19/01/2016
Hiện nay, quản trị rừng hiệu quả đang là vấn đề đặt ra đối với công tác quản lý, bảo vệ rừng không chỉ ở Việt Nam mà cả trên thế giới. Làm thế nào để thu hút sự tham gia của người dân để vừa đảm bảo giữ vững vốn tài nguyên rừng, vừa tăng cường và phát triển sinh kế cho người dân địa phương khi một diện tích khá lớn rừng, đất rừng đã được giao cho người dân và cộng đồng địa phương quản lý? Bài viết kết hợp việc tổng quan các bài học từ nghiên cứu lý thuyết và thực tiễn về quản lý rừng cộng đồng (QLRCĐ) để xác định được các vấn đề cần thiết phải đạt được trong và sau tiến trình giao đất, giao rừng cho cộng đồng quản lý.
Quản lý rừng cộng đồng
QLRCĐ là một trong những mô hình của lâm nghiệp xã hội hay lâm nghiệp cộng đồng, đã và đang được chú trọng trong Chiến lược phát triển lâm nghiệp của nhiều quốc gia trên thế giới. Với mô hình này, người dân địa phương có trách nhiệm trực tiếp trong quản lý, bảo vệ rừng và nhận được lợi ích cụ thể từ những đóng góp đó.
Tại châu Á, tính đến năm 2007, khoảng 18% tổng diện tích rừng đang được quản lý bởi người dân và cộng đồng địa phương. Do sự tin tưởng vào khả năng cải thiện cuộc sống và sinh kế cho khoảng 450 triệu người sinh sống trong và gần rừng nên mô hình QLRCĐ đã thu hút được sự quan tâm của người dân. Tại Việt Nam, Chiến lược phát triển lâm nghiệp chuyển từ quản lý tập trung của Nhà nước sang xã hội hóa lâm nghiệp đã được định hình và từng bước thực hiện từ những năm 1990. Đặc biệt, vào những năm đầu thế kỷ XXI, cùng với sự phát triển khung thể chế về QLRCĐ và những chính sách liên quan, mô hình QLRCĐ đã trở thành mô hình chính thống trong quản lý tài nguyên rừng, hướng đến quản lý bền vững tài nguyên rừng quốc gia và góp phần nâng cao sinh kế cho người dân địa phương. Tuy nhiên, trong khi các chính sách, thể chế, cách tiếp cận để phát triển mô hình này đang được phát triển và cải tiến thì các khía cạnh thực tiễn cụ thể của việc thực hiện chính sách, việc kiểm chứng kết quả thực hiện cần được tiếp tục nghiên cứu và đánh giá.
Quản lý rừng cộng đồng - Mô hình đã và đang được quan tâm
Quan điểm QLRCĐ hiệu quả
Mô hình QLRCĐ là một dạng của quản lý tài nguyên dùng chung, việc quản lý và nghiên cứu thể chế quản lý hiệu quả rất phức tạp, được nhiều nhà nghiên cứu, nhà hoạch định chính sách quan tâm. Sự phức tạp bởi tính đa mục đích của tài nguyên và dịch vụ từ rừng, khó khăn trong việc xác định giá trị của các dịch vụ sinh thái, liên quan đến sự tham gia của nhiều người cũng như các bên liên quan. Do đó, những quyết định chiến lược về quản lý bền vững mô hình này cần thiết phải xem xét tất cả các quan điểm, mục tiêu và viễn cảnh của các bên liên quan.
Trên góc độ là mô hình quản lý tài nguyên dùng chung, các nguyên lý xoay quanh vấn đề làm thế nào để đạt được sự quản trị tốt, quyền hưởng dụng rõ ràng và thiết thực, chia sẻ lợi ích công bằng đã được cân nhắc, đề cập bởi nhiều nhà nghiên cứu. Các nghiên cứu của Ostrom (1990), McKean (1992), Ostrom và cộng sự (1994) đã đề cập, phân tích từ việc cần phải có sự rõ ràng về ranh giới vật thể cũng như pháp lý đến việc xây dựng quy chế quản lý và hợp tác hướng đến sự phù hợp, tạo điều kiện cho người sử dụng tài nguyên; Vấn đề giám sát, giải quyết các xung đột cũng như cơ chế phân cấp trong quản lý tài nguyên...
Khi đề cập đến tầm quan trọng về quyền, cơ hội tham gia và chia sẻ lợi ích trong mô hình quản lý tài nguyên dùng chung nói chung và QLRCĐ nói riêng, nhiều nguyên lý quan trọng cũng đã được phát hiện. Krishna và Lovell (1985) nhận định rằng, sự tham gia là chìa khóa của các chương trình, thành công đến khi và chỉ khi cơ chế hưởng lợi của sự tham gia được xem xét thỏa đáng cho từng chương trình hay dự án cụ thể. Trong đó, cơ hội tham gia và hưởng lợi của người dân địa phương ở mô hình QLRCĐ phụ thuộc vào rất nhiều yếu tố, nó được xem như một hàm số phụ thuộc vào mục tiêu, đối tượng của chương trình, đặc điểm tài nguyên, sự khác nhau về quyền lực, tiến trình và cấu trúc quản trị, cơ hội tiếp cận lợi ích.
Bài học thực tiễn về quản lý và quản trị rừng cộng đồng có hiệu quả:
Quản lý tài nguyên dựa vào cộng đồng nói chung và mô hình QLRCĐ nói riêng đã và đang được định hướng áp dụng bởi nhiều nước trên thế giới với những đặc trưng khác nhau. Do đó, việc nghiên cứu, so sánh, đánh giá thành công hay thất bại phải dựa trên các điều kiện đặc trưng cụ thể của từng địa phương.
Kết quả phân tích của Roberts và Gautam (2003) khi nghiên cứu về những kinh nghiệm trong QLRCĐ của nhiều nước trên các châu lục khác nhau (Mỹ, Canađa, Scotland, Nepal, Ấn Độ, Ý) đã chỉ ra rằng, sự thành công của lâm nghiệp cộng đồng phụ thuộc vào việc có hay không: Rừng cộng đồng mang lại những giá trị cho cộng đồng; Hướng đến mục tiêu của cộng đồng; Mang lại lợi ích cho cộng đồng. Trong đó, cải cách hợp pháp, nhận thức, quan niệm của cộng đồng, công bằng, minh bạch và giải trình là những vấn đề cốt lõi cần được quan tâm.
Ở Việt Nam, thực tiễn cũng cho thấy, do tính đa dạng của các cộng đồng nên không thể có một mô hình lâm nghiệp cộng đồng chung mà cần có loại hình lâm nghiệp cộng đồng khác nhau, phù hợp với từng điều kiện cụ thể. Theo những tổng kết và đánh giá của Nguyễn Bá Ngãi (2009), mặc dù các loại hình rừng cộng đồng hình thành từ các nguồn gốc khác nhau nhưng đều được 3 chủ thể chính quản lý là cộng đồng dân cư thôn, dòng tộc và nhóm hộ hoặc nhóm sở thích. Trong đó hình thức cộng đồng dân cư thôn và dòng tộc thường ở vùng sâu, vùng xa, vùng đồng bào dân tộc thiểu số, còn hình thức nhóm hộ hoặc nhóm sơ thích thường ở những vùng có sản xuất và thị trường phát triển, trình độ sản xuất của nông hộ cao và khả năng đầu tư lớn. Chính điều này đã tạo nên 2 xu hướng trong QLRCĐ, đó là đáp ứng nhu cầu sinh kế và sản xuất hàng hóa.
 |
|
Tiến hành giao quyền quản lý bảo vệ rừng cho người dân |
Đứng về góc độ vĩ mô, QLRCĐ ở Việt Nam đã và đang gặp phải những trở ngại nhất định, làm hạn chế sự phát triển và tính hiệu quả trong thực tiễn. Cụ thể:
Thứ nhất là địa vị pháp lý của cộng đồng dân cư thôn chưa rõ ràng, chưa được thừa nhận theo những tiêu chí được đề cập trong bộ Luật dân sự năm 2005.
Thứ hai, những điểm thiếu trong cơ chế chính sách. Mặc dù khung pháp lý về thực thi mô hình QLRCĐ đã được thể chế hóa, tuy nhiên những chính sách liên quan đến quyền hưởng lợi, nhất là hưởng lợi từ sản phẩm gỗ và khai thác gỗ thương mại vẫn còn thiếu sót. Thêm vào đó, những thủ tục hành chính và tiêu chuẩn kỹ thuật phức tạp, làm hạn chế sự tham gia của cộng đồng trong quản lý rừng.
Thứ ba, những vấn đề liên quan đến quy phạm kỹ thuật lâm sinh và kế hoạch QLRCĐ. Những kỹ thuật lâm sinh áp dụng cho rừng cộng đồng có sự khác biệt với kỹ thuật lâm sinh truyền thống, thể hiện ở việc quy mô, cường độ khai thác nhỏ, luân kỳ kinh doanh ngắn. Các quy định về đường kính khai thác chỉ phù hợp với kinh doanh gỗ, chưa đề cập đến các nhu cầu đa dạng sản phẩm từ rừng của cộng đồng và việc hướng dẫn thiên về kỹ thuật, chưa đề cập đến việc kết hợp kiến thức bản địa, tiêu chuẩn xác định đối tượng khai thác rừng cao… Đặc biệt là kế hoạch QLRCĐ chưa được thừa nhận và thể chế hóa như một phương án kinh doanh rừng hay phương án điều chế rừng cộng đồng.
Từ những hạn chế đã đề cập, Nguyễn Bá Ngãi đề xuất một số giải pháp góp phần thúc đẩy QLRCĐ hiệu quả như: Nên phân nhóm cộng đồng để lựa chọn loại hình áp dụng phù hợp; Cấp quyết định giao rừng được ký bởi UBND huyện, tạo điều kiện pháp lý cho cộng đồng; Nhà nước cần đầu tư, hỗ trợ, tạo điều kiện làm việc cho cộng đồng trên các diện tích rừng non, rừng phục hồi và rừng nghèo kiệt và trong hoạt động quản lý rừng.
Bên cạnh những điểm thành công và hạn chế ở tầm vĩ mô liên quan đến chính sách và thể chế, việc thực hiện và thích ứng chính sách trong thực tiễn QLRCĐ cũng đã được thể hiện, nhiều mô hình về QLRCĐ thành công đã xuất hiện với diện mạo và đặc thù khác nhau. Những yếu tố quyết định đến sự thành công được thể hiện cụ thể thông qua một số trường hợp áp dụng cũng như kinh nghiệm xây dựng và triển khai dự án cụ thể.
Trong Báo cáo của Nguyễn Quang Tân và cộng sự (2009) liên quan đến địa vị pháp lý của cộng đồng, vấn đề giảm nghèo và những hỗ trợ cần thiết cho QLRCĐ đã nêu bật được một số nội dung như: Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là rất quan trọng khi có mâu thuẫn phát sinh và người dân được bảo vệ quyền của họ; Những hỗ trợ về thể chế, pháp lý, kỹ thuật, tài chính là rất cần thiết, trong đó, việc hỗ trợ hướng đến nâng cao năng lực là quan trọng nhất, những hỗ trợ bên ngoài đóng vai trò huy động nội lực trong cộng đồng và hỗ trợ sử dụng hiệu quả nội lực để QLRCĐ.
Báo cáo của Bảo Huy (2009) khi nghiên cứu về xây dựng cơ chế hưởng lợi cho các mô hình QLRCĐ ở Tây Nguyên khẳng định, việc xây dựng và áp dụng cơ chế hưởng lợi dựa trên phương thức mô hình rừng ổn định đã mang lại hiệu quả thu nhập cho người nghèo nhận rừng. Cơ chế hưởng lợi này vừa đảm bảo cơ sở khoa học trong xác định quyền hưởng lợi công bằng, xác định lượng tăng trưởng đơn giản cũng như việc ứng dụng là phù hợp. Để đảm bảo ổn định thu nhập từ rừng qua khai thác gỗ, bình quân diện tích rừng được giao cho cộng đồng nên là 10 ha/hộ, với cường độ khai thác là 5% và luân kỳ là 10 năm.
Mô hình đồng quản lý rừng ngặp mặn ở xã Vĩnh Hải, huyện Vĩnh Châu, tỉnh Sóc Trăng cũng là mô hình thành công khi trao quyền tự chủ quản lý tài nguyên cho cộng đồng. Qua phân tích của Lý Hòa Khương (2010), bên cạnh những nguyên lý cơ bản khi xây dựng thể chế quản lý tài nguyên dùng chung, việc áp dụng quy hoạch phân khu sử dụng tài nguyên, sử dụng thẻ khi tiếp cận và khai thác tài nguyên để kiểm soát, giới hạn việc khai thác quá mức hoặc bất hợp pháp của cộng đồng. Trong phương án quy hoạch, những quy định về chủng loại, số lượng và thời điểm được khai thác tài nguyên được đề cập chi tiết và được sự thống nhất của toàn cộng đồng.
Mô hình QLRCĐ của người Thái tại bản Nhộp đã thể hiện tính sự hiệu quả trong việc hạn chế khai thác gỗ trái phép, khai thác củi bừa bãi, đốt nương làm rẫy... Theo Báo cáo phân tích của Đào Hữu Bính và cộng sự (2010), việc phân công trách nhiệm cho 1 nhóm nhỏ, phối hợp với các tổ chức đoàn thể, giáo dục ý thức bảo vệ rừng cho cộng đồng là yếu tố mang đến sự thành công cho mô hình. Báo cáo và phân tích của tác giả Ngô Trí Dũng và Bùi Phước Chương (2010) cũng cho thấy, trong quá trình thực hiện các dự án liên quan đến cộng đồng tham gia quản lý tài nguyên rừng, việc quan tâm đến giải pháp sinh kế, xây dựng, nâng cấp năng lực tổ chức, thể chế cộng đồng, cung cấp thông tin chi tiết về tài nguyên rừng, nâng cao ý thức của cộng đồng về giá trị tài nguyên là những vấn đề then chốt để đạt được hiệu quả trong thực hiện mô hình QLRCĐ.
Kết luận
Mặc dù đều dựa trên nền tảng khung pháp lý và chính sách chung của quản lý rừng cộng đồng, nhưng do tính đặc thù của các mô hình thử nghiệm, sự vận dụng khác nhau cho các đối tượng khác nhau đã tạo nên sự đa dạng về bức tranh trong việc xây dựng chiến lược và lập kế hoạch QLRCĐ. Tiến trình thực hiện, kết quả đạt được cũng như những thuận lợi và khó khăn của thực tiễn hoạt động đã thể hiện rất đa dạng và phong phú trên các phương diện nhận thức, hệ thống tổ chức, quản lý, bảo vệ rừng, tác động sinh kế cộng đồng… Mặc dù rất khó để xác định nhân tố nào quan trọng nhất cho từng trường hợp, nhưng một vài nhân tố nổi bật khi tất cả các trường hợp được tổng hợp, xem xét, tập trung chủ yếu trên các phương diện: Hành lang pháp lý và quyền hưởng dụng; Xây dựng thể chế quản trị nội bộ; Quyền và cơ hội tham gia; Hiểu biết tài nguyên và chi phí của cộng đồng; Những hỗ trợ cần thiết từ các cơ quan chức năng.
Ngô Tùng Đức, Trần Nam Thắng
Bộ NN&PTNT
(Nguồn: Bài đăng trên Tạp chí Môi trường số 12 - 2015)
