13/05/2020
Cảnh quan thiên nhiên là cảnh quan được tạo thành từ các thành phần tự nhiên gồm địa chất, địa hình, khí hậu, thủy văn, thổ nhưỡng, sinh vật. Đây là các thành phần của môi trường tự nhiên, do đó cảnh quan thiên nhiên được coi là một phần của môi trường tự nhiên. So với cách tiếp cận trước đây, mới chỉ quy định bảo vệ riêng lẻ các thành phần môi trường, bảo vệ cảnh quan thiên nhiên là cách tiếp cận mới - bảo vệ một phần của môi trường tự nhiên. Bảo vệ cảnh quan thiên nhiên là việc bảo tồn và duy trì hình thái, thành phần, cấu trúc, chức năng quan trọng của cảnh quan thiên nhiên - một khu vực được hình thành do tương tác của các yếu tố tự nhiên theo thời gian. Đây không chỉ là bảo vệ các thành phần môi trường riêng lẻ mà là kết quả của sự kết hợp, tương tác giữa các thành phần môi trường tự nhiên theo thời gian.
Hiện nay, nhiều quốc gia trên thế giới đã ban hành chính sách quản lý, bảo vệ cảnh quan, đặc biệt là cảnh quan thiên nhiên. Một số quốc gia ban hành các đạo luật riêng về quản lý, bảo vệ cảnh quan như Đức, Nhật Bản, Hàn Quốc, một số quốc gia khác ban hành các quy định quản lý, bảo vệ cảnh quan trong các đạo luật liên quan như Nga, Anh. Ngoài ra, nội dung bảo vệ cảnh quan thiên nhiên được đề cập trong các Công ước, hướng dẫn như Công ước cảnh quan châu Âu, hướng dẫn của Tổ chức Bảo tồn thiên nhiên quốc tế (IUCN)…
Cảnh quan thiên nhiên vịnh Hạ Long - một trong những di sản thiên nhiên thế giới
Các chính sách liên quan đến cảnh quan ở Việt Nam
Các quy định pháp luật đối với bảo vệ cảnh quan ở Việt Nam đã được đề cập trong một số Luật và các văn bản dưới Luật, nội dung chủ yếu tập trung tại các văn bản như: Luật Đa dạng sinh học (ĐDSH) năm 2008, Luật Quy hoạch đô thị năm 2009, Luật Khoáng sản năm 2010, Luật Di sản văn hóa năm 2013, Luật BVMT năm 2014, Luật Lâm nghiệp năm 2017, Luật Quy hoạch năm 2017. Tuy nhiên, cảnh quan đang được hiểu theo các khía cạnh khác nhau, chưa có khái niệm (thuật ngữ) cảnh quan thể hiện được toàn diện các nội hàm cảnh quan đúng với khoa học và thực tiễn.
Luật ĐDSH năm 2008 quy định về Khu bảo vệ cảnh quan gồm có Khu bảo vệ cảnh quan cấp quốc gia và Khu bảo vệ cảnh quan cấp tỉnh. Khu bảo vệ cảnh quan cấp quốc gia phải có các tiêu chí chủ yếu: Có hệ sinh thái đặc thù; Cảnh quan môi trường, nét đẹp độc đáo của tự nhiên; Có giá trị về khoa học, giáo dục, du lịch sinh thái, nghỉ dưỡng. Khu bảo vệ cảnh quan cấp tỉnh là khu thuộc quy hoạch bảo tồn ĐDSH của tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương nhằm mục đích bảo vệ cảnh quan trên địa bàn nhưng không đáp ứng các tiêu chí thành lập khu bảo vệ cảnh quan cấp quốc gia.
Luật Quy hoạch Đô thị năm 2009 đưa ra yêu cầu đối với quy hoạch đô thị là cần BVMT, cải thiện cảnh quan, sử dụng hợp lý tài nguyên thiên nhiên.
Luật Khoáng sản năm 2010: Quy định về nguyên tắc hoạt động khoáng sản phải gắn với BVMT, cảnh quan thiên nhiên, di tích lịch sử - văn hóa, danh lam thắng cảnh và các tài nguyên thiên nhiên khác.
Luật BVMT năm 2014 quy định hoạt động BVMT được khuyến khích bao gồm bảo vệ cảnh quan thiên nhiên và ĐDSH. Tuy nhiên, nội dung của Luật chưa có các quy định chi tiết về bảo vệ cảnh quan thiên nhiên.
Luật Di sản văn hóa năm 2013 “Cảnh quan thiên nhiên” được đưa vào khái niệm “Danh lam thắng cảnh’ và là một trong các tiêu chí quan trọng để xác định, phân loại danh lam thắng cảnh
Luật Lâm nghiệp năm 2017 đưa ra quy định Khu bảo vệ cảnh quan bao gồm rừng bảo tồn di tích lịch sử - văn hóa, danh lam thắng cảnh; rừng tín ngưỡng; rừng BVMT đô thị, khu công nghiệp, khu chế xuất, khu kinh tế, khu công nghệ cao. Luật nghiêm cấm các hoạt động trái quy định của pháp luật làm thay đổi cấu trúc cảnh quan tự nhiên của hệ sinh thái rừng.
Luật Quy hoạch năm 2017 về nội dung quy hoạch ngành quốc gia quy định rõ: Quy hoạch bảo tồn ĐDSH quốc gia bao gồm khu vực ĐDSH cao, cảnh quan sinh thái quan trọng. Đây là đối tượng quy hoạch về bảo tồn được quan tâm nhất trong các quy hoạch BVMT và ĐDSH vì chúng nằm ngoài khu bảo tồn thiên nhiên, không có sự chồng lấn với hệ thống khu bảo tồn thiên nhiên (hệ thống rừng đặc dụng) đang tồn tại.
Nhu cầu thực tiễn của việc lồng ghép các quy định bảo vệ và quản lý cảnh quan thiên nhiên vào trong các chính sách BVMT
Trên thế giới, khu vực và ở Việt Nam, nhiều hoạt động đầu tư phát triển làm phá hủy/phá vỡ toàn bộ cảnh quan hay một trong những hợp phần tạo nên cảnh quan thiên nhiên, mặc dù đạt được các ích lợi kinh tế và có thể là cả xã hội trước mắt, nhưng đã và đang để lại hoặc dẫn đến những hậu quả lâu dài.
Trường hợp “vĩ đại” nhất là các dự án thủy lợi được xây dựng trong giai đoạn phát triển Liên Xô cũ từ năm 1960 đã làm mất đi nguồn nước cấp cho biển Aral (bên cạnh biển Caxpiên) khiến cho biển Aral thu hẹp diện tích, tạo điều kiện cho việc hình thành sa mạc Aralkum trên khu vực đáy biển của biển Aral cũ vào năm 2010 (sau 50 năm thủy lợi hóa), được xem là bài học lớn của thế giới đương đại khi không bảo vệ cảnh quan.
Việt Nam nổi tiếng với rất nhiều cảnh quan thiên nhiên đẹp, các công cụ quản lý tác động môi trường như đánh giá môi trường chiến lược đối với các quy hoạch và đánh giá tác động môi trường đối với các hoạt động đầu tư phát triển đã có một lịch sử hơn 20 năm tồn tại, góp phần quan trọng vào việc BVMT tự nhiên cho con người. Tuy nhiên, vẫn còn không ít các trường hợp, cảnh quan thiên nhiên đã bị biến đổi theo hướng tiêu cực, rất khó hoặc không thể phục hồi lại trạng thái ban đầu.
Ở nhiều địa phương, quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội phá vỡ hay xâm hại các cảnh quan thiên nhiên, di tích lịch sử - văn hóa; ít quan tâm đến các cảnh quan có tầm quan trọng về môi trường, sinh thái như: khu đất ngập nước có tầm quan trọng, các khu vực có ĐDSH cao, hành lang ĐDSH (nằm ngoài các khu bảo tồn thiên nhiên theo quy định của pháp luật về lâm nghiệp và ĐDSH), công viên, không gian xanh lớn, vành đai xanh, rừng, sông, suối, dòng chảy quan trọng tại các khu vực đô thị và nông thôn; chưa chú trọng đến tính tổng thể và mối liên hệ chặt chẽ giữa các hợp phần của cảnh quan.
Trong giai đoạn công nghiệp hóa, hiện đại hóa 20 năm gần đây, các dải đất ven miền Trung từ Thanh Hóa đến Ninh Thuận đã là địa bàn khai thác quặng hỗn hợp titan trong một thời gian dài. Việc này dẫn đến sự phá hủy cảnh quan các cồn cát ven biển, đưa đến những hậu quả to lớn về môi trường sinh thái và cảnh quan. Các dự án khu nghỉ dưỡng tại một số khu bảo tồn thiên nhiên là rừng đặc dụng tại nhiều tỉnh từ miền Bắc đến miền Trung; các hoạt động đầu tư xây dựng ven bờ biển vịnh Hạ Long; các dự án tại tỉnh Hà Giang như dự án tâm linh Lũng Cú thuộc xã Lũng Cú, huyện Đồng Văn hay nhỏ hơn như điểm quan sát tại Mã Pì Lèng thuộc các xã Pải Lủng và Pả Vi, huyện Mèo Vạc… là các dự án đã làm biến dạng các cảnh quan thiên nhiên rất đẹp và quan trọng đối với đất nước.
Vậy nguyên nhân nào dẫn đến những hậu quả bất lợi nêu trên. Đó là còn thiếu các quy định pháp luật, các hướng dẫn kỹ thuật về đánh giá tác động đến cảnh quan thiên nhiên trong quá trình đánh giá môi trường chiến lược đối với các quy hoạch, trong đó có quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội cấp tỉnh; thiếu những quy định pháp lý cũng như các hướng dẫn kỹ thuật về đánh giá các tác động bất lợi đến hình thái, cấu trúc và chức năng của các cảnh quan quan trọng trong quá trình đánh giá tác động môi trường, lựa chọn địa điểm cũng như thiết kế của dự án đầu tư.
Đề xuất quy định bảo vệ và quản lý cảnh quan thiên nhiên trong Dự thảo Luật BVMT (sửa đổi)
Quy định về xác định cảnh quan thiên nhiên quan trọng
Cảnh quan thiên nhiên là cảnh quan được tạo thành từ các thành phần tự nhiên, chưa hoặc rất ít bị tác động của con người. Các cảnh quan thiên nhiên quan trọng là các cảnh quan thiên nhiên có mức độ nhạy cảm, yêu cầu về bảo tồn thiên nhiên và ĐDSH, được phân chia thành các nhóm:
Nhóm 1: Các khu bảo tồn thiên nhiên theo quy định của pháp luật về ĐDSH; khu bảo tồn biển theo quy định của pháp luật về thủy sản; khu rừng đặc dụng là vườn quốc gia, khu dự trữ thiên nhiên, khu bảo tồn loài - sinh cảnh theo quy định của pháp luật về lâm nghiệp; cảnh quan thiên nhiên được công nhận là di tích quốc gia đặc biệt, di tích quốc gia theo quy định của pháp luật về di sản văn hóa và các khu được thế giới công nhận là khu Ramsar, khu di sản thiên nhiên thế giới, vườn di sản ASEAN, khu dự trữ sinh quyển thế giới và công viên địa chất toàn cầu;
Nhóm 2: Các khu bảo vệ nguồn lợi thủy sản theo quy định của pháp luật về thủy sản; khu rừng đặc dụng là khu bảo vệ cảnh quan, khu rừng nghiên cứu, thực nghiệm khoa học, vườn thực vật quốc gia, rừng giống quốc gia; khu rừng phòng hộ theo quy định của pháp luật về lâm nghiệp; di tích cấp tỉnh theo quy định của pháp luật về di sản văn hóa;
Nhóm 3: Các vùng đất ngập nước quan trọng; các khu vực có ĐDSH cao, hành lang ĐDSH (nằm ngoài phạm vi diện tích của các khu thuộc các nhóm 1, 2); vùng đệm khu bảo tồn thiên nhiên theo quy định của pháp luật về ĐDSH; vùng đệm các khu rừng đặc dụng theo quy định của pháp luật về lâm nghiệp; vùng đệm khu dự trữ sinh quyển thế giới theo quy định của pháp luật về ĐDSH, thủy sản, lâm nghiệp hoặc được thế giới quy định cụ thể đối với từng danh hiệu; công viên, không gian xanh, dòng chảy quan trọng (không trùng lặp với các cảnh quan thiên nhiên quan trọng khác đã quy định) tại các khu vực đô thị và nông thôn.
Theo đó, cảnh quan thiên nhiên quan trọng được xác lập theo quy định của pháp luật về ĐDSH, thủy sản, lâm nghiệp, di sản văn hóa, BVMT, các quy định khác của pháp luật có liên quan và các điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên. Chính phủ quy định tiêu chí xác lập các cảnh quan thiên nhiên quan trọng là không gian xanh, dòng chảy quan trọng tại các khu vực đô thị và nông thôn.
Quy định về bảo vệ cảnh quan thiên nhiên quan trọng
Bảo vệ cảnh quan thiên nhiên là việc bảo tồn và duy trì hình thái, thành phần, cấu trúc, chức năng quan trọng của cảnh quan thiên nhiên. Trong đó, bảo tồn và duy trì hình thái của cảnh quan thiên nhiên là hoạt động bảo tồn và duy trì phong cảnh, vẻ đẹp, hình dạng đặc thù và sự hài hòa trong không gian của cảnh quan. Bảo tồn và duy trì các thành phần của cảnh quan thiên nhiên là hoạt động bảo tồn và duy trì các yếu tố tự nhiên tạo thành cảnh quan (địa chất, địa hình, khí hậu, thủy văn, thổ nhưỡng, sinh vật). Bảo tồn và duy trì cấu trúc của cảnh quan thiên nhiên là hoạt động bảo tồn và duy trì cấu trúc đứng, cấu trúc ngang và cấu trúc thời gian của cảnh quan. Bảo tồn và duy trì chức năng cảnh quan là bảo tồn và duy trì các chức năng của hệ sinh thái tự nhiên tạo thành cảnh quan.
Theo đó, các quy định nhằm bảo vệ cảnh quan thiên nhiên cụ thể là: Cảnh quan thiên nhiên quan trọng phải được đánh giá, xếp hạng, xác định ranh giới trên thực địa; xác lập kế hoạch, phương án để duy trì và bảo vệ hình thái, thành phần, cấu trúc, chức năng và các giá trị khác theo các quy định của pháp luật có liên quan. UBND cấp tỉnh có trách nhiệm xác định và ban hành danh mục các cảnh quan thiên nhiên quan trọng trên địa bàn được giao quản lý là công viên, không gian xanh, dòng chảy quan trọng tại các khu vực đô thị và nông thôn. Cảnh quan thiên nhiên quan trọng được bảo vệ và quản lý theo quy định của pháp luật về ĐDSH, thủy sản, lâm nghiệp, di sản văn hóa, du lịch, BVMT của Việt Nam và các quy định của các điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên. Các cảnh quan thiên nhiên quan trọng là một nội dung của quy hoạch BVMT quốc gia, các quy hoạch ngành quốc gia có liên quan, nội dung BVMT trong quy hoạch vùng, quy hoạch tỉnh. Việc khai thác, sử dụng các thành phần của cảnh quan thiên nhiên quan trọng phải đảm bảo duy trì được hình thái, cấu trúc, các chức năng và ĐDSH của cảnh quan thiên nhiên. Theo các quy định trên, Chính phủ ban hành quy định cụ thể về bảo vệ cảnh quan thiên nhiên.
Công trình 7 tầng Panorama chưa có giấy phép được xây dựng trên đèo Mã Pì Lèng (Hà Giang) làm mất vẻ đẹp cùa cảnh quan thiên nhiên
Đánh giá tác động đến cảnh quan thiên nhiên quan trọng
Đánh giá tác động đến cảnh quan thiên nhiên quan trọng trong đánh giá tác động môi trường là quá trình phân tích, đánh giá, dự báo tác động của dự án đầu tư đến đến cảnh quan thiên nhiên quan trọng để đưa ra biện pháp nhằm đạt được các mục tiêu duy trì vẻ đẹp, bảo vệ tính toàn vẹn, sử dụng lâu bền các thành phần và toàn bộ của cảnh quan thiên nhiên quan trọng, phân phối công bằng, hợp lý các lợi ích phát sinh từ việc sử dụng cảnh quan.
Nội dung chính của đánh giá tác động đến cảnh quan thiên nhiên quan trọng, cụ thể là: Đánh giá chi tiết các tác động tới hình thái, cấu trúc, chức năng và ĐDSH của cảnh quan. Đồng thời, đánh giá việc đáp ứng các nguyên tắc sau: bảo vệ tính toàn vẹn về hình thái, cấu trúc và chức năng của cảnh quan; BVMT sống; ưu tiên bảo vệ các loài quý, hiếm và nguy cấp; không làm mất giá trị thực; phòng ngừa rủi ro; huy động tri thức bản địa và sự tham gia của các bên có liên quan, cộng đồng dân cư.
Các dự án được xem xét, cấp phép đầu tư phù hợp với các quy định của pháp luật về ĐDSH, lâm nghiệp, thủy sản, di sản văn hóa và pháp luật khác có liên quan nhưng có tác động xấu đến các cảnh quan thiên nhiên quan trọng thuộc Nhóm 1 phải thực hiện và lập báo cáo chuyên đề về đánh giá chi tiết tác động đến hình thái, thành phần, cấu trúc, chức năng và ĐDSH của cảnh quan đính kèm theo báo cáo đánh giá tác động môi trường.
Các dự án được xem xét, cấp phép đầu tư phù hợp với các quy định của pháp luật về ĐDSH, lâm nghiệp, thủy sản, di sản và pháp luật khác có liên quan nhưng có tác động xấu đến các cảnh quan thiên nhiên quan trọng thuộc các nhóm 2 và 3 phải thực hiện và có một nội dung về đánh giá chi tiết tác động đến hình thái, cấu trúc, chức năng và ĐDSH của cảnh quan trong báo cáo đánh giá tác động môi trường.
Đánh giá tác động đến cảnh quan thiên nhiên là một nội dung trong báo cáo đánh giá tác động môi trường.
Theo các quy định trên, Chính phủ quy định chi tiết về nội dung của đánh giá tác động đến cảnh quan thiên nhiên quan trọng trong quá trình đánh giá tác động môi trường.
Như vậy, nội dung đề xuất quản lý và bảo vệ cảnh quan thiên nhiên trong dự thảo Luật BVMT xác định các cảnh quan thiên nhiên quan trọng là các cảnh quan thiên nhiên có mức độ nhạy cảm, yêu cầu về bảo tồn thiên nhiên và ĐDSH đã được xác lập theo quy định của pháp luật về ĐDSH, thủy sản, lâm nghiệp, di sản văn hóa, BVMT, các quy định khác của pháp luật có liên quan và các điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên; phân chia thành 3 nhóm; tập trung vào quản lý, đánh giá các tác động đến cảnh quan thiên nhiên thông qua đánh giá tác động môi trường nhằm bảo vệ cảnh quan, giảm thiểu các tác động bất lợi của các dự án đầu tư đối với các cảnh quan thiên nhiên quan trọng. Bảo vệ cảnh quan thiên nhiên là cách tiếp cận mới trong BVMT sửa đổi sẽ góp phần tăng hiệu quả bảo vệ môi trường và phát triển kinh tế - xã hội thông qua việc duy trì, bảo tồn và sử dụng bền vững chức năng và giá trị của cảnh quan thiên nhiên.
Phạm Anh Cường, Trần Ngọc Cường, Phạm Hạnh Nguyên
Cục Bảo tồn thiên nhiên và đa dạng sinh học
(Nguồn: Bài đăng trên Tạp chí Môi trường số 4/2020)
