15/01/2014
Đất ngập nước (ĐNN) là một trong những khu vực có giá trị cao về đa dạng sinh học (ĐDSH) [1]; song việc quản lý, bảo tồn và sử dụng ĐNN lại liên quan đến các bên khác nhau… Xác định vai trò của các bên liên quan trong quản lý, bảo tồn và sử dụng ĐNN có ý nghĩa quan trọng trong việc đề ra các giải pháp phù hợp với thực tiễn, đảm bảo hiệu quả cả về mặt kinh tế, xã hội và bảo tồn ĐDSH. Thực tế cho thấy, ĐDSH vẫn đang bị suy giảm; hoạt động khai thác, sử dụng ĐNN chưa được kiểm soát một cách chặt chẽ; vai trò của các cơ quan chức năng trong bảo tồn ĐNN hoạt động chưa đủ mạnh; do vậy đã ảnh hưởng đến các giá trị ĐNN, tiềm năng khai thác, sử dụng ĐNN suy giảm đáng kể.
Vịnh Tiên Yên là một vịnh biển lớn thuộc tỉnh Quảng Ninh, là vùng ĐNN có giá trị bảo tồn ĐDSH điển hình ở khu vực ven biển phía Bắc với các hệ sinh thái (HST) đặc thù như rừng ngập mặn, thảm cỏ biển; sự đa dạng về thành phần loài, đặc biệt là các loài đặc sản như sá sùng, bông thùa, sò huyết, ngao, ngán… Hiện nay, ĐNN vịnh Tiên Yên đang đối mặt với sức ép của sự gia tăng dân số, các hoạt động phát triển kinh tế, xã hội và sự suy thoái tài nguyên, môi trường do khai thác quá mức đang ngày càng đe dọa nghiêm trọng đến các dịch vụ HST ĐNN tại khu vực này. Việc nghiên cứu, phân tích về vai trò của các bên liên quan trong quản lý, bảo tồn và sử dụng ĐNN vịnh Tiên Yên một ví dụ điển hình để mở rộng phân tích vai trò của các bên liên quan trong quản lý, bảo tồn và sử dụng ĐNN nói chung ở nước ta hiện nay.
Vai trò của các bên liên quan trong quản lý, bảo tồn và sử dụng ĐNN vịnh Tiên Yên
Xác định các bên liên quan trong quản lý, bảo tồn ĐNN vịnh Tiên Yên: Là những người bị tác động, ảnh hưởng, có quyền hành, hoặc những người có mối quan tâm tới sự thành công hay thất bại của các giải pháp bảo tồn đưa ra; có tham gia trực tiếp hay gián tiếp tới quá trình ra quyết định [3]. Các bên liên quan, đặc biệt là cộng đồng địa phương, khi được tham gia vào công tác quản lý và bảo tồn ĐNN sẽ nâng cao tính “sở hữu”, vì thế sẽ cảm nhận sâu sắc hơn sự cam kết và hoạt động quản lý các mục tiêu bảo tồn ĐNN. Việc huy động sự tham gia của các bên liên quan, sử dụng ý kiến của những đối tượng có ảnh hưởng để xây dựng kế hoạch bảo tồn ĐNN không chỉ giúp giành được sự ủng hộ của họ, mà còn nâng cao chất lượng bảo tồn; là một trong những yếu tố quan trọng quyết định sự thành công của bảo tồn ĐNN.
Thực tế tham vấn các tổ chức, cá nhân tại vịnh Tiên Yên cũng như phân tích vai trò và mức độ tham gia của các nhóm đối tượng trong việc quản lý, sử dụng và bảo tồn ĐNN cho thấy, có 18 bên liên quan khác nhau được phân chia thành 3 nhóm chính: Các bên liên quan trực tiếp đến việc khai thác và sử dụng tài nguyên ĐNN; Các bên liên quan gián tiếp và Các bên liên quan đến ban hành các chính sách quản lý vĩ mô. Nhóm liên quan trực tiếp chủ yếu là những người khai thác, sử dụng tài nguyên ĐNN tại khu vực; trong khi nhóm liên quan gián tiếp và nhóm ban hành các chính sách vĩ mô lại là những tổ chức/cá nhân có nhiệm vụ bảo tồn và phát triển các giá trị ĐNN.
Mức độ quan tâm và ảnh hưởng của các bên liên quan đến sử dụng ĐNN vịnh Tiên Yên: Xác định mức độ tác động, quan tâm của các nhóm là cơ sở để huy động sự tham gia quản lý, bảo tồn ĐNN của nhóm các bên liên quan trực tiếp và phát huy hiệu quả công tác quản lý, bảo tồn của hai nhóm còn lại. Qua điều tra và tham vấn cho thấy, các bên liên quan chủ yếu mới quan tâm đến các quyền lợi trực tiếp của mình mà chưa quan tâm nhiều đến công tác bảo tồn ĐDSH và sử dụng bền vững ĐNN, đặt biệt là các nhóm cộng đồng chỉ chú ý đến khai thác các giá trị của ĐNN. Đồng thời, hầu hết các bên liên quan mới hoạt động độc lập, chưa có sự phối hợp và gắn kết trong quản lý, bảo tồn, sử dụng cũng như chia sẻ lợi ích từ ĐNN vịnh Tiên Yên.
Mức độ ảnh hưởng đến công tác bảo tồn ĐNN của các bên liên quan
Nhóm có mức độ ảnh hưởng lớn đến các giá trị ĐNN của vịnh Tiên Yên là nhóm có tác động mạnh mẽ đến công tác bảo tồn ĐNN và ĐDSH, xét ở khía cạnh tích cực là bảo tồn, gìn giữ và phát huy các giá trị ĐNN, lẫn khía cạnh tiêu cực là khai thác, phá hủy và làm suy thoái các giá trị ĐNN. Những người dân địa phương gồm: ngư dân truyền thống, người nuôi trồng, đánh bắt thủy sản hủy diệt và bất hợp pháp, các doanh nghiệp khai thác tài nguyên ĐNN có sinh kế phụ thuộc vào ĐNN; các hoạt động hàng ngày của họ đã ảnh hưởng sâu sắc đến các HST ĐNN tự nhiên, và theo mức độ khác nhau đã làm suy giảm ĐDSH. Ngoài ra, các cơ quan quản lý nhà nước cũng có ảnh hưởng lớn đến ĐNN, gồm Sở TN&MT, Sở NN&PTNT tỉnh Quảng Ninh và các cơ quan trực thuộc, UBND các huyện Tiên Yên, Đầm Hà, Hải Hà và UBND 13 xã thuộc các huyện này.
Nhóm có mức độ ảnh hưởng vừa phải đến ĐNN gồm người dân địa phương có sinh kế không phụ thuộc hoàn toàn vào ĐNN như: nông dân và các dân cư làm các ngành nghề khác, những người sử dụng tài nguyên theo mùa vụ; các tổ chức chính trị - xã hội như Hội Phụ nữ, Hội Nông dân, Đoàn TNCS Hồ Chí Minh, Hội Cựu chiến binh...; các cơ quan truyền thông, báo chí; cơ quan quốc phòng và an ninh trên địa bàn có ảnh hưởng ở khía cạnh bảo vệ ĐNN tránh khỏi các hoạt động khai thác, phá hủy và Hội đồng nhân dân, UBND tỉnh Quảng Ninh cũng tác động đến ĐNN vịnh Tiên Yên thông qua các chính sách phát triển kinh tế - xã hội của địa phương, các chính sách quản lý ĐDSH, ĐNN trên toàn tỉnh. Ngoài ra, các cơ quan hoạch định chính sách vĩ mô cũng có tác động thông qua các chính sách quản lý nhà nước về ĐNN như Bộ TN&MT, Bộ NN&PTNT.
Nhóm có mức độ ảnh hưởng thấp đến ĐNN, gồm 3 nhóm còn lại là các cơ quan nghiên cứu và phát triển cộng đồng, Sở Văn hóa, Thể thao và Du lịch, Sở Công Thương. Hầu hết, người dân địa phương được hỏi đều chưa nhận thấy vai trò của các bên liên quan này trong quản lý và bảo tồn ĐNN vịnh Tiên Yên.
Mức độ quan tâm đến ĐNN của các bên liên quan: Các bên liên quan tại vịnh Tiên Yên có mức độ quan tâm khác nhau đến việc bảo tồn các giá trị của ĐNN. Sự khác nhau này được xác định dựa trên các hoạt động chủ yếu mà các bên triển khai trong thực tế cũng như sự đánh giá lẫn nhau giữa các nhóm được phỏng vấn.
Nhóm có mức độ quan tâm cao đến công tác bảo tồn giá trị ĐNN vịnh Tiên Yên, chủ yếu gồm các cơ quan, tổ chức hoạt động trong lĩnh vực nghiên cứu, xã hội hoặc quản lý nhà nước, cụ thể là: các cơ quan nghiên cứu và phát triển cộng đồng, các tổ chức xã hội - đoàn thể, các cơ quan truyền thông báo chí, Sở TN&MT và Sở TN&MT. Tùy theo chức năng trong xã hội mà các nhóm này có những hoạt động cụ thể để thể hiện sự quan tâm của mình đến công tác bảo tồn ĐNN. Phần lớn, chính quyền địa phương được hỏi đều có mong muốn các bên liên quan nêu trên biến sự quan tâm thành các hành động thực tiễn để bảo tồn ĐNN vịnh Tiên Yên.
Nhóm có mức độ quan tâm vừa phải chủ yếu là người dân tại địa phương, họ chỉ mới quan tâm đến các giá trị mà ĐNN mang lại vì điều này ảnh hưởng trực tiếp đến sinh kế của chính bản thân họ, tuy nhiên họ ít quan tâm đến việc bảo tồn và gìn giữ các giá trị của ĐNN. Ngoài ra, UBND 3 huyện và 13 xã và UBND, Hội đồng nhân dân tỉnh cũng có những sự quan tâm nhất định đến ĐNN tại địa phương, ở cả khía cạnh khai thác lẫn bảo vệ tài nguyên ĐNN.
Nhóm có mức độ quan tâm thấp bao gồm các cơ quản lý nhà nước có ít hoạt động liên quan đến ĐNN vịnh Tiên Yên, họ chỉ quan tâm khi có hoạt động liên quan hoặc khi được huy động. Qua tham vấn cho thấy, các nhóm này chưa có các hoạt động bảo tồn ĐNN cụ thể và trực tiếp tại vịnh Tiên Yên, cho nên chính quyền địa phương và người dân chưa thấy rõ sự quan tâm của họ đến công tác bảo tồn ĐNN. Ngoài ra, những người khai thác thủy sản hủy diệt, bất hợp pháp và các doanh nghiệp khai thác ĐNN cũng chưa có sự quan tâm đến việc bảo tồn giá trị ĐNN vịnh Tiên Yên.
Có thể thấy, 18 bên liên quan đến ĐNN vịnh Tiên Yên có mức độ ảnh hưởng và mức độ quan tâm khác nhau đến việc bảo tồn ĐNN. Việc đánh giá mức độ quan tâm và ảnh hưởng này là cơ sở để đưa ra các nhận định, đánh giá và đề xuất các giải pháp nhằm huy động tối đa sự tham gia của các bên liên quan trong bảo tồn ĐNN.
Đề xuất giải pháp huy động sự tham gia của các bên liên quan nhằm sử dụng khôn khéo các dịch vụ HST ĐNN vịnh Tiên Yên
Các giải pháp sử dụng khôn khéo ĐNN phải được hài hòa trong mối quan hệ tương đối và ảnh hưởng của các bên liên quan tại khu vực vịnh Tiên Yên (Hình 1). Có thể thấy, các giải pháp sử dụng khôn khéo ĐNN vịnh Tiên Yên cần phải phát huy các bên liên quan ở phía trong ô chữ nhật (cộng đồng) và những bên liên quan có mức độ ảnh hưởng càng lớn. Đây là các nhóm chìa khóa để bảo tồn và sử dụng khôn khéo ĐNN tại vịnh Tiên Yên.
Hình 1. Sơ đồ Venn thể hiện mối quan hệ và ảnh hưởng của các bên liên quan tại vịnh Tiên Yên
Trên cơ sở đánh giá mức độ ảnh hưởng cũng như mức độ quan tâm của các bên liên quan đến việc bảo tồn, sử dụng và quản lý ĐNN tại vịnh Tiên Yên, thông qua việc trao đổi, thảo luận với các bên liên quan tại địa phương, nghiên cứu bước đầu đề xuất các giải pháp huy động sự tham gia của các bên liên quan nhằm sử dụng khôn khéo các dịch vụ HST ĐNN tại đây. Các giải pháp này một mặt huy động sự quan tâm của các bên liên quan khác nhau, mặt khác phát huy các ảnh hưởng tốt và hạn chế các tác động xấu đến ĐNN. Nguyên tắc đề xuất các giải pháp thống nhất với các nguyên tắc của IIRR đã phân tích [4].
Các giải pháp sử dụng khôn khéo ĐNN vịnh Tiên Yên không thể áp dụng đồng loạt cho các nhóm mà có sự phân hóa cụ thể, tùy vào các nhóm mà có các hoạt động triển khai cụ thể để phát huy ưu điểm cũng như hạn chế những điểm bất lợi của từng bên liên quan. Người dân địa phương đề xuất các giải pháp này dưới sự hướng dẫn, định hướng của nhóm nghiên cứu nhằm mục tiêu thiết kế theo từng nhóm đối tượng khác nhau phù hợp với đặc điểm riêng, đặc thù; có thể huy động, lôi kéo tối đa sự tham gia của các bên liên quan trong bảo tồn ĐNN nhưng cũng không quá phức tạp, khó áp dụng. Đối với các nhóm có mức độ quan tâm cao và mức độ ảnh hưởng lớn (Sở TN&MT và Sở NN&PTNT), cần tiếp tục duy trì mức độ quan tâm này và phát huy ảnh hưởng của các hoạt động của nhóm, tạo mối liên hệ gắn kết với các bên liên quan còn lại. Các giải pháp đối với các nhóm có mức độ quan tâm cao song mức độ ảnh hưởng lại chưa lớn (các tổ chức chính trị - xã hội, cơ quan nghiên cứu và phát triển cộng đồng) cần phát huy vai trò ảnh hưởng đến cộng đồng địa phương và tăng cường chia sẻ thông tin, kinh nghiệm đã được nghiên cứu để triển khai thực hiện trong thực tế. Đối với những nhóm có ảnh hưởng lớn song chưa quan tâm đến công tác bảo tồn và sử dụng bền vững ĐNN, bên cạnh các giải pháp nâng cao nhận thức, cần huy động sự tham gia của họ theo chiều sâu như quá trình ra quyết định của địa phương, việc kiểm tra, giám sát việc bảo tồn ĐNN tại địa phương để kịp thời có các kiến nghị điều chỉnh (ngư dân truyền thống, các hộ gia đình nuôi trồng thủy sản) hoặc có các chế tài xử phạt thích đáng, nghiêm khắc để vừa răn đe, vừa giáo dục họ trong việc bảo tồn ĐNN (nhóm doanh nghiệp và người đánh bắt thủy sản bất hợp pháp).
Có thể thấy, công tác bảo tồn và sử dụng khôn khéo ĐNN ở hầu hết các vùng ĐNN ở Việt Nam đều liên quan đến nhiều bên khác nhau. Các bên có quyền lợi khác nhau đối với ĐNN đôi khi đã nảy sinh mâu thuẫn về quyền lợi. Việc phân tích, đánh giá có vai trò của từng bên liên quan, đặc biệt là đánh giá mức độ quan tâm và ảnh hưởng, có ý nghĩa then chốt trong việc tìm ra các giải pháp tối ưu để huy động sự tham gia của tất cả các bên, ở mức độ khác nhau. Đây là một trong những phương án hài hòa các giải pháp quản lý ĐNN từ trên xuống truyền thống (sự áp đặt về chính sách) và từ dưới lên (sự tham gia của cộng đồng).
Nguyễn Xuân Dũng
Cục Bảo tồn đa dạng sinh học, Tổng cục Môi trường
Tô Thúy Nga
Văn phòng Tổng cục Môi trường
Nguồn: Tạp chí Môi trường, số 12/2013
