02/09/2013
Giấy phép môi trường (GPMT) đã và đang chứng tỏ là một trong những công cụ quản lý môi trường hữu hiệu tại hầu hết các quốc gia trên thế giới. Bài viết gồm hai phần, phần thứ nhất giới thiệu mục đích cũng như những nội dung chính của GPMT đối với cơ sở sản xuất, đồng thời nêu các mối quan hệ hữu cơ ràng buộc giữa GPMT và các công cụ khác cũng như việc triển khai tại một số nước trên thế giới. Phần thứ hai: Giấy phép môi trường - Cơ hội và khả năng áp dụng tại Việt Nam sẽ đăng trong số tiếp theo (6/2013 ).
Để BVMT đạt được hiệu quả cao cần phải kết hợp một cách tốt nhất 3 công cụ: quản lý (văn bản pháp quy, quy chuẩn tiêu chuẩn, thanh kiểm tra, quan trắc…); kinh tế (thuế, phí, lệ phí, quota…) và thông tin (phổ biến thông tin cộng đồng, truyền thông nâng cao nhận thức...).
Trên thế giới, hầu hết các quốc gia đã và đang áp dụng GPMT đối với các cơ sở sản xuất - như một công cụ hữu hiệu để quản lý môi trường. Qua nhiều năm áp dụng, GPMT ngày càng được hoàn thiện và chứng tỏ là công cụ quản lý không thể thiếu trong BVMT.
1. GPMT và vai trò trong hệ thống quản lý môi trường
GPMT là gì?
GPMT là một loại giấy phép của nhà nước (do Trung ương hoặc địa phương) cấp cho cơ sở sản xuất (gọi tắt là cơ sở) trước khi đi vào vận hành chính thức. Như vậy, cơ sở chỉ được phép hoạt động khi có GPMT, hay nói cách khác GPMT là một trong những thủ tục bắt buộc đối với cơ sở nếu cơ sở đó muốn hoạt động.
Mục đích của GPMT là xác định một cách minh bạch và tin cậy các yêu cầu ràng buộc về pháp lý đối với các nguồn gây ảnh hưởng đến môi trường nhằm bảo vệ sức khỏe người dân và môi trường nói chung.
Nội dung của GPMT bao gồm các giới hạn phát thải chất ô nhiễm vào không khí, nước và quản lý các chất thải cùng với các điều kiện môi trường khác đối với cơ sở, đồng thời khuyến khích các cơ sở BVMT một cách hiệu quả, tiết kiệm và đảm bảo công bằng giữa lợi ích công cộng và cá nhân. GPMT cũng có thể cung cấp các thông tin để tính các phí môi trường, thuế môi trường phải trả. Các nội dung này có thể được điều chỉnh trong quá trình hoạt động của cơ sở sản xuất để phù hợp với điều kiện phát triển. GPMT có giá trị suốt quá trình hoạt động, tuy nhiên có thể bị đình chỉ, bị thu hồi như những giấy phép khác nếu cơ sở sản xuất có những hành vi vi phạm.
Vai trò của GPMT
Vai trò của GPMT và các yêu cầu kèm theo phải được xem xét trong khung cảnh hệ thống quản lý môi trường nói chung, bắt đầu từ quy hoạch chính sách và thiết lập các mục đích và quy chuẩn môi trường, xây dựng các thể chế, luật pháp liên quan. Hệ thống luật pháp sẽ tạo sức mạnh cho các hoạt động liên quan như giấy phép, kiểm soát, tuân thủ và cưỡng chế. Như vậy, GPMT chỉ là một trong những yếu tố quan trọng của hệ thống quản lý môi trường và việc đạt các mục tiêu môi trường đòi hòi phải chú ý tới tất cả các yếu tố khác.
Đối với cơ quan quản lý, GPMT là công cụ chủ yếu của quản lý môi trường nhằm: Hợp lý hóa, đơn giản hóa và tăng cường khung pháp lý đối với BVMT; Nâng cao hiệu quả các quy định hành chính BVMT; Quản lý môi trường cơ sở một cách tổng thể, có sự liên kết chặt chẽ giữa quá trình sản xuất (không chỉ là cuối đường ống) với môi trường xung quanh; Tạo điều kiện để áp dụng công cụ kinh tế thông qua hệ thống thuế, phí, lệ phí, quota đối với cơ sở; Nâng cao năng lực trách nhiệm của cơ quan quản lý (Cơ quan quản lý phải nắm rõ được mình muốn gì và yêu cầu gì phù hợp với hệ thống pháp luật hiện hành).
Đối với cơ sở, GPMT giúp các cơ sở quản lý môi trường tốt hơn khi thấy rõ những việc được làm và không được làm; Thúc đẩy đổi mới công nghệ, áp dụng sản xuất sạch hơn, giảm sử dụng các nguyên liệu và tái sử dụng nguyên liệu.
Đối với cộng đồng, thông qua GPMT có thể nắm được những yêu cầu về môi trường ở khu vực mình đang cư trú một cách rõ ràng, đầy đủ; Tham gia giám sát cơ sở và giám sát hiệu quả của hệ thống quản lý chính quyền các cấp.
Các nguyên tắc áp dụng GPMT
Để GPMT được phát huy hiệu quả, đúng với mục đích của nó, tránh những nhũng nhiễu không đáng có, cần phải tuân thủ theo các nguyên tắc sau:
· Áp dụng GPMT đối với tất cả các cơ sở có khả năng ô nhiễm lớn. GPMT như một điều kiện tiên quyết để hoạt động;
· Đăng ký vận hành nếu các tác động môi trường là nhỏ;
· Liên hệ chặt chẽ với đánh giá tác động môi trường (ĐTM);
· Các yêu cầu của giấy phép phải rõ ràng và thực hiện cùng với các hướng dẫn kỹ thuật chi tiết;
· Đảm bảo công bằng trong cạnh tranh kinh tế trong nước và quốc tế;
· Các quy định quản lý khác nhau đối với các nguồn ô nhiễm chính và phụ;
· Có các cơ quan cấp phép phù hợp và đảm bảo thận trọng trong xem xét;
· Quy trình cấp phép rõ ràng, minh bạch;
· Sự tham gia tích cực của cộng đồng và các bên liên quan;
· Có giá trị đủ lâu và các quy tắc chấm dứt, thay đổi phải rõ ràng;
· Có khả năng khiếu nại.
Hiện nay có 2 loại GPMT: đơn và tổng hợp. GPMT đơn là loại giấy phép đối với từng thành phần, thông số (ví dụ: GPMT đối với khí thải, nước thải…). GPMT tổng hợp là loại giấy phép chung đối với các thành phần, thông số.
2. GPMT trong mối tương quan với các công cụ chính sách môi trường khác
GPMT chỉ là một công cụ quan trọng hữu hiệu trong hệ thống quản lý môi trường, do đó cần phải được xem xét trong khung cảnh có các yêu cầu quản lý đang áp dụng khác. Đặc biệt quan trọng là mối quan hệ giữa GPMT và ĐTM. Ngoài ra, các mối liên quan tới các công cụ quản lý khác như quy chuẩn, quan trắc, thanh tra… phải được hết sức chú ý để có sự thống nhất và đồng bộ trong quản lý môi trường. Sự liên kết, tương tác với các công cụ khác như công cụ kinh tế, sự tự nguyện tham gia… cũng phải được xem xét và tích hợp một cách hợp lý.
Sự tương tác giữa GPMT và ĐTM
· GPMT và ĐTM là công cụ quản lý nhằm hạn chế ô nhiễm môi trường trước khi chúng có thể xảy ra. Cả hai đều có các quy trình xác định và phân tích các ảnh hưỏng đến môi trường và sử dụng các kết quả đó trong việc đưa ra các quyết định liên quan đến các hoạt động kinh tế. Tuy nhiên, có sự khác nhau giữa 2 loại:
- Mức độ bao phủ: ĐTM có độ phủ các hoạt động rộng hơn, bao gồm cả các dự án hạ tầng cơ sở.
- Thời điểm áp dụng trong chu trình dự án: ĐTM áp dụng tại giai đoạn đầu dự án, trước khi dự án đi vào hoạt động chính thức.
- Các khía cạnh môi trường xem xét: ĐTM có xu hướng mở và có thể đề cập tới mọi khía cạnh môi trường liên quan tới các bên bị ảnh hưởng, bao gồm sử dụng đất, đa dạng sinh học, di sản văn hóa và lịch sử.
- Các biện pháp và khả năng giảm thiểu ô nhiễm: ĐTM thường xem xét các khả năng giảm thiểu rộng hơn là GPMT.
· ĐTM và GPMT phải được áp dụng sao cho tích hợp các điểm mạnh của từng loại và giảm thiểu sự chồng chéo:
- Áp dụng cho các loại hoạt động phù hợp: ĐTM đầy đủ phải được áp dụng cho các dự án hạ tầng hoặc loại hình sản xuất/dịch vụ lớn, chính. Sự cần thiết phải có ĐTM hay không phụ thuộc vào danh sách đã xác định trước và từng trường hợp cụ thể. Trong khi đó, GPMT chỉ áp dụng cho các nguồn ô nhiễm điểm có ảnh hưởng lớn đã được liệt kê trong danh sách xác định trước. Như vậy ĐTM và GPMT có sự tách biệt mặc dù có thể trùng nhau ở mức độ bao phủ (ví dụ cơ sở công nghiệp lớn có thể vừa có ĐTM và vừa có GPMT)
- Áp dụng tại các giai đoạn phù hợp của phát triển dự án: ĐTM được thông qua trước khi có các quyết định quan trọng liên quan đến dự án (vị trí, các khả năng thay thế…). Trong khí đó, GPMT được chuẩn bị và đánh giá, cấp sau khi bản chất của nguồn ô nhiễm và các ảnh hưởng của chúng đã được biết và xác định, nghĩa là sau khi hoàn thành thiết kế hoặc chuẩn bị vận hành chính thức.
Quan trắc môi trường là một biện pháp hữu hiệu để đánh giá hệ thống cấp phép
· ĐTM và GPMT phải liên kết với nhau ở mức hệ thống và mức quy trình riêng thông qua hệ thống thông tin, ví dụ:
- Sử dụng các thông tin của ĐTM trong việc chuẩn bị và đánh giá các hồ sơ xin cấp giấy phép.
- Sử dụng các kết quả của ĐTM như những định hướng chung của việc chấp thuận các hoạt động khi cấp giấy phép.
- Đưa các kết luận của ĐTM vào các biện pháp giảm thiểu của giấy phép.
- Sử dụng các yêu cầu của giấy phép để xác định phạm vi của ĐTM.
· Liên kết với các công cụ quản lý khác:
- Các điều kiện của GPMT phải tuân theo các quy chuẩn môi trường.
- Nếu không quan trắc thường xuyên, chính xác và kịp thời cùng các báo cáo kết quả thì cả cơ quan quản lý và cơ sở gây ô nhiễm không thể thực hiện được các quyết định đã được đưa ra trong GPMT. Vì vậy, các điều kiện đặt ra trong GPMT phải bao gồm kế hoạch quan trắc rõ ràng (tự quan trắc) cùng với các phương pháp, tần suất đã được quy định.
- GPMT bao gồm các yêu cầu môi trường phải tuân thủ trong trường hợp vi phạm: Điều quan trọng là GPMT phải sử dụng các biện pháp xử phạt khác nhau trong trường hợp vi phạm như thông báo, tạm ngưng giấy phép, rút giấy phép, phạt hành chính, phạt tiền, đưa ra tòa, phạt tù…
- Quan trắc môi trường xung quanh là một biện pháp hữu hiệu để đánh giá hệ thống cấp phép.
3. Kinh nghiệm của một số quốc gia trong áp dụng GPMT
Tại các nước OECD, GPMT là công cụ chủ yếu để quản lý môi trường và thúc đẩy đổi mới công nghệ. Từ những năm 70 của thế kỷ XX, hầu hết các nước OECD đã áp dụng hệ thống giấy phép tổng hợp nhằm BVMT và sử dụng các phương pháp sản xuất tốt nhất hiện có. Ví dụ: Thụy Điển bắt đầu sử dụng GPMT tổng hợp từ năm 1969; Đan Mạch từ năm 1972. Các nước trong Cộng đồng châu Âu phải áp dụng theo Pháp lệnh 96/61/EC từ năm 1996.
Tại Mỹ, GPMT do các bang cấp, bắt đầu từ những năm 60 của thế kỷ XX và áp dụng hệ thống giấy phép đơn, ví dụ giấy phép chất lượng không khí, giấy phép chất lượng nước thải… Trong từng loại giấy phép, cũng có thể bao gồm những giấy phép chi tiết, ví dụ trong giấy phép chất lượng không khí có nhiều loại chi tiết: giấy phép đốt, giấy phép hoạt động không khí, giấy phép chất lượng amian …
Tại Anh, GPMT tổng hợp được sử dụng từ năm 1990. Cục Môi trường cấp GPMT cho các cơ sở công nghiệp, dịch vụ và cá nhân thực hiện các công việc có thể gây ô nhiễm môi trường. Có nhiều hoạt động không cần giấy phép, tuy nhiên phải đăng ký.
Tại Ôxtrâylia, GPMT bắt đầu áp dụng từ đầu những năm 70 của thế kỷ XX. Các bang có hệ thống cấp phép riêng. Tại bang New South Well, Cục BVMT cấp giấy phép tổng hợp cho các chủ hoặc những người vận hành các cơ sở sản xuất theo Luật vận hành môi trường năm 1997 (POEO). Các điều kiện của giấy phép liên quan tới ngăn ngừa ô nhiễm và quan trắc, sản xuất sạch hơn trong quá trình tái sản xuất, tái sử dụng và thực hiện kinh nghiệm tốt nhất.
Tại Inđônêxia, GPMT đã được đưa vào Luật Môi trường 2009. GPMT do Bộ Môi trường hoặc do Chính quyền địa phương cấp, tùy theo quy mô và loại hình sản xuất.
Tại Thái Lan: Từ đầu những năm 90 của thế kỷ XX đã có nhiều văn bản liên quan đến GPMT công nghiệp được ban hành. Các nhà máy được phân thành 3 loại và không phải tất cả các nhà máy đều phải có giấy phép hoạt động. Mức kiểm soát của Nhà nước phụ thuộc vào mức ô nhiễm và các biện pháp BVMT yêu cầu phải thực hiện.
Tại Malaixia, từ năm 1974, theo các điều khoản của Luật Chất lượng môi trường (EQA), hệ thống GPMT đã ra đời và ngày càng phát triển. Cục Môi trường chịu trách nhiệm cấp các loại GPMT đối với các cơ sở sản xuất có trong danh sách.
TS. Hoàng Dương Tùng
Tổng cục Môi trường
Nguồn: Tạp chí MT, số 5/2013
