29/03/2018
Trong thời gian qua, ô nhiễm nước đang là một trong những vấn đề nổi cộm và cần được kiểm soát chặt chẽ. Theo Báo cáo Hiện trạng môi trường quốc gia năm 2012, nguồn nước mặt của nước ta bị ô nhiễm nghiêm trọng, đặc biệt là ở các vùng hạ lưu nơi có mức độ đô thị hóa, công nghiệp hóa và tăng trưởng nhanh. Vấn đề ô nhiễm nước tiếp tục có những diễn biến phức tạp và đỉnh điểm là vào năm 2016. Tháng 4/2016, vụ gây ô nhiễm biển miền Trung do nước thải từ Công ty Formosa gây ra gây thiệt hại nặng nề. Công ty đã phải bồi thường khoảng 11.000 tỷ đồng cho ngư dân, lớn gấp 86 lần vụ Vedan. Cuối năm, vụ hơn 200 tấn cá chết tại Hồ Tây trong khoảng thời gian ngắn thu hút sự quan tâm, lo lắng của cả nước về vấn đề ô nhiễm nước. Như vậy, có thể thấy, những thiệt hại từ ô nhiễm nước đã ảnh hưởng tới mọi mặt kinh tế, xã hội của nước ta.Nguyên nhân chính cho mọi sự cố gây ô nhiễm nước là các chất gây ô nhiễm từ nước thải sản xuất, nước thải công nghiệp, nước thải đô thị (ô nhiễm điểm), nước mưa chảy tràn, nước thải từ ngành khai khoáng…(ô nhiễm diện) và từ các loại rác thải khác nhau…thải thẳng vào nguồn nước mặt không qua xử lý.
Câu hỏi đặt ra là vì sao và nguyên nhân nào đã gây ra sự ô nhiễm nước trầm trọng và xảy ra trên diện rộng đến như vậy? Nhất là khi chúng ta đã có một hệ thống luật pháp về BVMT với nhiều chế tài và sự tham gia thực thi của nhiều cơ quan từ Trung ương tới địa phương. Từ tình hình thực tiễn có thể thấy rõ hai nguyên nhân bao trùm, đó là vấn đề ô nhiễm nước và kiểm soát ô nhiễm nước (KSONN) là lĩnh vực hết sức phức tạp, bất kỳ nội dung nào trong lĩnh vực này cũng liên quan mật thiết tới kinh tế, xã hội và luật pháp. Nội dung kiểm soát ô nhiễm nước bao trùm các khía cạnh sinh thái, bảo tồn, tính chất lý hóa của nước, các vấn đề công nghệ, tiêu chuẩn, các vấn đề quản lý lưu vực, quản lý nguồn nước và năng lực quản lý. Một nguyên nhân khác là chưa có hệ thống pháp luật về kiểm soát ô nhiễm nước riêng biệt để khắc chế ô nhiễm nước trong khuôn khổ hệ thống pháp luật BVMT.
1. Hệ thống pháp luật liên quan tới hành vi xả thải
Vấn đề kiểm soát ô nhiễm nước chưa có sự chú ý và quan tâm đúng với tính chất phức tạp và quan trọng của nó, phạm trù kiểm soát ô nhiễm nước chỉ có một vị trí rất khiêm tốn nằm trong rất nhiều luật và dưới các công cụ khác nhau. Sơ đồ Hệ thống pháp luật liên quan tới một hành vi xả thải nước thải được khái quát hóa trong sơ đồ như sau:
Hình 1: Sơ đồ hệ thống kiểm soát ô nhiễm nước ở Việt Nam
Từ sơ đồ này có thể nhận thấy, hệ thống luật có nhiều tầng (Luật, Nghị định, Thông tư và các công cụ. Các công cụ trực tiếp quản lý hành vi xả thải gồm quy hoạch, đánh giá tác động môi trường (ĐTM), giấy phép xả thải, công nghệ, quy chuẩn tiêu chuẩn, kiểm tra giám sát…Chính do có nhiều tầng như vậy nên việc thực thi các luật và các văn bản dưới luật mang nặng tính hành chính và gián tiếp, với sự tham gia của rất nhiều cơ quan hành chính thuộc các bộ ngành khác nhau. Các công cụ chế tài trực tiếp quản lý hành vi xả thải có các quan hệ chéo với hệ thống hành chính, gây ra sự không rõ ràng về cấp quản lý và trách nhiệm, dễ chồng chéo. Ngoài ra, hệ thống luật này mới chỉ tập trung điều chỉnh hành vi xả thải từ các doanh nghiệp, khu công nghiệp, mà chưa bao gồm kiểm soát nước thải đô thị và ô nhiễm diện. Như vậy, có một khoảng cách lớn giữa hệ thống luật và thực tiễn ô nhiễm nước. Có thể thấy khoảng cách này thông qua phân tích một số thực tiễn ô nhiễm nước nổi tiếng hiện nay.
2. Thực tiễn ô nhiễm nước và KSONN hiện nay tại Việt Nam
Ví dụ đầu tiên là trường hợp ô nhiễm suối Bưng Cù thuộc huyện Tân Uyên, tỉnh Bình Dương. Con suối này nhận xả thải của trên 200 cơ sở sản xuất công nghiệp và trên 1.500 nhà trọ và khu dân cư. Suốt hai thập niên qua, con suối trong lành này đã bị ô nhiễm trầm trọng và ảnh hưởng sâu sắc tới đời sống người dân. Người nông dân trồng lúa và khoai ngay cạnh suối cũng không thể sử dụng nước suối để tưới cho hoa màu, mà phải bơm nước ngầm để sử dụng. Có nhiều cuộc họp, nhiều phương án đã nêu nhưng đến nay vẫn chưa giải quyết được.
Trong trường hợp này thấy rõ sự thiếu vắng cách tiếp cận quản lý theo lưu vực.Sở TN&MT có các chế tài để quản lý nước thải của các doanh nghiệp sản xuất trên địa bàn, nhưng lại không quản lý nước thải sinh hoạt từ các nhà trọ và lượng rác thải xả xuống suối.Trách nhiệm quản lý suối nằm chung trong trách nhiệm quản lý môi trường và ở cấp phường chỉ có một cán bộ môi trường phụ trách. Với điều kiện như vậy,họ chỉ có thể làm được việc báo cáo lên cấp trên, chứ không có đủ năng lực chuyên môn, kỹ thuật, quản lý để giải quyết vấn đề.
Ví dụ thứ hai là ô nhiễm suối Pó Cá làm ảnh hưởng tới nguồn nước mặt của TP. Sơn La. Trong thập kỷ qua, Sơn La đã thành công trong việc chọn cây cà phê là cây công nghiệp chính, đóng góp vào phát triển kinh tế và xóa đói giảm nghèo cho địa phương. Tuy nhiên, nước thải sơ chế từ các hộ gia đình trồng cà phê và xử lý cà phê từ thượng nguồn đã trở thành các nguồn gây ô nhiễm suối Pó Cá, nguồn nước sinh hoạt của TP. Sơn La. Mỗi lần mưa thì nước thải chứa ở các ao trên thượng nguồn chảy tràn vào suối, gây ô nhiễm nghiêm trọng và nhà máy nước phải đóng cửa, có thời điểm vài ngày liên tục, khiến cả TP. Sơn La không có nước ăn và sinh hoạt.
Rõ ràng khi quy hoạch phát triển cây cà phê trên vùng núi, tỉnh Sơn La đã không cân nhắc tới vấn đề ô nhiễm nước do xử lý cà phê phân tán gây ra ở thượng nguồn. Hiện cũng chưa có hệ thống công nghệ xử lý nước thải của sơ chế cà phê cấp hộ gia đình và cho đến nay chưa có chế tài khắc chế được vấn đề này.
Ví dụ thứ ba là ô nhiễm kênh Bốn Xã ở Bắc Ninh. Con kênh này nhỏ, chảy qua khu vực phường Khắc Niệm và các xã Tân Chi, Lạc Vệ, Liên Bão, huyện Tiên Du. Kênh này nhận trên 3.000 m3/ngày,đêm nước thải từ các hộ làm bún, các trang trại nuôi lợn, nước thải sinh hoạt. Trước đây, nhà nước đã đầu tư một hệ thống thu gom và xử lý nước thải làm bún, tuy nhiên hệ thống đã hoạt động không hiệu quả, thậm chí còn trở thành một điểm ô nhiễm của khu vực. Các doanh nghiệp chăn nuôi có hệ thống xử lý nước thải, nhưng việc kiểm soát chất lượng nước xả thải còn chưa rõ ràng. Hiện nay bên làm bún cho rằng, kênh ô nhiễm do nước thải từ các doanh nghiệp, phía doanh nghiệp thì cho rằng do nước thải từ phía các gia đình làm bún.
Trường hợp này phản ánh các vấn đề về quản lý chồng chéo, vì kênh này là kênh thủy lợi nên cấp phép xả thải cho doanh nghiệp do Sở NN&PTNT cấp; trong khi chưa có cấp phép cho các gia đình làm bún. Khi ô nhiễm xảy ra thì cán bộ môi trường ở phường hoặc huyện không thể giải quyết được và chỉ có thể báo cáo lên Sở TN&MT. Sở TN&MT không phải là nơi cấp giấy phép xả thải cho các doanh nghiệp. Kiểm soát ô nhiễm xả thải từ các gia đình làm bún chưa có cơ chế rõ ràng và công nghệ xử lý nước thải bún đã được đầu tư không hiệu quả, mà còn gây ô nhiễm môi trường.
Cuối cùng là vụ ô nhiễm biển miền Trung do Công ty Formosa gây ra. Đây là doanh nghiệp đầu tư công nghiệp vốn FDI quy mô lớn. Vì vậy, việc thẩm định về môi trường là một quy trình đầy đủ theo các chế tài cấp quốc gia từ ĐTM, giấy phép xả thải, công nghệ xử lý nước thải, kiểm tra giám sát. Các công cụ này được xây dựng theo đúng các quy trình của hệ thống văn bản pháp luật và đưa qua nhiều cấp thẩm định. Tuy nhiên mới ở giai đoạn thử nghiệm, sự cố ô nhiễm môi trường biển miền Trung đã xảy ra, gây thiệt hại cho cá và thủy sinh vùng biển, hệ sinh thái biển, sinh kế người dân và các ngành phụ thuộc vào biển.
3. Cần xây dựng Luật Kiểm soát ô nhiễm nước tại Việt Nam
Qua các thực tiễn nêu trên và rà soát hệ thống luật hiện hành, đặc biệt là Luật BVMT và Luật Tài nguyên nước cho thấy, có một số vấn đề mang tính nguyên tắc còn thiếu trong nền tảng pháp luật hiện nay bao gồm:
Ô nhiễm nước và kiểm soát ô nhiễm nước chưa được đề cập như một lĩnh vực riêng biệt và chưa được coi trọng đúng với tầm quan trọng, cần thiết trong sự nghiệp phát triển kinh tế, xã hội, mà chỉ được đưa vào như một phần nhỏ tích hợp trong công tác BVMT.Điều đó dẫn đến một hệ thống 3 tầng: Luật, Nghị định, Thông tư với rất nhiều văn bản liên quan tới quản lý kiểm soát ô nhiễm nước.Hệ thống pháp luật vì vậy mang nặng tính gián tiếp và hành chính, khiến tính chịu trách nhiệm không rõ ràng.
Hệ thống luật được xây dựng xuất phát từ phương diện để quản lý nhà nước, mà chưa quan tâm đầy đủ tới góc nhìn từ đối tượng bị điều chỉnh là các doanh nghiệp, đô thị và thiếu góc nhìn từ các đối tượng được bảo vệ là nguồn nước mặt và các loại cá, tôm, thủy sinh sống trong môi trường nước. Do đó, cách tiếp cận hệ sinh thái và quản lý lưu vực chưa được quán triệt và chưa được đưa vào đầy đủ khi xây dựng các luật và văn bản dưới luật. Như vậy, khi xây dựng Luật Kiểm soát ô nhiễm nước, cần phải lấy sự sống của các loài cá và các loại thủy sản khác là thước đo và mục tiêu cuối cùng để xây dựng hệ thống quản lý.
Các công cụ trực tiếp kiểm soát hành vì xả thải và ô nhiễm nước gồm công nghệ xử lý, giấy phép xả thải, tiêu chuẩn quy chuẩn, kiểm tra và giám sát phụ thuộc chủ yếu vào các khuyến nghị trong ĐTM. Sự phụ thuộc vào ĐTM sẽ làm cho khả năng thực thi của các công cụ kiểm soát hành vi xả thải hạn chế. Mặc dù ĐTM có một chương trong Luật BVMT và có Nghị định hướng dẫn, nhưng ĐTM vẫn mang nặng tính dự báo, sự khác biệt so với thực tiễn có thể rất lớn. Việc các công cụ được thiết lập dựa trên khuyến nghị của ĐTM có thể gây ra những hậu quả cực lớn, nhưng rất khó quy trách nhiệm.
Trong thực tế, mặc dù ĐTM là một quy trình luật định (Nghị định số 18/2015 quy định về Quy hoạch BVMT, Đánh giá môi trường chiến lược, ĐTM và Kế hoạch BVMT), các báo cáo ĐTM vẫn phải viện dẫn lại nhiều luật. Cụ thể như ĐTM của nhà máy Nhiệt điện Vĩnh Tân vẫn phải viện dẫn tới 66 các văn bản luật và dưới luật khác nhau. Điều đó cho thấy sự phức tạp và chưa hiệu quả của hệ thống luật hiện nay.
Trên cơ sở đánh giá thực trạng môi trường nước; nghiên cứu và phân tích những bất cập và khoảng trống pháp lý trong hệ thống văn bản pháp luật, Việt Nam cần nghiên cứu xây dựng Luật Kiểm soát ô nhiễm nước độc lập nhằm ngăn ngừa ô nhiễm nước và từng bước khôi phục hệ thống nước mặt. Mục tiêu cao nhất của Luật là phải bảo vệ được sự sống của các loài cá thủy sinh và bảo vệ được sự an toàn của con người. Trong thời gian tới,kiến nghị Bộ TN&MT đề xuất xây dựng Luật Kiểm soát ô nhiễm nước vào chương trình xây dựng Luật củaQuốc hội khóa XIV và triển khai nghiên cứu xây dựng Luật này càng sớm càng tốt, lượng đủ thời gian cần thiết để đảm bảo thực thi và hiệu quả kinh tế của Luật.
Song song với chương trình xây dựng Luật, cần xây dựng và cấp kinh phí cho các chương trình nghiên cứu; Xác định khoanh vùng nước ô nhiễm trầm trọng cần ưu tiên xử lý; Xác định các vùng nước đặc biệt dài hạn để ưu tiên bảo vệ bảo tồn; Xây dựng và cấp kinh phí về nghiên cứu cải cách hệ thống cấp giấy phép xả thải, quy chuẩn xả thải, tiêu chuẩn nước mặt có bao gồm các tiêu chuẩn quy chuẩn về hệ sinh thái; Xây dựng và cấp kinh phí chương trình nghiên cứu thông tin nền về hệ thống nước mặt Việt Nam phục vụ công tác quản lý giám sát chất lượng nước mặt; Có cơ chế khuyến khích sự tham gia cộng đồng và các bên liên quan vào hoạt động kiểm soát ô nhiễm nước;Xây dựng chính sách tổng thể dài hạn ưu tiên cho việc nghiên cứu khoa học, phát triển công nghệ xử lý ô nhiễm nước...
Nguyễn Ngọc Lý
Giám đốc Trung tâm Nghiên cứu Môi trường và Cộng đồng
Nguồn: Bài đăng trên Tạp chí Môi trường, số 3/2018
