05/01/2021
Trách nhiệm tái chế của tổ chức, cá nhân sản xuất, nhập khẩu theo quy định tại Điều 54 Luật BVMT 2020 là một bước phát triển mới so với Điều 87 Luật BVMT 2014, theo đó Luật BVMT 2020 quy định rõ hơn cơ chế thực hiện trách nhiệm này: , theo đó “Tổ chức, cá nhân sản xuất, nhập khẩu sản phẩm, bao bì có giá trị tái chế phải thực hiện tái chế theo tỷ lệ và quy cách tái chế bắt buộc, trừ các sản phẩm, bao bì xuất khẩu hoặc tạm nhập, tái xuất hoặc sản xuất, nhập khẩu cho mục đích nghiên cứu, học tập, thử nghiệm.” và được lựa chọn thực hiện trách nhiệm của mình theo một trong các hình thức: Tổ chức tái chế sản phẩm, bao bì; hoặc Đóng góp tài chính vào Quỹ BVMT Việt Nam để hỗ trợ tái chế sản phẩm, bao bì. Như vậy, lần sửa đổi này, Luật đã quy định cơ chế thực hiện trách nhiệm của nhà sản xuất, nhà nhập khẩu (NSX, NNK) một cách rõ ràng hơn. Tuy quy định này chỉ mang tính nguyên tắc nhưng đã thể hiện được sự tiếp cận đầy đủ hơn mô hình trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất (EPR: Extended Producer Responsibility) so với Luật BVMT 2014.
1. Mô hình chung về trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất (EPR)
- Khái niệm EPR (Extended Producer Responsibility- trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất) trong việc quản lý chất thải, là một công cụ quản lý bằng pháp luật được thiết kế dựa trên nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền; ở đó trách nhiệm của nhà sản xuất đối với sản phẩm của mình được mở rộng đến giai đoạn sau sử dụng nhằm thu gom được ở giai đoạn cuối của vòng đời sản phẩm để có thể phân loại trước khi xử lý mà chủ yếu là tái chế.
Trong mô hình này, trách nhiệm thu gom, tái chế là cốt lõi của hệ thống, tuy nhiên để việc thu gom, tái chế được thực hiện hiệu quả thì còn có rất nhiều các công cụ hỗ trợ cần được thực hiện một cách đồng bộ. Đối với việc thu gom, tái chế, nhà sản xuất có thể tự mình thực hiện việc thu gom, tái chế hoặc thuê tổ chức thu gom tái chế, hoặc liên kết với nhau để tổ chức việc thu gom, tái chế hoặc nhà nước lập ra tổ chức để giúp các nhà sản xuất thực hiện trách nhiệm mở rộng của mình.
Trong bài này, tôi xin giới thiệu về hai mô hình cuối (liên lết với nhau để tổ chức việc thu gom, tái chế hoặc nhà nước lập ra tổ chức thu gom, tái chế). Về cơ bản hai cách thức này có chung một mô hình được sơ đồ hóa như sau:
Cốt lõi của hệ thống EPR
Hình 1. Mô hình cơ bản của hệ thống EPR
Cơ chế EPR đối với bao bì xuất hiện từ thập niên 1990, hiện đã có mặt ở nhiều nước châu Á (ví dụ: Nhật Bản, Hàn Quốc, Đài Loan) và phần lớn các nước thành viên Liên minh châu Âu cũng như ở nhiều khu vực khác trên thế giới. Trong cơ chế này, Tổ chức thực hiện trách nhiệm của nhà sản xuất (PRO: Producer Responsibility Organisation) là trung tâm của hệ thống. Tùy vào thực tiễn của các nước mà các PRO được tổ chức thành các loại khác nhau:
- Hàn Quốc thì PRO của ngành bao bì là KPRC do các nhà sản xuất nước đóng chai, mặt hàng đóng gói, bao bì lập ra theo quy định của Luật đóng gói. KPRC có chức năng tài chính, cân đối tài chính để thu tiền của các nhà sản xuất các mặt hàng đóng gói (nước uống đóng chai, vỏ hộp, bao bì), họ lập ra KORA (theo quy định của Luật đóng gói) để thực hiện các hoạt động mang tính chuyên môn, kỹ thuật để tổ chức tái chế như lựa chọn nhà tái chế. Như vậy, do đặc thù của ngành bao bì có rất nhiều thành viên và sản phẩm có số lượng lớn, đa dạng nên họ tách PRO thành hai tổ chức riêng biệt trong đó KPRC thu tiền từ nhà sản xuất và trả tiền cho KORA để KORA đứng ra tổ chức việc tái chế theo quy định.
Các ngành hàng khác như pin, ắc quy, săm lốp, đồ điện tử thì PRO vừa có chức năng tài chính vừa có chức năng về chuyên môn, kỹ thuật trong việc tổ chức tái chế do các mặt hàng này có số lượng và chủng loại không lớn và đa dạng như mặt hàng đóng gói, bao bì.
- Ở Đài Loan thì PRO chính là Quỹ tài chế do Nhà nước lập ra, là PRO chung cho tất cả các ngành hàng có sản phẩm phải thu hồi để tái chế.
Về các công cụ hỗ trợ
EPR phải là tổng thể của tất cả các hoạt động làm tăng tỷ lệ tái chế đối với các sản phẩm sau sử dụng. Ở phần trên đã nói đến hoạt động tái chế với tư cách là yếu tố cốt lõi của hệ thống EPR. Còn dưới đây là các công cụ hỗ trợ, có thể khái quát ở mô hình sau:
Hình 2: Các công cụ hỗ trợ
Giải thích hình 2:
- Thuế nguyên liệu thô: thuế đánh vào nguyên liệu thô (khai thác từ thiên nhiên) để làm nguyên liệu sản xuất ra nguyên vật liệu hoặc hàng hóa. Nếu tăng thuế nguyên liệu thô thì sẽ thúc đẩy được việc tìm kiếm và sử dụng nguyên liêu thay thế như nguyên liệu từ tái chế hoặc nhà sản xuất phải thay đổi thiết kế để tối ưu hóa sử dụng nguyên liệu.
- Phí thải bỏ trả trước (ADF): là phí được tính dựa vào kết quả ước tính chi phí thu hồi và xử lý sản phẩm sau thải bỏ. Người mua sản phẩm phải trả thêm chi phí này nếu sử dụng sản phẩm. Nếu không sử dụng thì phí này sẽ được hoàn trả.
- Đặt cọc/ hoàn trả: là việc người tiêu dùng phải trả thêm một số tiền để bảo đảm cho việc người tiêu dùng đến một địa điểm nhất định để nhận lại số tiền đó sau khi bàn giao lại sản phẩm sau sử dụng.
- Thu hồi (thu hồi sản phẩm sau khi sử dụng): như giải thích ở hình 1. Ở đây cho thấy việc thu hồi và tái chế sản phẩm sau sử dụng để cho ra các sản phẩm tái chế có thể được sử dụng để sản xuất sản phẩm hoặc dùng để sản xuất nguyên, vật liệu.
- UCTS: Upstream Combination Tax/ Subsidy: Kết hợp thuế đầu nguồn và trợ cấp: là loại thuế do nhà sản xuất phải chi trả, sau đó được dùng để hỗ trợ nhà thu gom, tái chế sản. Thuế đánh vào các sản phẩm trung gian như nhôm thỏi, giấy cuộn của một loại giấy cụ thể và thép tấm. UCTS khuyến khích nhà sản xuất sử dụng vật liệu thay thế và đưa ra một cơ chế tài chính để hỗ trợ việc thu gom, tái chế.
- Quy định, quy chuẩn về sản phẩm, bao bì là các quy định buộc các nhà sản xuất phải tuân thủ để tạo thuận lợi cho việc thu gom, tái chế, tạo thị trường cho sản phẩm tái chế như quy định về thiết kế dễ phân loại, thu gom, tái chế; áp dụng tỷ lệ lệ tối thiểu sử dụng nguyên liệu tái chế trong việc sản xuất nguyên vật liệu, sản phẩm hàng hóa.
- Cơ sở dữ liệu về EPR: là công cụ nhằm quản lý thông tin đối với hệ thống EPR trong đó ghi nhận, phân tích các báo cáo từ PRO; thực hiện đăng ký tham gia hệ thống EPR đối với các nhà sản xuất, nhà thu gom, nhà tái chế; thực hiện nâng cao nhận thức cộng đồng.
Xu hướng EPR trên thế giới:
Chính sách thực hiện EPR ngày càng được ứng dụng rộng rãi trên thế giới (từ 1970 đến 2010 xu hướng áp dụng EPR tăng đột biến, đến nay đã có hơn 350 chính sách về EPR được thông qua), trong đó phổ biến là các nước phát triển như các nước Châu Âu, các nước phát triển ở Châu Á:
Hình 3. Sự phát triển của các chính sách EPR trên thế giới
Trong số các chính sách về EPR thì phổ biến nhất là chính sách thu hồi sản phẩm thải bỏ (chính sách tái chế) (chiếm 70%) sau đó đến chính sách đặt cọc hoàn trả (11%) tiếp theo là phí thải bỏ trả trước (ADF) (17%). Các chính sách này áp dụng đối với các sản phẩm, bao bì, chủ yếu là các thiết bị điện, điện tử (35%), các sản phẩm lốp (18%) và bao bì, đóng gói (17%):
Hình 4. Chính sách EPR liên quan đến các công cụ áp dụng và đối tượng áp dụng
Lợi ích của việc áp dụng EPR
- Lợi ích về môi trường: EPR giúp tăng tỷ lệ tái chế, từ đó các vật liệu gây hại cho môi trường trong quá trình tiêu dùng được quay vòng trong chu trình sản xuất, tiêu dùng, thu gom, tái chế từ đó giảm tác động tiêu cực của các vật liệu này đối với môi trường.
- Lợi ích về kinh tế: Xây dựng cơ chế tham gia cho các doanh nghiệp tham gia chuỗi giá trị của các sản phẩm, bao bì thuộc diện phải thu hồi, tái chế. Cải thiện kinh doanh và thu hút đầu tư để phát triển hơn nữa lĩnh vực tái chế và xử lý chất thải. Góp phần tạo ra việc làm và việc làm chất lượng cao trên bình diện thu nhập, trình độ và điều kiện làm việc. Giảm phụ thuộc vào nhập khẩu nguyên liệu thô và nâng cao sức cạnh tranh của nguyên liệu thứ cấp. Hỗ trợ du lịch thông qua môi trường trong sạch hơn
- Lợi ích về xã hội: Góp phần cung cấp thông tin và nâng cao nhận thức cho người tiêu dùng về cách phân loại, xử lý chất thải tại nhà . Mang lại cho các gia đình một môi trường có lợi cho sức khỏe. Nâng cao năng lực sản xuất, BVMT của đội ngũ thu gom, tái chế phi chính thức (hệ thống đồng nát, làng nghề). Tăng cường tương tác giữa những các bên cung cấp nguyên liệu, thiết kế và sản xuất bao bì, kinh doanh hàng tiêu dùng, bán lẻ và xử lý chất thải. Góp phần giảm bớt tỷ lệ thất nghiệp khi tạo ra các công việc mới.
Thực tiễn áp dụng ở Hàn Quốc và Đài Loan cho thấy cơ chế EPR đã phát huy được hiệu quả tích cực trong quản lý chất thải rắn. Tại Hàn Quốc khối lượng tái chế tăng 75% trong hơn 10 năm (năm 2003: 1.047.000 tấn lên 1.837.000 tấn năm 2017), trong đó năm 2017: 92% chất thải nhựa được tái chế (năm 2003: 172.000 tấn lên 883.000 tấn năm 2017). Ở Đài Loan, thì lượng rác thải tính trên đầu người có xu hướng giảm dần (giảm từ 1,15 kg/người năm 1998 xuống 0,87 kg/người năm 2014), nhưng tỷ lệ tái chế lại có xu hướng tăng (tăng từ 3% năm 1998 lên 45% năm 2015)
Hình 5. Mối tương quan giữa lượng rác thải bỏ và lượng rác tái chế tại Đài Loan
2. Một số vấn đề cần lưu ý khi thực hiện trách nhiệm tái chế của NSX, NNK theo quy định tại Điều 54 Luật BVMT 2020
Bối cảnh áp dụng EPR ở Việt Nam
EPR đã được áp dụng ở Việt Nam kể từ khi Luật Bảo vệ môi trường 2005 với chính sách thu hồi, xử lý sản phẩm thải bỏ, được cụ thể hóa tại Quyết định số 50/2013/QĐ-TTg ngày 9/8/20213 của Thủ tướng Chính phủ; Luật Bảo vệ môi trường 2014 tiếp tục quy định trách nhiệm thu hồi, xử lý sản phẩm thải bỏ và được cụ thể hóa tại Quyết định 16/2015/QĐ-TTg ngày 22/5/2025 của Thủ tướng Chính phủ. Tuy nhiên EPR chưa được triển khai một cách hiệu quả trên thực tế. Các doanh nghiệp thực hiện quy định này một cách cứng nhắc, mang tính đối phó như quy định việc thu hồi nguyên đai nguyên kiện của Panasonic, Honda mà không có bất cứ hình thức khuyến khích nào. Quy định thu gom, vận chuyển và xử lý bao gói thuốc bảo vệ thực vật sau sử dụng được quy định tại Thông tư liên tịch số 05/2016/TTLT-BNNPTNT-BTNMT ngày 16/5/2016 của Bộ Tài nguyên và Môi trường đã được triển khai thông qua sự hỗ trợ của Hiệp hội doanh nghiệp sản xuất, kinh doanh thuốc bảo vệ thực vật, tuy đã có những kết quả nhất định như nâng cao nhật thức cộng đồng nhưng không được duy trì hiệu quả. Nguyên nhân cơ bản của thực trạng nêu trên là chưa quy định rõ trách nhiệm bắt buộc của nhà sản xuất trong việc đóng góp kinh phí để thu hồi, xử lý sản phẩm sau sử dụng; chưa đặt ra tỷ lệ thu hồi, xử lý và chưa có cơ chế hiệu quả để thực hiện.
Hệ thống thu gom chính thức chủ yếu do URENCO các tỉnh thực hiện với hình thức chủ yếu là chôn lấp còn việc thu gom để tái chế thì chủ yếu do hệ thống phi chính thức (với cách gọi thông thường là đồng nát và làng nghề tái chế) thực hiện.
Một số vấn đề lưu ý khi xây dựng hệ thống EPR ở Việt Nam
Sự đồng bộ về chính sách: Để hệ thống EPR đi vào hoạt động hiệu quả, thì sự đồng bộ về thiết kế mô hình cốt lõi của hệ thống EPR và công cụ hỗ trợ phải được ban hành đồng bộ, một mặt hình thành cơ chế thu gom, tái chế; một mặt tạo thị trường cho các sản phẩm tái chế. Như vậy, việc ban hành Nghị định quy định chi tiết Điều 54 của Luật BVMT 2020 là điều kiện cần, còn các chính sách về thuế nguyên liệu thô; phí thải bỏ trả trước; đặt cọc/ hoàn trả; UCTS; quy định, quy chuẩn về sản phẩm, bao bì; cơ sở dữ liệu về EPR là điều kiện đủ để thiết lập hệ thống EPR hoàn thiện, hiệu quả. Tuy nhiên, cần phải có sự nghiên cứu để áp dụng từng công cụ ở từng giai đoạn cho phù hợp và có tác động thuận chiều, đồng thời tránh gánh nặng cho doanh nghiệp.
Thực hiện tốt hiệu quả việc phân loại chất thải rắn sinh hoạt tại nguồn, đặc biệt là chất thải rắn sinh hoạt bởi các sản phẩm, bao bì thuộc diện phải thu gom, tái chế chủ yếu nằm trong chất thải rắn sinh hoạt. Ở các nước triển khai EPR thành công đều triển khai việc phân loại chất thải rắn tại nguồn hiệu quả, nhiều nước thực hiện trước khi triển khai EPR rất lâu như Hàn Quốc (khoản 20 năm).
Theo quy định của Luật BVMT 2020 thì việc phân loại chất thải rắn sinh hoạt dựa trên việc tính chi phí thu gom chất thải rắn sinh hoạt theo lượng sẽ được triển khai chậm nhất là vào 31/12/2014. Tuy nhiên, để có thể vận hành hệ thống phân loại chất thải rắn sinh hoạt một cách trơn churác này thì cần thêm ít nhất từ 3 đến 5 năm nữa. Như vậy, việc thiết kế hệ thống EPR rất cần sự tham gia của hệ thống thu gom phế liệu phi chính thức (đồng nát) và có một lộ trình hợp lý cho việc áp dụng EPR.
Khuyến khích, đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng thu gom, tái chế: Hiện nay, việc thu gom tái chế chủ yếu do công ty môi trường đô thị của các tỉnh, một số công ty tái chế (hệ thống chính thức) và khối tư nhân tự phát như đồng nát và làng nghề (hệ thống phi chính thức). Hệ thống chính thức chủ yếu thực hiện việc chôn lấp trong khi năng lực của các công ty tái chế còn thấp, chưa được tạo điều kiện phát triển. Việc thu gom, tái chế chủ yếu do khối phi chính thức thực hiện. Do vậy, cần đẩy mạnh việc xây dựng cơ sở hạ tầng thu gom, tái chế theo quy hoạch để đáp ứng yêu cầu vận hành hệ thống EPR. Trong đó, tạo điều kiện để phát triển cơ sở tái chế hiện đạiđai, quy mô tập trung. Nhưng đồng thời cần quan tâm thích đáng đến sự tồn tại và phát triển của hệ thống phi chính thức.
Một số vấn đề đặt ra trong quy định chi tiết: Điều 54 Luật BVMT 2020 gồm: (1) Xác định danh mục sản phẩm, bao bì thuộc diện phải thu gom tái chế; (2) xác định tỷ lệ tái chế đối với từng chủng loại sản phẩm, hàng hóa và lộ trình áp dụng; (3) xác định mức đóng góp kinh phí của NSX, NNK; (4) xác định quy chuẩn tái chế đối với từng loại bao bì, sản phẩm sau sử dụng; (5) cơ chế đăng ký, quản lý cơ sở dữ liệu; (6) cơ chế tín chỉ tái chế; (7) cơ chế vận hành của PRO và Quỹ trong bảo đảm thực hiện tỷ lệ tái chế.
- Đối với danh mục sản phẩm, bao bì thuộc diện phải tái chế: Quyết định số 16/2015/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ quy định về thu hồi, xử lý sản phẩm thải bỏ đã xác định tương đối đầy đủ các sản phẩm thuộc diện phải thu hồi, tái chế. Tuy nhiên, đến nay chưa được thực hiện do chưa có đủ cơ chế mang tính bắt buộc nêu tại (2), (3) của mục này. Một số sản phẩm cần cân nhắc việc đưa vào danh mục như ô tô, xe máy vì ở nước ta các bộ phận của ô tô, xe máy đều được cải tiến, tận dụng trong khi đó chưa có cơ chế tài chính để thúc đẩy người sở hữu xe thực hiện việc đem đi để thu hồi, tái chế.
- Đối với tỷ lệ tái chế, cần có sự khảo sát kỹ càng, tin cậy về tỷ lệ tái chế trên thực tế ở nước ta để đặt ra tỷ lệ tái chế phù hợp. Nếu đặt ra tỷ lệ tái chế thấp hơn thực tế thì EPR mất tác dụng, nếu đặt cao quá so với tỷ lệ này thì không khả thi.
- Mức đóng góp của NSX, NNK nên để các PRO tự xác định trên cơ sở tính toán chi phí để thực hiện tỷ lệ tái chế. Đối với trường hợp nộp vào Quỹ BVMT Việt Nam thì cần có phương pháp xác định sát với thị trường với sự tham gia của các NSX, NNK và các hiệp hội của họ.
- Quy chuẩn tái chế cũng cần phải được khảo sát kỹ càng, tin cậy để bảo đảm yêu cầu tái chế không thấp hơn thực tiễn tái chế hiện nay, vì nhiều cơ sở tái chế có khả năng tái chế sâu các sản phẩm, bao bì. Ví dụ, họ đã tái chế thành hạt nhựa chất lượng cao thay vì chỉ làm sạch, băm nhỏ nó.
- Việc quản lý cơ sở dữ liệu quốc gia về EPR, hệ thống đăng ký phải được hoàn thiện và đi trước một bước để thúc đẩy việc hình thành, quản lý và kiểm soát hệ thống.
- Cơ chế tín chỉ tái chế rất quan trọng để khuyến khích cơ sở có tỷ lệ tái chế cao hơn tỷ lệ bắt buộc, phần cao hơn được cấp tín chỉ để trao đổi trên thị trường nhằm bù đắp cho cơ sở có tỷ lệ tái chế thấp hơn tỷ lệ bắt buộc.
- Cơ chế hoạt động của PRO cần được xây dựng theo hướng khuyến khích phát triển, đề cao sự tự do liên kết của các NSX, NNK trong thực hiện trách nhiệm của mình, đồng thời giảm bớt gánh nặng của nhà nước trong việc xác định mức đóng góp của NSX, NNK.
Đây là cơ chế tiên tiến, có hiệu quả trong thực hiện tái chế, tuần hoàn tài nguyên thúc đẩy sự phát triển kinh tế tuần hoàn, BVMT, xây dựng nếp sống văn minh, hiện đại. Để thực hiện được hiệu quả cơ chế này thì cần có sự đồng bộ trong chính sách và sự đồng bộ trong tổ chức thực hiện. Nhiêu quốc gia đã phải trải qua một lộ trình dài với nhiều thử nghiệm ở nhiều mô hình khác nhau. Nnhưng các quốc gia đó đều thành công và chắc chắn Việt Nam sẽ là một trong những nước như vậy trong tương lai không xa.
Nguyễn Thi
Bộ TN&MT
(Nguồn: Bài đăng trên Tạp chí Môi trường số 12/2020)
