03/10/2023
Tóm tắt:
Giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo là trách nhiệm của cơ quan nhà nước nhưng cũng là quyền lợi của công dân. Tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai là một hiện tượng xảy ra phổ biến trong xã hội đang chuyển đổi mạnh mẽ sang nền kinh tế thị trường, hội nhập quốc tế sâu rộng như Việt Nam là tất yếu, khách quan nhưng nó cũng được bắt nguồn từ sự thiếu đồng bộ của hệ thống pháp luật nói chung và chính sách đất đai nói riêng. Luật Đất đai 2013 và Bộ luật Tố tụng dân sự 2015, Luật Tố tụng hành chính 2015, Luật Khiếu nại 2011, Luật Tố cáo 2018 là những cơ sở pháp lý quan trọng thực hiện quyền của công dân, trách nhiệm của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong việc giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai. Vấn đề này luôn được các cấp, các ngành và đặc biệt là chính quyền các địa phương quan tâm giải quyết nhưng tình hình tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai còn diễn biến phức tạp, số vụ việc khiếu nại về đất đai đông người, kéo dài, vượt cấp… chưa được giải quyết dứt điểm, gây bức xúc, ảnh hưởng tiêu cực đến kinh tế-xã hội, do đó cần phải tiếp tục tăng cường vai trò của Tòa án nhân dân trong thực hiện giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai nhằm từng bước hạn chế, giảm thiểu tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai ở Việt Nam, góp phần ổn định chính trị xã hội, thúc đẩy kinh tế phát triển.
Từ khoá: Toà án nhân dân; giải quyết tranh chấp; khiếu nại; tố cáo; đất đai.
Ngày nhận bài: 3/5/2023; Ngày sửa chữa: 17/6/2023; Ngày duyệt đăng: 4/7/2023.
Current status and solutions to improve the process and procedure for settling disputes, complaints and denunciations about land through the courts
Abstract: Resolving disputes, complaints and denunciations is the responsibility of state agencies but is also the right of citizens. Disputes, complaints and denunciations over land are a common phenomenon in societies that are strongly transitioning to a market economy and deeply integrating internationally like Vietnam, which is inevitable and objective, but It also stems from the lack of uniformity of the legal system in general and land policy in particular. Land Law 2013 and Civil Procedure Code 2015, Administrative Procedure Law 2015, Complaint Law 2011, Denunciation Law 2018 are important legal bases for exercising the rights of citizens and responsibilities of agencies. The state has authority to resolve disputes, complaints and denunciations regarding land. This issue has always been addressed by all levels, sectors and especially local governments, but the situation of land disputes, complaints and denunciations is still complicated, with a number of land complaints. Crowded belts, prolonged, over-leveled... have not been completely resolved, causing frustration and negative socio-economic impacts, so it is necessary to continue to strengthen the role of the People's Court in implementation. Resolving disputes, complaints and denunciations about land in order to gradually limit and minimize disputes, complaints and denunciations about land in Vietnam, contributing to socio-political stability and promoting economic development. development.
Keywords: People’s Court; dispute resolution; complain; denounce; land.
JEL Classifications: R14, K40, K4.
1. Mở đầu
Tại Điều 203, 204, 205 Luật Đất đai 2013 đã quy định cụ thể, Tòa án nhân dân giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai. Điều chỉnh trực tiếp vấn đề này có Bộ Luật Tố tụng dân sự 2015, Luật Tố tụng hành chính 2015, Luật Khiếu nại 2011, Luật Tố cáo 2018 đã cơ bản giải quyết, bảo vệ được quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả trong công tác quản lý nhà nước về đất đai và xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Qua thực tế, việc giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai diễn biến rất phức tạp với số lượng đơn thư khiếu nại, tố cáo, khởi kiện tại Tòa án nhân dân các cấp liên quan đến lĩnh vực đất đai luôn chiếm tỷ lệ cao và có xu hướng ngày càng tăng, vụ việc giải quyết nhiều khi chưa nhận được sự đồng tình của người dân, dẫn đến giải quyết kéo dài, qua nhiều cấp khác nhau; nhiều bản án, quyết định của tòa án đã tuyên và đã có hiệu lực pháp luật nhưng vẫn chưa được thi hành. Để nâng cao vai trò của ngành tòa án trong giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai cần thiết phải nghiên cứu tổng quan, sự đồng bộ trong các quy định của pháp luật từ những tồn tại hạn chế nhằm đề xuất hoàn thiện, phù hợp với thực tiễn.
2. Đối tượng và phương pháp nghiên cứu
2.1. Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu là những quy định của chính sách về thẩm quyền, quy trình, thủ tục giải quyết, tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về dất đai; những khó khăn, vướng mắc và cải thiện quy trình, thủ tục giải quyết, tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về dất đai.
2.2. Phương pháp nghiên cứu
Tác giả sử dụng nhiều phương pháp nghiên cứu khác nhau như phương pháp so sánh, kế thừa, thống kê, phân tích, chuyên gia để lượng hoá, phân tích, đánh giá những thông tin, chính sách trong quá trình thực hiện giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai làm cơ sở để tiếp tục hoàn thiện chính sách.
3. Kết quả và thảo luận
3.1. Tổng quan quy định về trình tự, thủ tục giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai
3.1.1. Quy định về giải quyết tranh chấp đất đai theo thẩm quyền
- Ủy ban nhân dân cấp xã (Hoà giải tranh chấp đất đai):
+ Ủy ban nhân dân cấp xã nơi có đất tranh chấp tiếp nhận đơn (chỉ thực hiện khi các bên tranh chấp không tự hoà giải được);
+ Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã có trách nhiệm tổ chức hoà giải và trong thời hạn 45 ngày kể từ ngày nhận đơn; việc hoà giải phải được lập thành biên bản, có đầy đủ chữ ký của các bên và có xác nhận hoà giải thành hay không thành của Uỷ ban nhân dân cấp xã (trường hợp một trong các bên tranh chấp vắng mặt đến lần thứ hai thì được coi là việc hòa giải không thành) để làm cơ sở cho thực hiện các thủ tục tiếp theo. Trong thời hạn 10 ngày kể từ ngày lập biên bản hòa giải thành, nếu có ý kiến khác thì Hội đồng hòa giải giải quyết và phải lập biên bản hòa giải thành hoặc không thành.
- Ủy ban nhân dân cấp huyện:
+ Ủy ban nhân dân cấp huyện nơi có đất tranh chấp tiếp nhận đơn (đã hoà giải tại Ủy ban nhân dân cấp xã mà không thành) và Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện có thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai giữa hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư với nhau mà đương sự không có Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hoặc không có một trong các loại giấy tờ quy định tại Điều 100 của Luật Đất đai năm 2013.
+ Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện phải ra quyết định giải quyết tranh chấp đất đai theo thẩm quyền. Thời hiệu giải quyết tranh chấp không quá 30 ngày đối với lần đầu.
- Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh:
+ Ủy ban nhân dân cấp tỉnh nơi có đất tranh chấp tiếp nhận đơn nếu đương sự không đồng ý với quyết định giải quyết tranh chấp của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện. Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai thuộc đối tượng là tổ chức, cơ sở tôn giáo, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài mà đương sự không có Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hoặc không có một trong các loại giấy tờ quy định tại Điều 100 của Luật Đất đai năm 2013.
+ Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh phải ra quyết định giải quyết tranh chấp đất đai. Thời hiệu giải quyết tranh chấp lần hai và hiệu lực thi hành quyết định giải quyết tranh chấp đất đai là không quá 30 ngày (xã miền núi, hải đảo, vùng sâu, vùng xa không quá 45 ngày) thì quyết định giải quyết tranh chấp đất đai lần hai có hiệu lực thi hành.
- Bộ Tài nguyên và Môi trường (Giải quyết tranh chấp về đất đai)
Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường có trách nhiệm tiếp nhận đơn yêu cầu giải quyết tranh chấp đất đai nếu đương sự không đồng ý với quyết định giải quyết tranh chấp của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh. Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường phải ra quyết định giải quyết tranh chấp đất đai theo thẩm quyền.
3.1.2. Quy định về giải quyết tranh chấp, khiếu nại về đất đai tại Toà án nhân dân
Việc Toà án nhân dân thụ lý theo thủ tục tố tụng dân sự hay thủ tục tố tụng hành chính được quy định tại Điều 203, 204 Luật Đất đai 2013, cụ thể:
- Toà án nhân dân giải quyết các trường hợp sau:
+ Khởi kiện vụ án tranh chấp đất đai theo quy định tại khoản 9 Điều 26 Bộ Luật Tố tụng dân sự năm 2015 đối với trường hợp đương sự có hoặc không có Giấy chứng nhận hoặc có một hoặc không có một trong các loại giấy tờ quy định tại Điều 100 của Luật Đất đai 2013;
+ Khởi kiện quyết định giải quyết tranh chấp đất đai của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện theo pháp luật về tố tụng hành chính;
+ Khởi kiện vụ án hành chính đối với khiếu nại không được giải quyết hoặc người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu, lần hai của cấp có thẩm quyền về đất đai theo pháp luật tố tụng hành chính;
+ Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính về đất đai theo quy định của pháp luật tố tụng hành chính;
- Trình tự, thủ tục xét xử của Toà án nhân dân được thực hiện theo quy định của Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2015 và Luật Tố tụng hành chính 2015;
3.1.3. Giải quyết khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính về đất đai
Việc giải quyết khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính về đất đai được thực hiện theo quy định tại Luật Khiếu nại 2011, cụ thể:
- Thẩm quyền giải quyết khiếu nại:
+ Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã giải quyết khiếu nại lần đầu đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình;
+ Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện giải quyết khiếu nại lần đầu và lần hai đối với trường hợp thủ trưởng cơ quan thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện và Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện đã giải quyết lần đầu nhưng còn khiếu nại hoặc khiếu nại lần đầu đã hết thời hạn nhưng chưa được giải quyết;
+ Bộ trưởng giải quyết khiếu nại lần đầu và lần hai đối với thủ trưởng thuộc bộ và Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh đã giải quyết lần đầu nhưng còn khiếu nại hoặc khiếu nại lần đầu đã hết thời hạn nhưng chưa được giải quyết;
- Trình tự giải quyết khiếu nại:
Trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại lần đầu (Điều 27 đến Điều 35) và lần hai (Điều 36 đến Điều 43) theo quy định tại Luật Khiếu nại 2011.
3.1.4. Quy định giải quyết tố cáo về đất đai
Việc giải quyết tố cáo và trình tự, thủ tục giải quyết tố cáo về đất đai được thực hiện theo Luật Tố cáo 2018, cụ thể:
- Người có thẩm quyền giải quyết tố cáo về đất đai thuộc phạm vi phụ trách như: Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã; Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện; người đứng đầu cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh; Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh; người đứng đầu cơ quan thuộc Chính phủ, Tổng cục trưởng, Cục trưởng và cấp tương đương thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ; Bộ trưởng, người đứng đầu cơ quan ngang Bộ; Thủ tướng Chính phủ.
- Về giải quyết tố cáo đất đai được thực hiện theo trình tự, thủ tục như thụ lý tố cáo, xác minh nội dung tố cáo, kết luận nội dung tố cáo và xử lý kết luận nội dung tố cáo theo quy định tại Điều 29, 31, 35, 36 Luật Tố cáo 2018.
3.2. Thực trạng áp dụng quy định của pháp luật đất đai về trình tự, thủ tục giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai thông qua toà án
Trong giai đoạn từ năm 2016 - 2021, các khiếu nại, tố cáo gửi đến Bộ Tài nguyên và Môi trường có tới 7.107 vụ việc khiếu nại trong lĩnh vực đất đai, chiếm 77,59% trên tổng số 9.159 đơn đủ điều kiện xử lý, tập trung vào cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, giá bồi thường, hỗ trợ, trình tự thủ tục thu hồi đất, tranh chấp đất đai, tài chính đất đai ... qua phân loại có tới 49,68% trùng đơn, không đủ điều kiện và gửi vượt cấp chiếm trên 90% số vụ việc đã cho thấy việc giải quyết ở cơ sở còn chậm trễ hoặc công dân không tin tưởng vào kết quả giải quyết đó nên thường gửi đơn đến nhiều cấp khác nhau rất phức tạp. Riêng năm 2022, trong 1.394 đơn đủ điều kiện xử lý thì khiếu nại đất đai chiếm 77,04%, tranh chấp đất đai 5,74% và tố cáo 8,11%. Với sự nỗ lực của cả hệ thống chính trị, công tác giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai tuy đã đạt được nhiều kết quả nhưng qua thực tiễn cho thấy cần phát huy hơn nữa vai trò của Toà án nhân dân trong việc giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai như: tăng cường vai trò hoà giải và đối thoại của tòa án trong giải quyết vụ việc đất đai; chưa quy định cụ thể việc hoà giải không thành tại Uỷ ban nhân dân cấp xã là điều kiện để Toà án nhân dân tiếp nhận thụ lý giải quyết; việc tự hòa giải thành chưa được Toà án nhân dân công nhận kết quả làm căn cứ gửi cơ quan có thẩm quyền; việc cung cấp tài liệu, chứng cứ về nguồn gốc đất đai theo yêu cầu của tòa án còn gặp nhiều khó khăn trong khi hỗ sơ địa chính chưa đồng bộ, bản đồ, tư liệu về địa chính còn thiếu nên rất khó để xem xét, kết luận, giải quyết kịp thời trong khi việc chia sẻ dữ liệu thông tin về tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai giữa trung ương và địa phương còn chưa hoàn thiện; việc cho phép đương sự có quyền lựa chọn giải quyết vụ việc tại cơ quan hành chính nhà nước hoặc khởi kiện tại Tòa án nhân dân trong giải quyết tranh chấp đất đai nhưng kết quả đạt được từ cơ quan hành chính còn hạn chế do bên đương sự bị bất lợi sẽ tiếp tục gửi đơn khiếu nại nhiều lần, đến nhiều cấp, mất nhiều thời gian, công sức của công dân, chính quyền phải thực hiện nhưng tòa án vẫn là nơi cuối cùng giải quyết, do đó chỉ Toà án nhân dân thực hiện giải quyết tranh chấp đất đai là phù hợp trong cả trường hợp có đầy đủ giấy tờ về đất (thủ tục tố tụng dân sự) và không có giấy tờ về đất (thủ tục tố tụng hành chính) theo quy định sẽ đảm bảo tính thống nhất và đồng bộ. Với quy định chưa rõ ràng giữa tranh chấp đất đai và khiếu nại đất đai theo từng giai đoạn giải quyết sẽ làm công dân lúng túng trong việc gửi đơn giải quyết của mình đến đúng được cơ quan có thẩm quyền; cần có chế tài xử lý đối với cơ quan có thẩm quyền giải quyết lần đầu đã từ bỏ trách nhiệm giải quyết khiếu nại hoặc có giải quyết theo đúng thời hạn nhưng để lại hệ luỵ do chất lượng giải quyết không cao dẫn đến khiếu nại tiếp tục ở cấp cao hơn, gay gắt, kéo dài; chưa rõ ràng về thẩm quyền giải quyết khiếu nại giữa cơ quan hành chính với Toà án nhân dân đối với quyết định hành chính giải quyết khiếu nại lần hai; còn có sự khác nhau về thời hiệu khởi kiện giữa đất đai và Luật Tố tụng hành chính, giữa Luật Khiếu nại và Luật Tố tụng hành chính.
3.3. Một số giải pháp cải thiện quy trình, thủ tục giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai thông qua toà án
- Thứ nhất, tiếp tục hoàn thiện chính sách pháp luật đất đai (sửa đổi Luật Đất đai 2013) và các Luật Tố tụng hành chính 2015, Bộ luật Tố tụng dân sự 2015, Luật Khiếu nại 2011, Luật Tố cáo 2018 bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ giữa các luật, cụ thể:
+ Thống nhất về thời hiệu khiếu nại giữa Luật Khiếu nại 2011 là 90 ngày (Điều 9) và Luật Tố tụng hành chính là 1 năm (khoản 3 Điều 116);
+ Thống nhất về thời điểm có hiệu lực thi hành của quyết định khiếu nại giữa Luật Đất đai 2013 là 30 ngày, tối đa là 45 ngày (khoản 58 Điều 2 Nghị định 01/2017/NĐ-CP); Luật Khiếu nại là 30 ngày, tối đa là 45 ngày (khoản 1 Điều 44); Luật Tố tụng hành chính là 1 năm (mục a khoản 2 Điều 116);
- Thứ hai, tiếp tục mở rộng vai trò, trách nhiệm tham trực tiếp của Toà án nhân dân trong việc hoà giải tranh chấp đất đai (nếu đương sự có yêu cầu hòa giải của tòa án hoặc tòa án công nhận kết quả hòa giải thành của các bên) góp phần nâng cao chất lượng, hiệu quả của công tác hòa giải;
- Thứ ba, xem xét chuyển chức năng giải quyết tranh chấp đất đai cho Toà án nhân dân thực hiện trên cơ sở có quy định chặt chẽ về trách nhiệm, thời gian cung cấp hồ sơ, tài liệu của chính quyền, cơ quan, tổ chức có liên quan theo yêu cầu của tòa án sẽ hiệu quả, chuyên nghiệp, triệt để khắc phục được tình trạng tranh chấp đất đai kéo dài;
- Thứ tư, đề cao trách nhiệm tổ chức đối thoại của người giải quyết khiếu nại lần đầu và lần hai theo quy định tại Điều 30 và Điều 39 Luật Khiếu nại 2011, đồng thời có chế tài xử lý đối với khiếu nại lần đầu hết hạn nhưng chưa được giâi quyết;
- Thứ năm, xem xét chuyển nội dung mục a, b khoản 3 Điều 203 Luật Đất đai 2013 sang nội dung giải quyết khiếu nại, khiếu kiện về đất đai được quy định tại Điều 204 Luật Đất đai 2013 cho phù hợp.
- Thứ sáu, xem xét về thẩm quyền giải quyết khiếu nại giữa cơ quan hành chính với Toà án nhân dân còn chưa rõ ràng dẫn đến toà án không thụ lý giải quyết đơn khởi kiện đối với quyết định hành chính giải quyết khiếu nại lần hai.
4. Kết luận
Việc giải quyết dứt điểm, có hiệu quả tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai có ý nghĩa quan trọng trong việc duy trì sự ổn định về chính trị, trật tự an toàn xã hội trong cả nước và ở các địa phương. Thông qua giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai để các cơ quan quản lý nhà nước kiểm tra, đánh giá tính đúng đắn, sự phù hợp của chính sách pháp luật với thực tiễn, làm cơ sở tiếp tục hoàn thiện quy trình, thủ tục giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai ngày càng hiệu quả, góp phần phát huy dân chủ, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của nhân dân. Kết quả nghiên cứu đã khái quát được quy trình, thủ tục giải quyết tranh chấp, khiếu naị, tố cáo về đất đai từ các quy định của pháp luật, đồng thời nêu một số tồn tại, hạn chế của chính sách trong quá trình thực hiện làm cơ sở đưa ra các giải pháp trong giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai, nâng cao chất lượng, hiệu quả giải quyết, tiết kiệm thời gian và công sức của nhà nước và nhân dân góp phần quan trọng trong việc củng cố lòng tin của Nhân dân đối với Đảng và Nhà nước, tạo sự ổn định chính trị - xã hội, thực hiện thắng lợi các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội của đất nước và các địa phương.
ThS. Đinh Ngọc Hà
Viện Chiến lược, Chính sách tài nguyên và môi trường
(Nguồn: Bài đăng trên Tạp chí Môi trường, số Chuyên đề Tiếng việt II/2023)
Tài liệu tham khảo
1) Luật Đất đai 2013; Bộ luật Tố tụng dân sự 2015; Luật Tố tụng hành chính 2015; Luật Khiếu nại năm 2011; Luật Tố cáo 2018;
2) Nghị định số 31/2019/NĐ-CP ngày 10/4/2019 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp tổ chức thi hành Luật Tố cáo năm 2018; Nghị định 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đất đai; Nghị định 148/2020/NĐ-CP ngày 18/12/2020 của Chính phủ về sửa đổi, bổ sung một số nghị định quy định chi tiết thi hành Luật Đất đai; Nghị định số 01/2017/NĐ-CP ngày 6/1/2017 của Chính phủ về sửa đổi, bổ sung một số nghị định quy định chi tiết thi hành Luật Đất đai;
3) Báo cáo số 10/BC-BTNMT ngày 11/01/2022 của Bộ TN&MT; Báo cáo số 07/BC-BTNMT ngày 25/1/2022 của Bộ TN&MT; Báo cáo số 234/BC-TTCP tháng 1/2023 của Thanh tra Chính phủ.
