03/12/2021
Nhằm mục đích bảo vệ chất lượng môi trường và phát triển bền vững kinh tế - xã hội, nhiều quốc gia trên thế giới đã chú trọng xây dựng các biện pháp quản lý môi trường. Bên cạnh nhóm công cụ truyền thống phổ biến như mệnh lệnh và kiểm soát, luật pháp và chính sách, kỹ thuật quản lý… trong bối cảnh hiện nay, nhóm công cụ kinh tế phát huy ưu thế hơn do tính chắc chắn, kết hợp được giữa tín hiệu giá cả và hạn mức ô nhiễm, đảm bảo đạt được các mục tiêu môi trường một cách hiệu quả. Công cụ tạo lập thị trường là một loại hình của công cụ kinh tế trong quản lý môi trường, với nguyên lý cơ bản là chuyển các chất ô nhiễm trở thành một hàng hóa trao đổi dựa trên cơ sở về tổng lượng chất gây ô nhiễm tối đa được phép thải vào môi trường. Thông thường các loại hàng hóa này thường được quy đổi dưới dạng giấy phép (GP). Cụ thể hơn, các công cụ tạo lập thị trường hoạt động tạo ra thị trường GP xả thải có thể chuyển nhượng và làm cho các loại GP này có giá trị trên thị trường. Nghiên cứu kinh nghiệm của thế giới trong việc xây dựng và triển khai công cụ này sẽ là bài học quý báu để Việt Nam có thể kiểm soát hiệu quả ô nhiễm.
Kinh nghiệm thế giới trong xây dựng và triển khai nhóm công cụ tạo lập thị trường
Trên thế giới, một số mô hình thị trường đã được tạo lập và phát triển nhưng nhìn chung, có hai dạng cơ bản của thị trường phát thải là thị trường GP nước thải và khí thải.
Thị trường GP xả thải nước thải
Thị trường GP xả thải nước thải hình thành từ cuối thế kỷ XIX và được sử dụng trong hơn 20 năm qua ở các nước như một giải pháp cho phép những người tham gia vào thị trường nước thải với chi phí thấp và linh hoạt hơn so với các cách tiếp cận truyền thống. Nhìn chung, thị trường GP xả thải nước thải ở các nước trên thế giới được xây dựng và vận hành theo các bước chính sau:
Bước 1: Xác định phạm vi của thị trường. Kinh nghiệm các nước cho thấy, để triển khai thành công thị trường này thì bước đầu tiên và quan trọng nhất là xác định phạm vi. Phạm vi của thị trường bao gồm 3 yếu tố: chủ nguồn thải, chất ô nhiễm và tổng lượng GP được phép xả thải. Chủ thể nguồn thải là các nhà máy công nghiệp có hoạt động xả thải nước thải. Chất ô nhiễm và tổng lượng xả thải thường được xác định là các chất ô nhiễm có trong nước thải như COD, BOD, TSS, amoniac. Trong bước này, cần đảm bảo cơ sở dữ liệu đầy đủ, cập nhật và mang tính tự động, có sự kết nối.
Bước 2: Xác định nhu cầu và phân bổ GP. Hồ sơ về tổng lượng xả thải ở Bước 1 sẽ là dữ liệu để tính toán hạn ngạch và số lượng GP tương ứng. Phương pháp phân bổ GP ban đầu thường là cấp miễn phí hoặc tổ chức bán đấu giá.
Bước 3: Thực hiện trao đổi GP trên thị trường. Các doanh nghiệp tham gia sẽ chủ động trao đổi, mua bán GP theo nhu cầu thực tế. Trong thị trường này, cơ quan quản lý Nhà nước đóng vai trò quản lý, điều tiết thị trường, cũng như có hướng dẫn cụ thể, chi tiết cho các bên liên quan.
Hình 1. Tổng quan các bước xây dựng và triển khai thị trường GP xả thải nước thải
Tại Úc, chương trình thương mại muối ô nhiễm sông Hunter đã tạo ra thị trường mua bán GP nước thải đầu tiên vào năm 1995. Điểm mấu chốt trong thành công của chương trình là thiết lập được hệ thống quan trắc tự động để đo dòng chảy của lưu vực. Các thông tin này được sử dụng để tính toán tổng lượng xả thải được phép thải vào lưu vực sông. Cách tiến hành giao dịch là linh hoạt và được phát triển theo phương thức giao dịch online nhằm tạo ra thị trường GP nhanh, dễ dàng hơn cho các doanh nghiệp. Các GP ban đầu được phát miễn phí và cứ sau hai năm, 200 GP mới sẽ thay thế cho các GP đã hết hạn.
Tại Mỹ, chính sách thương mại chất lượng nước đã được cơ quan môi trường nước này ban hành từ tháng 1/2003 cho phép và hỗ trợ việc áp dụng thị trường chất lượng nước, khuyến khích thực hiện giao dịch đối với các chất như BOD, amoniac, TSS. Thị trường GP xả thải nước thải ở Mỹ được triển khai theo 2 mô hình đóng hoặc mở. Trong hệ thống đóng, chủ thể tham gia thị trường đều chịu sự điều chỉnh và phải có GP giao dịch với nhau. Hệ thống này phù hợp để áp dụng đối với trường hợp xác định cụ thể được nguồn thải như nhà máy, khu công nghiệp. Trong hệ thống mở, không giới hạn chủ thể tham gia, các chủ thể bên ngoài có thể tự nguyện tham gia và bán GP cho những chủ thể được quản lý. Cụ thể, nhà máy có thể chọn hoặc tăng mức độ xử lý giảm ô nhiễm nước, hoặc bù đắp bằng cách tài trợ cho các dự án giảm ô nhiễm tại các nguồn không điểm trong lưu vực. Ví dụ: Tại Grassland (California) cho phép giao dịch giữa các nguồn không điểm; chương trình tại Miami cung cấp cho các nguồn điểm cơ hội để mua tín chỉ nước thải từ các nguồn không điểm thông qua Cục bảo tồn nước địa phương…
Tại Trung Quốc, thị trường GP xả thải nước thải lần đầu tiên được hình thành vào năm 1978, giao dịch GP phát thải lượng COD tại Thượng Hải. Từ đó đến nay, hàng loạt các dự án được thực hiện theo nhiều hình thức đa dạng, đem lại kết quả tích cực. Điển hình: Dự án tại Chiết Giang đã thu được 2,5 tỷ NDT từ thị trường GP xả thải (chiếm 2/3 trong tổng 4 tỷ NDT toàn Trung Quốc); triển khai hình thức mới về đấu giá trực tuyến GP xả thải dư thừa tại nhà máy dệt ở Thiệu Hưng (2003) đem lại 16,23 triệu NDT...
Thị trường mua bán GP xả thải khí thải
Chương trình mua bán GP xả thải khí thải hay còn được biết đến phổ biến hơn với tên gọi chương trình thương mại khí thải (ETS), có thể diễn ra trong phạm vi một quốc gia, mở rộng phạm vi với một số nước hoặc trên phạm vi toàn cầu. Nhưng dù ở phạm vi nào, chương trình thương mại khí thải cũng sẽ được xây dựng và vận hành dựa trên một số nội dung chính:
Bước 1: Xác định loại khí thải tham gia vào thị trường giao dịch. Thông thường loại chất thải được chọn là các khí nhà kính CO2, NOx, methane (CH4), nitrous oxide (N2O), sulfur hexafluoride (SF6)...
Bước 2: Xác định đối tượng tham gia. Thường là những nguồn phát thải lớn và có lượng phát thải được giám sát chặt chẽ như: nhà máy điện, xi măng, công ty năng lượng, cung cấp nhiên liệu hóa thạch... Các nguồn thải nhỏ hơn không thích hợp tham gia thị trường này. Mỗi chương trình khác nhau sẽ quy định các đối tượng cụ thể khác nhau. Chương trình ETS của Hàn Quốc quy định đối tượng tiêu thụ điện năng vào danh sách tham gia chương trình. Chương trình thương mại khí thải của Trung Quốc bao phủ tới 7.500 doanh nghiệp hoạt động trong các lĩnh vực: điện năng, xi măng, hóa chất xăng dầu, sản xuất ô tô, sắt thép...
Bước 3: Xác định tổng lượng thải, tổng GP của chương trình. Việc xác định tổng lượng xả thải khí thải tương ứng với số lượng GP ban hành đóng vai trò quan trọng trong thành công của thị trường này. Tại Mỹ, châu Âu phổ biến áp dụng phương pháp tiếp cận từ dưới lên - căn cứ vào lịch sử phát thải của những năm trước, thực tế phát thải của từng ngành, lĩnh vực để quản lý tổng hợp và ban hành tổng mức phát thải. Ngược lại, trong chương trình thí điểm ETS tại Trung Quốc, cơ quan quản lý đã áp dụng phương pháp xác định tổng lượng xả thải từ trên xuống dưới dựa trên mục tiêu giảm lượng phát thải của các tỉnh, thành phố và của quốc gia.
Bước 4: Phân bổ GP cho các nguồn thải. Việc phân bổ GP ban đầu có thể được thực hiện theo hai hình thức cấp miễn phí hoặc bán đấu giá. Trong trường hợp phân bổ miễn phí, lượng GP được phân bổ cho doanh nghiệp dựa trên khối lượng phát thải của họ ở hiện tại hoặc quá khứ. Tuy nhiên, nó đã bộc lộ các hạn chế về thiếu công bằng và gây ngoại ứng tiêu cực. Do đó, việc bán hoặc bán đấu giá GP được khuyến khích hơn, mang lại nguồn thu ngân sách và là một lợi ích đối với tài chính công.
Bước 5: Thực hiện trao đổi, mua bán GP trên thị trường. Sau khi được phân bổ một số lượng GP nhất định, các chủ thể tham gia thị trường có thể thực hiện các giao dịch mua bán GP tự do. Giá GP được xác định thông qua cung, cầu GP trên thị trường và do thị trường quyết định. Các cơ quan môi trường sẽ chịu trách nhiệm kiểm tra, giám sát hoạt động mua bán GP, đảm bảo tuân thủ các quy định về kinh doanh và phát thải.
Tại châu Âu, Chương trình ETS EU hoạt động dựa trên nguyên tắc tổng lượng xả thải và giao dịch GP. Kể từ khi được áp dụng năm 2005, lượng khí thải nhà kính giảm 42,8% trong các lĩnh vực bao gồm: sản xuất điện, nhiệt và các công trình công nghiệp sử dụng nhiều năng lượng.
Tại Trung Quốc, giới thiệu hệ thống giao dịch khí thải (ETS) về CO2 lớn nhất thế giới. Từ tháng 6/2013 - 6/2014, Trung Quốc triển khai thí điểm chương trình ETS trên phạm vi 5 thành phố và 2 tỉnh. Tính đến ngày 31/7/2015, có hơn 57 triệu tấn CO2 với tổng giá trị 308 triệu USD đã được giao dịch dưới mô hình thí điểm này. Mỗi chương trình sẽ được thiết kế với sự tham gia của Ủy ban cải cách và phát triển (DRCs) của mỗi địa phương và các trường đại học, chuyên gia.
Tuy nhiên, một vài chương trình đã chỉ ra sự khó khăn trong việc lựa chọn phương pháp thiết lập mức giới hạn tổng lượng xả thải. Các ETS thường không đặt ra mục tiêu phát thải. Các chương trình thí điểm thường chỉ đặt ra mục tiêu trong tổng lượng phát thải của tỉnh hay thành phố đó. Hơn nữa, thực tế có những áp lực để giới hạn tổng lượng xả thải mà không ảnh hưởng tới sự phát triển kinh tế của địa phương.
Một số gợi ý rút ra cho Việt Nam
Về cơ bản, việc phát triển thị trường GP xả thải nước thải và thị trường GP xả thải khí thải đều dựa trên cách thức vận hành của công cụ quản lý dựa vào thị trường và các nguyên tắc kinh tế gắn với mục tiêu BVMT. Nghiên cứu kinh nghiệm của một số nước trên thế giới về thực hiện các thị trường trong kiểm soát nước thải và khí thải, có thể rút ra một số bài học kinh nghiệm cho Việt Nam như sau:
Đối với thị trường mua bán GP xả thải nước thải
Thứ nhất, chỉ tiến hành áp dụng trong phạm vi hạn chế như lưu vực sông, ao, hồ... với các nguồn thải xác định và có kiểm soát.
Thứ hai, đảm bảo thực hiện đủ các bước chung trong xây dựng và vận hành thị trường. Trong đó, đặc biệt chú trọng đến việc xác định phạm vi thị trường. Điều kiện cần thiết là hình thành được hệ thống quan trắc tự động, thu thập cơ sở dữ liệu xả thải của từng chủ nguồn thải.
Thứ ba, về cách thức triển khai, trong giai đoạn đầu thực hiện, thị trường cơ bản sẽ phân bổ miễn phí cho các đối tượng tham gia thị trường, sau đó việc mua, bán, trao đổi GP sẽ được triển khai theo cơ chế thị trường dưới sự kiểm tra, giám sát của cơ quan quản lý, có thể là cơ quan quản lý Nhà nước về lĩnh vực môi trường, hiệp hội hay tổ chức phi Chính phủ. Trong các giai đoạn phát triển tiếp theo, cần triển khai phương thức giao dịch theo nhiều hình thức đa dạng như: đấu giá trực tuyến, mua bán online, giao dịch, ký gửi tại ngân hàng...
Đối với thị trường mua bán GP xả thải khí thải
Thứ nhất, cần xác định loại khí thải nào tham gia chương trình thương mại khí thải. Việc lựa chọn loại khí thải nào tham gia chương trình sẽ có ảnh hưởng tới việc lựa chọn đối tượng tham gia chương trình. Việt Nam nên tận dụng kết quả của các chương trình mua bán, chuyển nhượng CO2 trên thế giới để bước đầu xây dựng thị trường GP khí thải và dễ dàng tham gia vào thị trường khu vực cũng như thế giới. Sau khi vận hành thành công thị trường ban đầu này, mới nên mở rộng sang các chất ô nhiễm khác.
Thứ hai, cần xem xét tới khả năng, năng lực tham gia và tác động của chương trình tới sự phát triển của mỗi doanh nghiệp. Việt Nam có nhiều công ty vận hành với quy mô vừa và nhỏ nên việc xem xét các khía cạnh để lựa chọn ra đối tượng tham gia là rất quan trọng, tránh gây áp lực, phát sinh tiêu cực không đáng có.
Thứ ba, đối với việc xác định tổng lượng xả thải khí thải nên nghiên cứu áp dụng phương pháp tiếp cận từ dưới lên để ban hành tổng mức phát thải, tránh những hạn chế mà tại thị trường tại một số nước đã gặp phải.
Thứ tư, việc phân bổ GP cần áp dụng linh hoạt nhiều cơ chế để phân bổ GP cũng như các cơ chế giúp hoạt động của thị trường được linh hoạt hơn. Áp dụng cả hai phương pháp là phân bổ miễn phí và bán đấu giá. Một phần nhỏ GP sẽ được phân bổ theo nguyên tắc trợ cấp cho những đối tượng mới tham gia chương trình. Mặt khác về lưu giữ, sử dụng GP, nghiên cứu sử dụng thêm cơ chế ký gửi và cơ chế mượn.
Lê Thị Phượng, Nguyễn Thị Trang
Viện Khoa học môi trường
(Nguồn: Bài đăng trên Tạp chí Môi trường, số 11/2021)
Tài liệu tham khảo
Department of Environment and Conservation NSW, (2003), Hunter River Salinity Trading Scheme Working together to protec river quality and sustain economic development.
Frank Jotzo, (2014), Emissions trading in China: emerging experiences and international lessons.
Marcano M., (2014), Pricing Water Trading: Water Quality Trading in Ontario.
National Network on Water Quality Trading, (2018), Breaking Down Barriers: Priority Actions for Advancing Water Quality Trading.
Wang Mingyuan, (2008), China's Pollutant Discharge Permit System Evolves behind Its Economic Expansion.
