Tóm tắt
Tái cấu trúc quản lý sông theo hướng phục hồi hệ sinh thái đóng vai trò quan trọng trong bối cảnh phân mảnh dòng chảy ngày càng gia tăng, đồng thời cho thấy những khoảng trống thể chế trong quản trị tài nguyên nước tại Việt Nam. Thông qua kinh nghiệm pháp luật của Liên minh châu Âu (EU), đặc biệt là Quy định về phục hồi thiên nhiên năm 2024, nghiên cứu chỉ ra sự chuyển dịch từ quản lý chất lượng nước sang quản lý cấu trúc hệ sinh thái, với trọng tâm là kiểm kê và loại bỏ các rào cản nhân tạo. Kết quả cho thấy Việt Nam còn thiếu cơ chế đánh giá tác động tích lũy và rà soát vòng đời công trình. Trên cơ sở đó, đề xuất xây dựng cơ sở dữ liệu tích hợp, thiết lập cơ chế đánh giá định kỳ, lồng ghép mục tiêu phục hồi vào quy hoạch lưu vực và gắn kết với thích ứng biến đổi khí hậu.
Từ khóa: Phục hồi sông ngòi; hệ sinh thái nước ngọt; quản lý lưu vực; rào cản nhân tạo; pháp luật EU; Việt Nam.
Restructuring river management towards ecosystem restoration - Lessons from European Union Law and implications for Vietnam
Abstract
Restructuring river management towards ecosystem restoration plays a crucial role in the context of increasing river fragmentation, while also revealing institutional gaps in water resource governance in Vietnam. Drawing on the legal experience of the European Union (EU), particularly the 2024 Nature Restoration Regulation, the study highlights a shift from water quality management to ecosystem structure management, with a focus on inventorying and removing artificial barriers. The findings indicate that Vietnam lacks mechanisms for assessing cumulative impacts and conducting lifecycle reviews of infrastructure projects. On this basis, the study proposes the development of an integrated database, the establishment of a periodic assessment mechanism, the integration of restoration objectives into basin planning, and the linking of these efforts with climate change adaptation.
Keywords: River restoration; freshwater ecosystems; river basin management; artificial barriers; European Union law; Vietnam.
JEL Classifications: O44, P48, Q53
1. Phục hồi sông ngòi - nghĩa vụ pháp lý mới trong quản trị môi trường
Trong nhiều thập kỷ, chính sách quản lý sông ngòi tại châu Âu cũng như nhiều khu vực trên thế giới chủ yếu dựa trên tư duy kiểm soát dòng chảy thông qua các công trình kỹ thuật như đập, cống, kè và hồ chứa. Cách tiếp cận này đã góp phần phục vụ phát triển thủy điện, tưới tiêu và kiểm soát lũ, nhưng đồng thời cũng làm gia tăng mức độ phân mảnh hệ sinh thái nước ngọt. Các nghiên cứu gần đây cho thấy hệ sinh thái nước ngọt là một trong những hệ sinh thái suy thoái nhanh nhất, với sự suy giảm đáng kể về đa dạng sinh học và chức năng sinh thái.
Trong bối cảnh đó, EU đã ban hành Quy định về phục hồi thiên nhiên năm 2024, đánh dấu lần đầu tiên mục tiêu phục hồi hệ sinh thái được quy định dưới hình thức nghĩa vụ pháp lý ràng buộc ở cấp khu vực [1]. Một trong những nội dung đáng chú ý nhất của văn bản này là quy định về phục hồi tính liên kết tự nhiên của sông ngòi thông qua việc loại bỏ các rào cản nhân tạo không còn cần thiết. Thay vì chỉ dừng lại ở khuyến nghị chính sách, pháp luật mới đặt ra yêu cầu cụ thể đối với các quốc gia thành viên về kiểm kê rào cản và đóng góp vào mục tiêu chung khôi phục ít nhất 25.000 km sông về trạng thái chảy tự do vào năm 2030 [1].
Bên cạnh mục tiêu định lượng, quy định này cũng thể hiện một cách tiếp cận quản trị theo hướng phục hồi chức năng hệ sinh thái sông. Trong đó, phục hồi sông được xác định là một giải pháp nhằm góp phần tái lập tính liên kết sinh thái theo ba chiều: dọc theo dòng chảy, ngang với vùng bãi bồi và theo phương thẳng đứng giữa nước mặt và nước ngầm. Cách tiếp cận này cho thấy sự chuyển dịch từ quản lý dựa vào công trình sang quản lý gắn với chức năng của hệ sinh thái. Theo đó, việc xem xét mức độ cần thiết của các rào cản hiện hữu cũng được đặt ra, thay vì chỉ tập trung vào gia cố hoặc duy trì các công trình này.
Sự chuyển đổi này không tách rời tiến trình phát triển trước đó của pháp luật môi trường EU, đặc biệt là Chỉ thị 2000/60/EC của Nghị viện và Hội đồng châu Âu về thiết lập khuôn khổ hành động của Cộng đồng trong lĩnh vực chính sách nước và Chỉ thị 92/43/EEC về bảo tồn sinh cảnh tự nhiên và các loài động, thực vật hoang dã [2], [3]. Tuy nhiên, nếu các văn bản trước đây tập trung vào mục tiêu đạt “tình trạng sinh thái tốt” hoặc bảo vệ loài và sinh cảnh cụ thể, thì quy định mới đã tiến thêm một bước khi đặt trọng tâm vào phục hồi cấu trúc vật lý của hệ sinh thái như điều kiện tiên quyết để đạt được các mục tiêu đó.
Có thể nhận thấy, việc biến phục hồi sông ngòi thành nghĩa vụ pháp lý ràng buộc đã mở ra một hướng tiếp cận mới trong quản trị tài nguyên nước. Phục hồi không còn là hoạt động bổ trợ sau phát triển, mà trở thành một cấu phần chính của chính sách môi trường. Đây là điểm khởi đầu quan trọng để xem xét lại cách thức quản lý dòng chảy trong bối cảnh biến đổi khí hậu và gia tăng rủi ro thiên tai.
2. EU: Kiểm kê rào cản và tái cấu trúc quản trị dòng chảy
Quy định về phục hồi thiên nhiên năm 2024 không tiếp cận vấn đề phục hồi sông theo cách truyền thống là cải thiện chất lượng nước hay bảo vệ một số loài thủy sinh riêng lẻ, mà lựa chọn điểm can thiệp ở cấp độ cấu trúc vật lý của hệ sinh thái. Điều 9 của văn bản này đặt trọng tâm vào việc khôi phục tính liên kết tự nhiên của sông thông qua việc rà soát và loại bỏ các rào cản nhân tạo không còn cần thiết [1]. Cách tiếp cận này phản ánh một nhận thức quan trọng: phân mảnh dòng chảy là nguyên nhân nền tảng làm suy giảm chức năng sinh thái, và nếu không xử lý nguyên nhân cấu trúc đó, các biện pháp bảo tồn khác sẽ chỉ mang tính khắc phục tạm thời.
Bước đi đầu tiên mà quy định yêu cầu là xây dựng hệ thống kiểm kê toàn diện các rào cản nhân tạo trên sông. Đây không đơn thuần là hoạt động thống kê hành chính, mà là cơ sở để tái đánh giá vai trò của từng công trình trong mối tương quan giữa lợi ích kinh tế – xã hội và chi phí sinh thái. Khi một rào cản không còn phục vụ mục tiêu phát điện, tưới tiêu hay phòng chống lũ một cách hiệu quả, việc duy trì nó có thể tạo ra chi phí môi trường lớn hơn lợi ích kinh tế. Quy định buộc các quốc gia thành viên phải đưa hoạt động kiểm kê này vào kế hoạch phục hồi quốc gia và cập nhật định kỳ [1], qua đó thiết lập cơ chế rà soát liên tục thay vì xem xét một lần duy nhất.
Ý nghĩa sâu xa của yêu cầu kiểm kê nằm ở việc chuyển đổi cách thức ra quyết định. Trong mô hình quản lý truyền thống, công trình sau khi được cấp phép thường mặc nhiên được duy trì trong thời gian dài, trừ khi có sự cố nghiêm trọng. Ngược lại, quy định mới hàm ý tính hợp lý của công trình cần được đánh giá lại trong bối cảnh thay đổi về môi trường và phát triển. Như vậy, phục hồi không chỉ là hành động kỹ thuật tháo dỡ đập, mà là quá trình tái cân bằng giữa phát triển và bảo tồn.
Mục tiêu khôi phục ít nhất 25.000 km sông chảy tự do ở quy mô toàn Liên minh đến năm 2030 [1] mang ý nghĩa chính sách vượt ra ngoài giá trị định lượng. Việc xác lập các chỉ tiêu định lượng cụ thể không chỉ tạo áp lực thực thi trách nhiệm lên các quốc gia thành viên mà còn thiết lập khung tham chiếu để giám sát tiến độ một cách khách quan. Quan trọng hơn, mục tiêu này được thiết kế theo hướng linh hoạt: không yêu cầu loại bỏ mọi rào cản, mà ưu tiên các công trình lỗi thời hoặc gây tác động tiêu cực lớn so với lợi ích mang lại. Điều đó cho thấy cách tiếp cận dựa trên phân tích chi phí - lợi ích tổng hợp, thay vì quan điểm cực đoan phủ nhận vai trò của hạ tầng thủy lợi và thủy điện.
Về mặt pháp lý, Điều 9 không tồn tại độc lập mà gắn kết với hệ thống pháp luật môi trường đã được thiết lập trước đó. Chỉ thị 2000/60/EC về khuôn khổ chính sách nước đặt ra mục tiêu đạt “tình trạng sinh thái tốt” cho các thủy vực [2], nhưng không quy định cụ thể việc loại bỏ rào cản như một nghĩa vụ chung. Chỉ thị 92/43/EEC về bảo tồn sinh cảnh tự nhiên tập trung vào bảo vệ loài và sinh cảnh có giá trị cao [3], song cũng chưa trực tiếp xử lý vấn đề phân mảnh ở quy mô toàn hệ thống sông. Quy định về phục hồi thiên nhiên vì vậy đóng vai trò bổ sung và hoàn thiện, bằng cách can thiệp vào cấu trúc vật lý của hệ sinh thái như điều kiện tiên quyết để các mục tiêu sinh thái khác có thể đạt được.
Một điểm đáng chú ý khác là yêu cầu lồng ghép nội dung phục hồi tính liên kết dòng chảy vào kế hoạch phục hồi quốc gia và cơ chế báo cáo định kỳ [1]. Điều này làm tăng tính thể chế hóa của mục tiêu phục hồi, biến nó thành nội dung bắt buộc trong quy hoạch và quản lý. Cơ chế báo cáo định kỳ không chỉ nhằm thu thập số liệu, mà còn tạo ra áp lực minh bạch và so sánh giữa các quốc gia thành viên. Ở góc độ quản trị đa cấp, đây là cách thức kết hợp giữa mục tiêu chung ở cấp Liên minh và trách nhiệm triển khai ở cấp quốc gia.
Nhìn tổng thể, cách tiếp cận của EU cho thấy một sự chuyển dịch từ quản lý “chất lượng nước” sang quản lý “cấu trúc hệ sinh thái”. Nếu trước đây trọng tâm là kiểm soát ô nhiễm và cải thiện chỉ số hóa - lý - sinh, thì nay trọng tâm mở rộng sang phục hồi hình thái và tính liên kết của dòng chảy. Sự thay đổi này có ý nghĩa đặc biệt trong bối cảnh biến đổi khí hậu, khi khả năng thích ứng của hệ sinh thái phụ thuộc nhiều vào tính liên thông và khả năng tự điều chỉnh của dòng sông.
Như vậy, Điều 9 không chỉ đặt ra nghĩa vụ loại bỏ một số rào cản cụ thể, mà còn phản ánh xu hướng tái cấu trúc quản trị tài nguyên nước theo hướng coi phục hồi là một trụ cột chính sách. Đây chính là nền tảng để xem xét khả năng vận dụng cách tiếp cận tương tự trong bối cảnh Việt Nam.
3. Phân mảnh dòng chảy ở Việt Nam: Vấn đề cấu trúc và thể chế
Trong thời gian qua, cùng với sự phát triển của hạ tầng thủy điện, thủy lợi và điều tiết lũ, quá trình phân mảnh dòng chảy tại Việt Nam diễn ra ngày càng rõ rệt. Khác với nhiều quốc gia châu Âu nơi phần lớn rào cản được xây dựng từ thế kỷ trước, tình trạng này tại Việt Nam chủ yếu diễn ra trong vài thập niên gần đây, khiến vấn đề không chỉ mang tính lịch sử, mà là hệ quả trực tiếp của mô hình phát triển hạ tầng hiện đại.
Nếu quan sát ở quy mô từng công trình riêng lẻ, nhiều dự án thủy điện hoặc hồ chứa đều được phê duyệt trên cơ sở đáp ứng yêu cầu phát điện, cấp nước hoặc phòng chống lũ. Tuy nhiên, khi đặt trong không gian lưu vực, sự tích tụ của nhiều công trình liên tiếp trên cùng hệ thống sông có thể tạo ra tác động vượt quá đánh giá ban đầu của từng dự án. Đây chính là vấn đề "tác động tích lũy" - một khía cạnh thường khó lượng hóa trong quá trình thẩm định từng công trình riêng biệt.
Ví dụ, trên một số lưu vực miền núi phía Bắc và Tây Nguyên, mô hình thủy điện bậc thang đã hình thành chuỗi hồ chứa liên tiếp trên cùng dòng chính hoặc các phụ lưu quan trọng. Việc điều tiết nước của từng hồ có thể tuân thủ quy trình vận hành riêng, nhưng tổng hợp lại có thể làm thay đổi đáng kể chế độ dòng chảy tự nhiên theo mùa, ảnh hưởng đến vận chuyển trầm tích và sinh cảnh thủy sinh ở hạ du. Trong bối cảnh biến đổi khí hậu, khi tần suất cực đoan về mưa, lũ gia tăng, cấu trúc lưu vực đã bị phân mảnh có thể làm giảm khả năng tự điều tiết của hệ sinh thái.
Thực tiễn cho thấy rõ hệ quả của tình trạng này. Tính đến cuối năm 2023, cả nước đã xây dựng và đưa vào vận hành 22.872 MW công suất thủy điện [5] cho thấy sự gia tăng đáng kể về mật độ công trình trên các lưu vực, từ đó làm gia tăng các tác động tích lũy. Điển hình là tại lưu vực sông Mê Kông, theo đánh giá của Ủy ban sông Mê Kông Việt Nam, tổng lượng dòng chảy vào mùa khô về đồng bằng sông Cửu Long có thể giảm tới 45% trong thời đoạn ngắn, trong khi diện tích bị xâm nhập mặn có thể tăng thêm khoảng 400.000 ha [6]. Về đa dạng sinh học, năng suất sinh học vùng đồng bằng sông Cửu Long - được đánh giá phong phú thứ hai thế giới sau lưu vực sông Amazon - có thể suy giảm tới 40%, và một số loài động vật quý hiếm có nguy cơ tuyệt chủng hoặc không còn quay trở lại Việt Nam [6]. Đây là minh chứng cụ thể cho hệ quả của việc thiếu cơ chế đánh giá tác động tích lũy ở quy mô toàn lưu vực.
Từ góc độ thể chế, phân mảnh dòng chảy không chỉ là hệ quả của kỹ thuật xây dựng công trình, mà còn phản ánh cấu trúc quản lý phân ngành. Công trình thủy điện chịu sự quản lý của lĩnh vực năng lượng; hồ chứa thủy lợi gắn với nông nghiệp; còn chất lượng nước và bảo vệ hệ sinh thái thuộc lĩnh vực tài nguyên và môi trường. Mặc dù Luật Tài nguyên nước năm 2023 đã xác lập nguyên tắc quản lý theo lưu vực [4], song trong thực tiễn, quá trình ra quyết định đầu tư và vận hành công trình vẫn chịu ảnh hưởng lớn của mục tiêu ngành. Điều này có thể dẫn đến tình trạng mỗi công trình được xem là hợp lý trong phạm vi ngành mình, nhưng chưa chắc đã tối ưu khi xét trên tổng thể lưu vực.
Một khoảng trống quan trọng khác là thiếu cơ chế đánh giá lại tính cần thiết của công trình trong suốt vòng đời dự án. Pháp luật hiện hành quy định về cấp phép khai thác, vận hành và bảo đảm an toàn đập, song chưa thiết lập cơ chế định kỳ rà soát vai trò kinh tế - xã hội so với chi phí môi trường của công trình. Trong bối cảnh cơ cấu năng lượng đang chuyển dịch và yêu cầu bảo vệ hệ sinh thái ngày càng cao, việc thiếu công cụ "đánh giá lại" có thể làm giảm tính linh hoạt của hệ thống quản trị.
Về dữ liệu, Việt Nam hiện có hệ thống thống kê về số lượng hồ chứa và công trình thủy điện theo từng lĩnh vực quản lý, nhưng chưa có cơ sở dữ liệu tích hợp phản ánh mức độ phân mảnh sinh thái của toàn bộ mạng lưới sông ngòi. Điều này khác với cách tiếp cận yêu cầu kiểm kê rào cản theo tiêu chí chức năng sinh thái trong kinh nghiệm của EU [1]. Khi thiếu bức tranh tổng thể, việc xác định đoạn sông ưu tiên phục hồi hoặc công trình có thể cải tạo, điều chỉnh sẽ gặp nhiều hạn chế.
Tuy nhiên, cần nhấn mạnh rằng Việt Nam vẫn đang trong giai đoạn phát triển, trong đó hạ tầng thủy lợi và thủy điện giữ vai trò quan trọng đối với an ninh năng lượng, an ninh lương thực và giảm nhẹ thiên tai. Do đó, vấn đề không phải là phủ nhận vai trò của công trình, mà là tái cân bằng giữa lợi ích phát triển và yêu cầu duy trì tính liên kết sinh thái của lưu vực. Chính ở điểm này, kinh nghiệm quốc tế gợi mở một cách tiếp cận dựa trên đánh giá tổng hợp và quản trị theo chu trình thích ứng, thay vì duy trì trạng thái hạ tầng một cách mặc định.
Nhìn tổng thể, thách thức lớn nhất của Việt Nam trong quản lý dòng chảy không nằm ở thiếu quy định bảo vệ môi trường, mà ở sự thiếu vắng công cụ thể chế để xử lý tác động tích lũy và đánh giá lại cấu trúc vật lý của lưu vực theo thời gian. Nếu không giải quyết được vấn đề cấu trúc này, các biện pháp bảo tồn hoặc cải thiện chất lượng nước riêng lẻ sẽ khó đạt hiệu quả lâu dài.
4. Định hướng quản lý sông: Phục hồi và thích ứng
Từ kinh nghiệm của EU và thực tiễn quản lý tại Việt Nam, có thể thấy vấn đề cốt lõi không nằm ở việc có hay không có công trình trên sông, mà ở cách thức tích hợp yếu tố sinh thái vào cấu trúc quản trị lưu vực. Phục hồi tính liên kết dòng chảy cần được nhìn nhận như một nội dung bổ sung của quản lý tài nguyên nước, thay vì một chính sách tách biệt.
Thứ nhất, cần từng bước xây dựng cơ sở dữ liệu tích hợp về các rào cản nhân tạo trên hệ thống sông ngòi, gắn với đánh giá chức năng sinh thái. Cơ sở dữ liệu này không chỉ phục vụ quản lý an toàn đập hay điều tiết nước, mà còn giúp nhận diện mức độ phân mảnh của từng lưu vực. Việc tích hợp dữ liệu sẽ tạo nền tảng cho ra quyết định dựa trên bằng chứng, đặc biệt khi xem xét điều chỉnh quy hoạch hoặc vận hành liên hồ chứa. Kinh nghiệm từ EU cho thấy kiểm kê toàn diện là bước khởi đầu quan trọng để thiết kế chính sách phục hồi có mục tiêu.
Thứ hai, cần thiết lập cơ chế đánh giá định kỳ vai trò và tác động của công trình trong suốt vòng đời dự án. Trong bối cảnh cơ cấu năng lượng đang chuyển dịch và yêu cầu thích ứng biến đổi khí hậu ngày càng cao, một số công trình có thể cần điều chỉnh phương thức vận hành hoặc cải tạo để giảm tác động sinh thái. Cơ chế này không nhằm phủ nhận vai trò của hạ tầng hiện có, mà nhằm bảo đảm rằng lợi ích công cộng tiếp tục vượt trội so với chi phí môi trường trong dài hạn.
Thứ ba, cần lồng ghép mục tiêu phục hồi cấu trúc hệ sinh thái vào quy hoạch tài nguyên nước và quy hoạch lưu vực sông. Luật Tài nguyên nước năm 2023 đã đặt nền tảng cho quản lý theo lưu vực [4], song việc cụ thể hóa nội dung phục hồi tính liên kết dòng chảy sẽ giúp hoàn thiện cách tiếp cận quản lý tổng hợp. Thay vì chỉ tập trung vào phân bổ nguồn nước và kiểm soát ô nhiễm, quy hoạch lưu vực có thể bổ sung nội dung đánh giá mức độ phân mảnh và xác định khu vực ưu tiên cải thiện tính liên thông sinh thái.
Thứ tư, cần gắn phục hồi sông với mục tiêu thích ứng biến đổi khí hậu và giảm rủi ro thiên tai. Một hệ thống sông có tính liên kết cao thường có khả năng phân tán dòng chảy lũ tốt hơn, duy trì vận chuyển trầm tích và hỗ trợ tái tạo sinh cảnh tự nhiên. Trong dài hạn, đầu tư vào phục hồi có thể góp phần giảm chi phí cho các biện pháp công trình bổ sung. Do đó, phục hồi không nên được xem là chi phí môi trường, mà là một dạng đầu tư cho an ninh nguồn nước và an ninh sinh thái.
Nhìn ở góc độ tổng thể, kinh nghiệm quốc tế cho thấy xu hướng chuyển dịch từ quản lý dựa trên kiểm soát sang quản lý dựa trên chức năng hệ sinh thái. Đối với Việt Nam, quá trình này cần được thực hiện theo lộ trình phù hợp với điều kiện phát triển, bảo đảm hài hòa giữa yêu cầu bảo vệ môi trường và mục tiêu kinh tế – xã hội. Điều quan trọng không phải là sao chép mô hình cụ thể, mà là tiếp thu nguyên tắc: mọi quyết định về công trình trên sông cần được đặt trong bối cảnh toàn lưu vực và được đánh giá lại theo thời gian.
Trong bối cảnh biến đổi khí hậu và áp lực khai thác tài nguyên ngày càng gia tăng, quản lý sông ngòi không thể chỉ dừng ở việc điều tiết dòng chảy, mà cần hướng tới duy trì và phục hồi các chức năng tự nhiên của hệ sinh thái. Đây chính là nền tảng để xây dựng một mô hình quản trị tài nguyên nước thích ứng, bền vững và có khả năng chống chịu cao trong dài hạn.
Lê Thị Anh Xuân
Khoa Luật quốc tế, Trường Đại học Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội
TÀI LIỆU THAM KHẢO
1. European Commission (2024), Regulation on Nature Restoration, Brussels.
2. European Parliament and Council (2000), Chỉ thị khung về nước – thiết lập khuôn khổ hành động của Cộng đồng trong lĩnh vực chính sách nước (Chỉ thị 2000/60/EC), Brussels.
3. European Council (1992), Chỉ thị về bảo tồn sinh cảnh tự nhiên và các loài động, thực vật hoang dã (Chỉ thị 92/43/EEC), Brussels.
4. Quốc hội (2023), Luật Tài nguyên nước, Hà Nội.
5. Tạp chí Năng lượng Việt Nam (2024), Thủy điện Việt Nam - Tiềm năng còn lại và câu hỏi còn để ngỏ, Hà Nội.
6. Ủy ban sông Mê Kông Việt Nam (2019), Nghiên cứu tác động của các công trình thủy điện trên dòng chính sông Mê Kông, Hà Nội.
