn rất nhiều. Nếu hiệu lực thực thi chính sách liên kết ĐP thấp thì chính sách sẽ chỉ là những quy định trên giấy tờ, và thực tế liên kết ĐP cũng chỉ dưới dạng hình thức. Chính vì vậy, trong quá trình thực hiện chính sách, đòi hỏi việc theo dõi, đôn đốc phải được thực hiện thường xuyên để có những phát hiện kịp thời khắc phục những hạn chế, bất cập nhằm đảm bảo hiệu lực thực thi chính sách liên kết ĐP nói riêng và hệ thống luật pháp nói chung. Một trong những biện pháp để đảm bảo hiệu lực thực thi chính sách nói chung và chính sách liên kết ĐP trong sử dụng hiệu quả tài nguyên, BVMT và ứng phó với BĐKH nói riêng là cần tăng cường cơ chế theo dõi, đánh giá, giám sát và chế tài để ràng buộc các cấp ĐP.

     5. Kết luận

     Liên kết là sự liên minh, kết hợp các quan hệ vật chất, tài chính giữa các chủ thể với nhau theo những thỏa thuận nhất định nhằm thực hiện các chương trình, mục tiêu nào đó để mang lại lợi ích chung cho các bên. Liên kết ĐP là sự hợp tác giữa các chủ thể trong hệ thống các đơn vị hành chính với nhau, gồm liên kết giữa chính quyền TW với chính quyền ĐP và liên kết các chính quyền ĐP.

     Cơ sở để thực hiện liên kết ĐP là lợi thế so sánh của từng ĐP cụ thể trong các điều kiện tự nhiên, tài nguyên thiên nhiên, điều kiện kinh tế - xã hội, công nghệ - kỹ thuật... tạo nên sự khác biệt giữa các ĐP. Do vậy, có thể thực hiện phân công lao động giữa các ĐP, tạo nên tính chuyên môn hóa và cạnh tranh trên cơ sở lợi thế so sánh, lợi thế cạnh tranh tuyệt đối của ĐP. Chính sự khác biệt giữa các ĐP khi được liên kết lại không làm mất đi động lực cạnh tranh, tính năng động sáng tạo của từng ĐP; đồng thời, tạo nên sức mạnh tổng hợp cho khối liên kết. Bên cạnh đó, qua quá trình phát triển cho thấy nếu chỉ dựa vào lợi thế tĩnh về điều kiện tự nhiên của mỗi ĐP, để thực hiện chính sách ưu đãi kêu gọi đầu tư, mà thiếu sự liên kết để tạo ra lợi thế động nhằm tối ưu hóa nguồn lực hữu hạn về tài nguyên thì sẽ khó có thể nâng cao sức mạnh tập thể. Với quy hoạch phân bố lực lượng sản xuất theo mô hình cơ cấu kinh tế tỉnh, dẫn đến sự phân tán nguồn lực, thiếu sự liên kết để giải quyết những vấn đề chung như ô nhiễm môi trường, ứng phó với BĐKH. Chính vì vậy, liên kết ĐP có vai trò quan trọng không chỉ đối với từng ĐP mà còn đối với một vùng các ĐP được liên kết.

     TÀI LIỆU THAM KHẢO

     1. Đặng Văn Bào, Nghiên cứu cơ sở khoa học cho các giải pháp tăng cường liên kết vùng của Tây Nguyên với Duyên hải Nam Trung bộ trong sử dụng tài nguyên thiên nhiên, BVMT và phòng tránh thiên tai, Đề tài cấp Nhà nước, Viện Hàn lâm Khoa học và Công nghệ Việt Nam, 2015.

     2. Trần Thị Thu Hương, Luận án Tiến sĩ “Nghiên cứu nhân tố liên kết các ĐP trong vùng ở Việt Nam: Trường hợp vùng Đồng bằng sông Cửu Long”, năm 2017.

     3. Nguyễn Văn Huân, Liên kết vùng từ lý luận đến thực tiễn; Tài liệu Hội thảo, Bộ Kế hoạch và Đầu tư.

     4. Luật Bảo vệ và phát triển rừng năm 2004.

     5. Luật Đất đai năm 2013.

     6. Luật Khoáng sản năm 2010.

     7. Luật BVMT năm 2014.

     8. Luật Tài nguyên nước năm 2012.

     9. Luật phòng, tránh thiên tai năm 2013.

     10. Hiến pháp năm 2013.

ThS. Nguyễn Thị Lý ¹

¹ Viện Chiến lược, Chính sách Tài nguyên và Môi trường

Bộ TN&MT

(Nguồn: Bài đăng trên Tạp chí Môi trường, số Chuyên đề II/2018)