11/10/2019
Vi phạm hành chính (VPHC) trong lĩnh vực BVMT đóng vai trò quan trọng, là cơ sở để xử lý VPHC trong lĩnh vực BVMT trên thực tế. Pháp luật điều chỉnh các nhóm VPHC trong lĩnh vực BVMT sẽ bảo đảm cho chủ thể có thẩm quyền xử lý VPHC xác định đúng tính chất, mức độ của VPHC nhằm phát huy hiệu quả xử lý VPHC trong lĩnh vực BVMT.
Hiện nay, quy định về các hành vi VPHC trong lĩnh vực BVMT được quy định tại Nghị định số 155/2016/NĐ-CP ngày 18/11/2016 về xử phạt VPHC trong lĩnh vực BVMT (Nghị định 155) thay thế cho Nghị định 179/2013/NĐ-CP. Theo quy định tại Điều 2, Nghị định 155, pháp luật điều chỉnh 8 nhóm hành vi vi phạm hành chính về BVMT gồm: (1) Nhóm hành vi vi phạm các quy định về kế hoạch BVMT, đánh giá tác động môi trường và đề án BVMT; (2) Nhóm hành vi gây ô nhiễm môi trường; (3) Nhóm các hành vi vi phạm quy định trong lĩnh vực BVMT của cơ sở sản xuất, kinh doanh và dịch vụ và khu công nghiệp, khu chế xuất, khu công nghệ cao, cụm công nghiệp, khu kinh doanh dịch vụ tập trung; (4) Nhóm vi phạm về quản lý chất thải như: xả thải vượt Quy chuẩn Việt Nam; vi phạm xử lý chất thải sinh hoạt, chất thải rắn công nghiệp thông thường; vi phạm về quản lý chất thải nguy hại; (5) Nhóm hành vi vi phạm các quy định trong lĩnh vực BVMT trong hoạt động nhập khẩu máy móc, thiết bị, phương tiện giao thông vận tải, nguyên, nhiên, vật liệu, phế liệu, chế phẩm sinh học; (6) Nhóm các hành vi vi phạm các quy định về thực hiện phòng, chống, khắc phục ô nhiễm, suy thoái, sự cố môi trường; các hành vi VPHC về đa dạng sinh học; (7) Nhóm các hành vi cản trở hoạt động quản lý hành chính nhà nước, thanh tra, kiểm tra, xử phạt VPHC và các hành vi vi phạm quy định khác về BVMT như vi phạm vệ sinh môi trường nơi công cộng; (8) Nhóm hành vi vi phạm các quy định trong lĩnh vực BVMT đất; BVMT biển;...
Mặc dù, Nghị định 155 đã quy định các nhóm hành vi VPHC bao quát, toàn diện hơn Nghị định 179/2013/NĐ-CP về xử phạt VPPHC trong lĩnh vực BVMT nhưng các quy định hiện hành của Nghị định 155 về hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT còn bộc lộ những hạn chế sau:
Thứ nhất, còn thiếu nhiều hành vi vi phạm hành chính chưa được điều chỉnh như: không quy định xử lý đối với những hành vi “không thực hiện giám sát chất thải định kỳ” mà chỉ quy định đối với hành vi thực hiện giám sát chất thải định kỳ không đúng, không đầy đủ; hành vi “không báo cáo kết quả quan trắc môi trường theo đợt”; hành vi “không báo cáo kết quả giám sát chất thải định kỳ cho cơ quan đã xác nhận cam kết BVMT, kế hoạch BVMT, đề án BVMT và các hồ sơ về môi trường tương đương thuộc thẩm quyền của UBND cấp huyện" hay hành vi “không thực hiện giám sát môi trường trong trường hợp phải thực hiện giám sát môi trường trong báo cáo ĐMT, đề án BVMT và các hồ sơ về môi trường tương đương thuộc thẩm quyền của UBND cấp tỉnh hoặc cơ quan được UBND cấp tỉnh ủy quyền"; thiếu quy định xử lý đối với hành vi “chủ nguồn thải không định kỳ báo cáo Sở TN&MT địa phương về việc lưu giữ chất thải nguy hại tại cơ sở phát sinh”. Thiếu quy định xử phạt đối với các hành vi thu gom, vận chuyển, chôn lấp, xử lý, chất thải từ hoạt động xây dựng; hành vi thu gom, vận chuyển, chôn lấp bùn thải từ nạo vét kênh, rạch, ao, hồ, sông; hành vi thu gom, vận chuyển, chôn lấp chất thải y tế không nguy hại; hành vi thu gom, vận chuyển, chôn lấp chất thải không nguy hại từ hoạt động nông nghiệp, nuôi trồng thủy sản; hành vi đổ, bỏ chất thải rắn xây dựng không đúng quy định; hành vi của “các cơ sở không phát thải qua ống khói mà phát thải trong các khâu của sản xuất có chỉ tiêu vượt quy chuẩn về không khí xung quanh (thông thường là bụi)”. Thiếu quy định xử lý đối với “hành vi bắt giun đất, bắt cá bằng kích điện làm ảnh hưởng có hại đến môi trường đất và môi trường nước”; “hành vi vi phạm trong xây dựng chiến lược khai thác, sử dụng bền vững tài nguyên, BVMT biển và hải đảo”; “vi phạm quy hoạch tổng thể khai thác, sử dụng bền vững tài nguyên vùng bờ”; “vi phạm chương trình quản lý tổng hợp tài nguyên vùng bờ”. Điều đó, đã làm cho VPHC trong lĩnh vực BVMT có xu hướng gia tăng.
Thứ hai, một số quy định của pháp luật về hành vi VPHC trong lĩnh vực BVMT của nhóm này chưa được thống nhất với các văn bản quy phạm pháp luật khác hoặc ngay trong phạm vi Nghị định 155/2016/NĐ-CP, thể hiện:
Quy định về hành vi VPHC trong Nghị định 155 không thống nhất với các văn bản khác. Chẳng hạn, tại khoản 1, Điều 10, Nghị định số 155/2016/NĐ-CP quy định xử phạt hành vi vi phạm các quy định về thực hiện đề án BVMT thuộc thẩm quyền xác nhận của Phòng TN & MT, UBND cấp huyện hoặc Sở TN&MT. Trong khi đó, theo quy định tại Điều 12 Thông tư số 26/2015/TT-BTNMT ngày 28/5/2015 của Bộ TN&MT thì chỉ có Sở TN&MT, UBND cấp huyện, UBND cấp xã (trường hợp được ủy quyền) có thẩm quyền xác nhận nhưng Phòng TN&MT cấp huyện không có thẩm quyền xác nhận đề án BVMT đơn giản.
Hay tại Điểm a, Khoản 3, Điều 9, quy định: "Phạt tiền từ 5.000.000 đồng đến 10.000.000 đồng đối với hành vi không có cán bộ chuyên ngành liên quan đến dự án với trình độ đại học trở lên theo quy định; không có cán bộ có chứng chỉ tư vấn ĐTM đúng chuyên ngành với trình độ đại học trở lên theo quy định đã “mâu thuẫn” với Điều 4, Nghị định 136/2018/NĐ-CP ngày 05/10/2018 của Chính phủ và Văn bản hợp nhất số 03/VBHN-BTNMT ngày 28/11/2018 của Bộ TN&MT đã bãi bỏ Điều 13, Nghị định 18/2018/NĐ-CP ngày 14/02/2015 của Chính phủ (điều kiện của tổ chức thực hiện đánh giá tác động môi trường). Tại Điểm b, c, d, đ, Khoản 7, Điều 12 Nghị định 155 quy định: "Phạt tiền từ… đối với hành vi thực hiện giám sát chất thải định kỳ không đúng, không đầy đủ (về thông số, vị trí, tần suất giám sát là 03 tháng một lần) " là chưa phù hợp với Luật BVMT năm 2014 và các văn bản liên quan. Vì, theo quy định tại Khoản 1, Điều 121, Luật BVMT năm 2014 thì "Cơ quan, tổ chức trong lĩnh vực BVMT tổ chức thực hiện quan trắc môi trường xung quanh”. Khoản 1 Điều 25, Thông tư 31/2016/TT-BTNMT ngày 14/10/2016 quy định Quan trắc phát thải định kỳ quy định như sau: Cơ sở có quy mô tương đương đối tượng lập ĐTM là 4 lần/năm; Cơ sở có quy mô tương đương đối tượng lập Kế hoạch BVMT Sở TN&MT phê duyệt là 2 lần/năm; Cơ sở có quy mô tương đương đối tượng lập Kế hoạch BVMT trình UBND cấp huyện phê duyệt là 1 lần/năm. Từ năm 2017 trở đi báo cáo giám sát môi trường định kỳ được gọi là báo cáo quan trắc môi trường định kỳ nên qui định tại điểm b, c, d, đ Khoản 7 Điều 12 Nghị định 155 xử phạt vi phạm tần suất 3 tháng/1 lần không phù hợp với qui định về giám sát định kỳ của Luật BVMT 2014 và văn bản liên quan.
Mâu thuẫn ngay trong bản thân Nghị định 155/2016/NĐ-CP. Chẳng hạn, tại Điểm c, Khoản 3, Điều 10 Nghị định 155/2016/NĐ-CP quy định: “c) Phạt tiền từ 40.000.000 đồng đến 50.000.000 đồng đối với hành vi không thực hiện một trong các nội dung trong đề án BVMT đã được phê duyệt, trừ trường hợp giám sát môi trường và trường hợp quy định tại các điểm a, c và e khoản này”. Tuy nhiên, Khoản 3 Điều này không có điểm e và tại điểm c lại quy định loại luôn quy định tại điểm c.
Thứ ba, một số quy định của pháp luật còn thiếu rõ ràng, gây khó khăn cho việc xác định VPHC và XLVPHC. Cụ thể tại Điểm i, Khoản 2 Điều 9; Điểm c, Khoản 1, Điểm c, Khoản 2, Điểm d, Khoản 3, Điểm d, Khoản 4 Nghị định 155 đều quy định: "Phạt tiền từ...đối với một trong các hành vi xây lắp, lắp đặt thiết bị, đường ống hoặc các đường thải khác để xả chất thải không qua xử lý ra môi trường,...". Tuy nhiên, nếu trường hợp xả chất thải đã qua xử lý nhưng không đảm bảo quy chuẩn kỹ thuật cho phép có được phép áp dụng hình thức xử phạt hay không thì chưa được qui định rõ.
Một số quy định chưa có hướng dẫn cụ thể cách thức xác định lưu lượng thải nên gây lúng túng cho chủ thể có thẩm quyền XLVPHC, dễ để lọt hành vi VPHC. Chẳng hạn, đối với hành vi "Vi phạm các quy định về xả nước thải có chứa các thông số môi trường thông thường và thông số môi trường nguy hại vào môi trường" được quy định tại Điều 13, Điều 14 nhưng chưa có hướng dẫn cụ thể việc xác định lưu lượng nước thải (m/ngày, đêm) theo Nghị định 155 được áp dụng tính theo lưu lượng lớn nhất quy định Báo cáo đánh giá tác động môi trường, Cam kết BVMT, Đề án BVMT, Kế hoạch BVMT, hoặc Giấy xác nhận hoàn thành công trình BVMT được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt hay được áp dụng lưu lượng đo tại thời điểm quan trắc, lấy mẫu.
Đối với hành vi kê khai thiếu hoặc trốn phí BVMT đối với nước thải, chất thải rắn, chất thải nguy hại và các loại phí môi trường khác có những bất cập, vượt quy định của các Nghị định chuyên ngành về phí. Tại Điều 34 Nghị định 155 quy định hành vi VPHC về phí môi trường sẽ được điều chỉnh bởi Nghị định XLVPHC trong lĩnh vực quản lý giá, phí, lệ phí nhưng Điều 24 Nghị định số 109/2013/NĐ-CP ngày 24/9/2013 của Chính phủ quy định XPVPHC trong lĩnh vực quản lý giá, phí, lệ phí, hóa đơn lại chưa quy định cụ thể các hành vi như khai thiếu, khai sai, chậm nộp phí bảo vệ môi trường mà chỉ quy định “hành vi trốn phí bị phạt gấp 3 lần mức phí đã trốn” nên gây lúng túng, khó khăn cho hoạt động XLVPHC đối với nhóm hành vi này.
Để hoàn thiện quy định về hành vi VPHC trong lĩnh vực BVMT cần thực hiện một số biện pháp sau:
Thứ nhất, bổ sung thêm một số VPHC trong lĩnh vực BVMT như:
Nhóm hành vi VPHC về thu gom, vận chuyển, chôn lấp, xử lý chất thải, bao gồm: hành vi thu gom, vận chuyển, chôn lấp, xử lý chất thải từ hoạt động xây dựng; hành vi thu gom, vận chuyển, chôn lấp, bùn thải từ nạo vét kênh, rạch, ao, hồ, sông; hành vi thu gom, vận chuyển, chôn lấp chất thải y tế không nguy hại; hành vi thu gom, vận chuyển, chôn lấp chất thải không nguy hại từ hoạt động nông nghiệp, nuôi trồng thủy sản.
Nhóm hành vi VPHC liên quan đến quan trắc, giám sát môi trường, gồm: Hành vi không thực hiện giám sát chất thải định kỳ; không báo cáo kết quả quan trắc môi trường theo đợt; hành vi không báo cáo kết quả giám sát chất thải định kỳ cho cơ quan đã xác nhận cam kết BVMT, kế hoạch BVMT, đề án BVMT và các hồ sơ về môi trường tương đương thuộc thẩm quyền của UBND cấp huyện; hành vi không thực hiện giám sát môi trường trong trường hợp phải thực hiện giám sát môi trường trong báo cáo đánh giá tác động môi trường, đề án BVMT và các hồ sơ về môi trường tương đương thuộc thẩm quyền của UBND cấp tỉnh hoặc cơ quan được UBND cấp tỉnh ủy quyền.
Nhóm hành vi VPHC về biển, hải đảo, gồm: Hành vi vi phạm trong xây dựng chiến lược khai thác, sử dụng bền vững tài nguyên, BVMT biển và hải đảo; hành vi vi phạm quy hoạch tổng thể khai thác, sử dụng bền vững tài nguyên vùng bờ; hành vi vi phạm chương trình quản lý tổng hợp tài nguyên vùng bờ.
Nhóm hành vi khác, như: Hành vi đổ, bỏ chất thải rắn xây dựng không đúng quy định; hành vi chủ nguồn thải không định kỳ báo cáo Sở TN&MT địa phương về việc lưu giữ chất thải nguy hại tại cơ sở phát sinh; hành vi của các cơ sở không phát thải qua ống khói mà phát thải trong các khâu của sản xuất có chỉ tiêu vượt quy chuẩn về không khí xung quanh; hành vi bắt giun đất, bắt cá bằng kích điện làm ảnh hưởng có hại đến môi trường đất và môi trường nước;
Thứ hai, bãi bỏ, sửa đổi, bổ sung một số quy định liên quan đến xác định VPHC để bảo đảm thống nhất giữa Nghị định với các văn bản khác liên quan. Cụ thể: bỏ cụm từ “Phòng TN&MT” tại khoản 1, Điều 10, Nghị định số 155/2016/NĐ-CP. Bãi bỏ điểm a, khoản 3, Điều 9; bãi bỏ điểm c, khoản 3, Điều 10,…Thống nhất cách sử dụng cụm từ “Báo cáo kết quả quan trắc môi trường định kỳ" thay cho “Báo cáo kết quả giám sát chất thải định kỳ”. Do Điều 19 Thông tư 43/2015/TT-BTNMT quy định: “Báo cáo kết quả quan trắc môi trường bao gồm: “Báo cáo kết quả quan trắc môi trường theo đợt và báo cáo tổng hợp năm". Trong khi đó, Nghị định 155/2016/NĐ-CP sử dụng dùng cụm từ “Báo cáo kết quả giám sát chất thải định kỳ" là chưa thống nhất; Sửa cụm từ “giám sát chất thải định kỳ” ở điểm b, c, d, đ, Khoản 7, Điều 12 Nghị định 155 thành “quan trắc môi trường định kỳ” và sửa đổi cụm từ “03 tháng một lần " thành “từ 1 lần đến 4 lần tùy theo quy mô của cơ sở” để phù hợp Điều 121 Luật BVMT 2014 và Thông tư 31/2016/TT-BTNMT ngày 14/10/2016; bổ sung quy định xác định lưu lượng nước thải đối với cơ sở sản xuất, kinh doanh không gắn đồng hồ đo lưu lượng thải (trường hợp không có Báo cáo đánh giá tác động môi trường hoặc Đề án BVMT);
Thứ ba, sửa cụm từ “"xả chất thải không qua xử lý ra môi trường" tại Điểm i, Khoản 2 Điều 9; Điểm c, Khoản 1, Điểm c, Khoản 2, Điểm d, Khoản 3, Điểm d, Khoản 4 thành "xả chất thải không đảm bảo quy chuẩn kỹ thuật ra môi trường". Bỏ cụm từ "Sở TN&MT" tại điểm a, Khoản 3, Điều 10 vì căn cứ Thông tư 26/2015/TT-BTNMT ngày 28/5/2015 của Bộ TN&MT, Sở TN&MT chỉ có thẩm quyền xác nhận đăng ký đề án đơn giản. Trách nhiệm Chủ dự án sau khi phê duyệt đề án đơn giản chỉ là "Thực hiện các yêu cầu về BVMT theo các nội dung của để án đơn giản đã được xác nhận đăng ký" [Điều 12].
Thứ tư, bổ sung quy định về xác định lưu lượng nước thải tại Điều 13, Điều 14 Nghị định 155 là “áp dụng lưu lượng đo tại thời điểm quan trắc, lấy mẫu”. Bổ sung quy định về xác định mức độ lỗi, tính chất nghiêm trọng, đặc biệt nghiêm trọng của VPHC để làm căn cứ áp dụng hình thức tịch thu tang vật.
Có thể nói, việc nghiên cứu, sửa đổi nhóm các hành vi VPHC trong Nghị định 155 cho phù hợp với thực tế là cần thiết, điều này sẽ góp phần quan trọng vào hoàn thiện pháp luật xử phạt VPHC về BVMT nhằm đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội đất nước theo hướng tăng trưởng xanh và bền vững.
ThS. Lê Thị Hằng
Trường Chính trị Nguyễn Chí Thanh, tỉnh Thừa Thiên - Huế
(Nguồn: Bài đăng trên Tạp chí Môi trường số 9/2019)
