Pháp luật Việt Nam về quyền khởi kiện vì lợi ích công về môi trường và kinh nghiệm của các quốc gia trên thế giới

15/09/2015

     Quyền khởi kiện vì lợi ích chung về môi trường là khái niệm còn khá mới đối với pháp luật Việt Nam. Quyền này được quy định cụ thể trong Nghị định số 113/2010/NĐ-CP ngày 3/12/2010 của Chính phủ và được đề cập trong Nghị quyết số 05/2012/NQ-HĐTP ngày 3/12/2012 của Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, song lại chỉ được trao cho các cơ quan hành chính nhà nước theo thủ tục tố tụng dân sự. Bài viết nêu những bất cập trên phương diện lý luận và thực tiễn khi quyền này không được mở rộng cho các chủ thể khác trong xã hội dân sự (được hiểu theo nghĩa rộng bao hàm cả người dân và các tổ chức xã hội nói chung). Trên cơ sở phân tích kinh nghiệm của các nước trên thế giới, tác giả kiến nghị sửa đổi quy định của pháp luật hiện hành theo hướng cho phép các tổ chức hoạt động trong lĩnh vực môi trường được tham gia tố tụng với tư cách là bên khởi kiện để khôi phục lợi ích chung về môi trường.      1. Pháp luật Việt Nam về quyền khởi kiện vì lợi ích chung về môi trường      Quy định hiện hành của pháp luật Việt Nam về quyền khởi kiện vì lợi ích chung về môi trường      Luật BVMT 2014 được Quốc hội ban hành thay thế Luật BVMT 2005 và có hiệu lực thi hành từ ngày 1/1/2015. Theo đó, việc phân loại thiệt hại do suy thoái, ô nhiễm môi trường vẫn được giữ nguyên, bao gồm: thiệt hại đối với môi trường tự nhiên, đó là sự suy giảm chức năng, tính hữu ích của môi trường và thiệt hại mang tính chất cá nhân, đó là thiệt hại về sức khỏe, tính mạng của con người, tài sản và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân do hậu quả của việc suy giảm chức năng, tính hữu ích của môi trường gây ra.      Đối với thiệt hại mang tính chất cá nhân, chủ thể trực tiếp bị thiệt hại có quyền khởi kiện vụ án dân sự hoặc hành chính theo Bộ luật Tố tụng dân sự 2004 hoặc Luật Tố tụng hành chính 2010 để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của chính bản thân mình.      Đối với thiệt hại về môi trường tự nhiên, hiện nay có hai văn bản quy phạm pháp luật đều quy định cơ quan quản lý nhà nước có quyền khởi kiện để đòi bồi thường thiệt hại. Cụ thể, Nghị định số 113/2010/NĐ-CP ngày 3/12/2010 của Chính phủ đã xác định chủ thể có quyền khởi kiện đòi bồi thường thiệt hại là Bộ TN&MT và các cơ quan hành chính địa phương. Ngoài ra, Nghị quyết số 05/2012/NQ-HĐTP ngày 3/12/2012 của Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao có giải thích trong lĩnh vực môi trường liên quan đến lợi ích công cộng thì cơ quan, tổ chức có quyền khởi kiện là “cơ quan tài nguyên môi trường”. Như vậy, từ tinh thần của Nghị định và Nghị quyết đã nêu thì chỉ cơ quan nhà nước là chủ thể duy nhất có quyền khởi kiện để khôi phục lợi ích chung về môi trường theo thủ tục tố tụng dân sự.      Những bất cập trong quy định của pháp luật hiện hành      Như trên đã đề cập, pháp luật Việt Nam hiện hành chỉ quy định quyền khởi kiện của cơ quan nhà nước để khôi phục thiệt hại đối với môi trường tự nhiên. Tại sao quyền này lại không được trao cho tổ chức, cá nhân cũng xuất phát từ nguyên do của nó. Lý thuyết truyền thống về quyền khởi kiện vốn chỉ cho phép cá nhân, tổ chức đứng ra khởi kiện nếu quyền và lợi ích hợp pháp của chính cá nhân, tổ chức đó bị xâm hại. Song, môi trường lại mang tính chất là tài sản chung, tài sản đồng nhất, không phải của riêng ai nên tổ chức, cá nhân không thể đại diện cho lợi ích chung để tiến hành khởi kiện. Do đó, chỉ có chủ thể là nhà nước với tư cách là đại diện sở hữu toàn dân đối với các nguồn tài nguyên thiên nhiên, cũng là chủ thể quản lý duy nhất đối với các nguồn tài nguyên này, mới có quyền tiến hành các biện pháp về mặt pháp lý, kể cả quyền khởi kiện để khôi phục lợi ích công về môi trường.      Tuy nhiên, nếu quyền khởi kiện lợi ích công về môi trường chỉ được trao cho cơ quan nhà nước thì quá trình thực hiện, triển khai sẽ gặp phải nhiều bất cập trên cả phương diện lý luận và thực tiễn.      Thứ nhất, trong thực tiễn chủ thể là các cơ quan hành chính nhà nước không phải lúc nào cũng sẵn sàng đối phó với cá nhân, tổ chức gây ô nhiễm để bảo vệ lợi ích chung về môi trường cũng như bảo vệ những người dân trước tình trạng môi trường bị ô nhiễm. Đây có thể là hệ quả của việc quản lý nhà nước về môi trường còn hạn chế, hoặc sự dè dặt của một số chính quyền địa phương khi e ngại làm mạnh tay về vấn đề môi trường có thể ảnh hưởng đến thu hút đầu tư, hoặc sự hoành hành của nạn tham nhũng… Đơn cử như vụ Công ty Vedan “đầu độc” sông Thị Vải, tình trạng gây ô nhiễm diễn ra liên tục trong suốt nhiều năm nhưng Công ty vẫn công khai hoạt động, các cơ quan quản lý nhà nước về môi trường không thực hiện những biện pháp cần thiết cho đến khi ô nhiễm đã nghiêm trọng. Hoặc trường hợp khi người dân phải trực tiếp đứng ra “tự xử” như vụ Nicotex Thanh Thái (Thanh Hóa) thì cơ quan nhà nước mới vào cuộc…      Thứ hai, cơ quan nhà nước trong hoạt động thực tiễn cũng có thể góp phần vào việc gây ô nhiễm, suy thoái môi trường. Ví dụ, việc cấp phép hoặc phê duyệt các dự án phát triển của các cơ quan nhà nước trong nhiều trường hợp đã ảnh hưởng xấu đến môi trường, cảnh quan. Lúc này, nếu chỉ cơ quan nhà nước là chủ thể duy nhất làm đại diện để bảo vệ lợi ích công về môi trường thì sẽ xảy ra mâu thuẫn.      Thứ ba, người dân được quyền thụ hưởng giá trị của môi trường, được quyền sống trong môi trường trong lành như Hiến pháp đã quy định, nhưng khi quyền đó bị vi phạm, cụ thể là khi môi trường trong lành bị xâm hại, thì bản thân họ hoặc các tổ chức dân sự đại diện cho tiếng nói của họ lại không được quyền khởi kiện để bảo vệ lợi ích của mình chỉ vì tính chất “chung”, “đồng nhất” của môi trường. Chỉ khi ô nhiễm môi trường tác động trực tiếp đến sức khỏe, tài sản của người dân thì họ mới có quyền khởi kiện, song sự tác động này không phải biểu hiện ngay mà có giai đoạn “tiềm tàng”, hoặc khi thiệt hại phát sinh rồi thì bản thân họ lại bị các rào cản của thủ tục pháp lý như chứng minh thiệt hại, chứng minh mối quan hệ nhân quả… nên khó có thể khôi phục được lợi ích hợp pháp. Nếu tố tụng truyền thống chỉ tập trung quyền khởi kiện của xã hội dân sự tới các vấn đề cá nhân mà không mở rộng đến lợi ích chung, lợi ích công, thì các vấn đề về môi trường sẽ rất khó giải quyết, người dân khó tiếp cận công lý, khó bảo vệ quyền của mình đã được pháp luật quy định.      2. Pháp luật các quốc gia trên thế giới về quyền khởi kiện vì lợi ích chung của môi trường      Pháp luật các nước trên thế giới hầu hết đều quy định Nhà nước là chủ thể cơ bản có quyền hạn và trách nhiệm trong việc bảo vệ các nguồn tài nguyên thiên nhiên, nên quyền xử lý các hành vi vi phạm cũng như quyền khởi kiện đòi bồi thường thiệt hại đối với môi trường tự nhiên trước hết phải thuộc về nhà nước.      Tuy nhiên, với sự phát triển của nền dân chủ, trong đó có việc mở rộng quyền và đề cao tiếng nói của người dân hay xã hội dân sự nói chung trong việc giải quyết những vấn đề thuộc lợi ích công cộng, mô hình khởi kiện vì lợi ích công (PIL), bao hàm cả lợi ích công về môi trường đã ra đời và phát triển tại nhiều quốc gia trên thế giới. Theo mô hình này, cơ quan nhà nước không còn là chủ thể duy nhất có quyền khởi kiện để khôi phục lợi ích chung về môi trường, mà quyền khởi kiện được mở rộng cho các chủ thể khác như công dân, tổ chức phi lợi nhuận về môi trường…      Tại các nước theo hệ thống luật án lệ, quyền khởi kiện của cá nhân, tổ chức đối với lợi ích chung về môi trường không được quy định cụ thể trong các đạo luật mà chủ yếu được xác lập từ án lệ xây dựng nên bởi cơ quan tòa án.   Năm 2002, 30.000 người da đỏ ở Ecuador đã khởi kiện Công ty Dầu mỏ Texaco (Mỹ) vì đổ 18 tỷ gallon chất độc hại xuống khu rừng Amazon        Tại Ấn Độ, PIL được đặt nền móng lần đầu tiên bởi thẩm phán Krishna Iyer trong vụ Mumbai Kamgar Sabhha v. Abdullabhai năm 1976, với việc giải thích thuật ngữ “lợi ích công” gắn liền với sự mở rộng quyền khởi kiện của cá nhân khi kết quả đạt được từ việc khởi kiện này mang lại lợi ích cho số đông trong xã hội. Trên cơ sở đó, hướng giải thích mở rộng quyền khởi kiện cũng được áp dụng trong các vụ án về môi trường, điển hình là vụ Ferlitizer Corp. Kamgar Union v. Union of India năm 1981, trong đó thẩm phán Bhagwati kết luận quyền khởi kiện được trao cho tổ chức hoặc cá nhân có tâm nguyện vì lợi ích công cộng với sự quan ngại sâu sắc về việc bảo tồn nguồn tài nguyên chung… Cách giải thích tiến bộ về quyền khởi kiện này đã đưa đến thành công của rất nhiều tổ chức phi lợi nhuận về môi trường tại Ấn Độ với tư cách là nguyên đơn trong các vụ án về môi trường, như vụRural Litigation and Entitlement Kendra v. State of Uttar Pradesh năm 1988, India Council for Enviro-Legal Action v. Union of India năm 1996…      Tại Mỹ, sự ràng buộc bởi lý thuyết truyền thống về quyền khởi kiện lần đầu tiên được xóa bỏ vào năm 1972, trong vụ ánSierra Club v.Morton. Trong vụ án này, Tòa án Tối cao liên bang Mỹ đã đưa ra hướng tiếp cận tích cực về quyền khởi kiện khi công nhận thiệt hại là cơ sở của quyền khởi kiện không chỉ là thiệt hại về người, tài sản mà còn bao gồm cả thiệt hại về các giá trị thẩm mỹ, hoặc lợi ích về môi trường. Tiếp đó, tòa mở rộng quyền khởi kiện cho các tổ chức hoạt động trong lĩnh vực môi trường, nếu tổ chức đó đáp ứng các điều kiện: ít nhất một hội viên trong tổ chức có quyền khởi kiện, tức là có lợi ích cá nhân bị trực tiếp xâm hại bởi hành vi gây ô nhiễm, suy thoái môi trường; nội dung của vụ kiện phù hợp với mục đích hoạt động của tổ chức; mục đích của việc khởi kiện không phải nhằm khôi phục lợi ích kinh tế của cá nhân hội viên trong tổ chức.      Tại Pakistan, vào năm 1988, phán quyết của Tòa án tối cao trong vụ Benazir Bhutto v. Federation of Pakistan đã chỉ ra, việc cho phép một tập thể hoặc một nhóm người có quyền khởi kiện để khôi phục lợi ích một số đông trong xã hội là cần thiết, nếu như không bằng cách này thì không thể bảo vệ các quyền cơ bản của họ. Tương tự như vậy, tại Banglades, quyền khởi kiện các hành vi xâm hại môi trường, như gây ô nhiễm nước, không khí, chặt phá rừng, xây dựng ảnh hưởng đến cảnh quan… cũng được trao cho các tổ chức xã hội hoạt động trong lĩnh vực môi trường, Liên đoàn luật sư Banglades vì môi trường…      Tại các nước theo truyền thống dân luật, quyền khởi kiện vụ án môi trường của các tổ chức dân sự được ghi nhận cụ thể trong các đạo luật của nhà nước. Ví dụ, tại Đức, theo Điều 59 và Điều 60 Luật Bảo tồn thiên nhiên của Liên bang, các tổ chức hoạt động bảo vệ tài nguyên và môi trường sẽ được trao quyền khởi kiện nếu đảm bảo các điều kiện: được công nhận một cách chính thức bởi chính quyền liên bang hoặc các bang thành viên, có địa bàn hoạt động trên ít nhất một bang thành viên, hoạt động hợp pháp và chịu trách nhiệm tài chính độc lập, hoàn toàn mở rộng đối với tất cả các cá nhân ủng hộ mục tiêu của tổ chức. Tại Trung Quốc, theo Luật BVMT mới được sửa đổi năm 2014, tổ chức xã hội hoạt động trong lĩnh vực môi trường được quyền khởi kiện đối với hành vi gây ô nhiễm, suy thoái môi trường nếu đạt điều kiện: được đăng ký thành lập tại cơ quan phụ trách vấn đề dân sự có thẩm quyền; chuyên hoạt động trong lĩnh vực BVMT ít nhất 5 năm liên tục mà không để xảy ra vi phạm pháp luật. Đồng thời, khi tổ chức tiến hành khởi kiện, việc khởi kiện phải không nhằm mục đích đạt lợi ích về kinh tế (Điều 58). (Trước đó, Luật Tố tụng dân sự sửa đổi vào năm 2012 cũng đã công nhận quyền khởi kiện vì lợi ích công về môi trường của tổ chức (Điều 55), nhưng chỉ giới hạn đối với những tổ chức được liệt kê bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền).      3. Bài học kinh nghiệm đối với Việt Nam      Quyền tham gia của công chúng về các vấn đề môi trường, trong đó bao hàm cả quyền tiếp cận các thủ tục tố tụng để bảo vệ công lý môi trường không chỉ thể hiện trong luật pháp các quốc gia mà đã được ghi nhận trong các văn kiện pháp lý quốc tế, như Tuyên bố của Liên hợp quốc năm 1992 về môi trường và phát triển; Công ước Arhus năm 1998 về quyền tiếp cận thông tin, quyền tham gia trong việc ra quyết định và quyền tiếp cận tư pháp về các vấn đề môi trường của công chúng... Trên tinh thần luật pháp quốc tế cũng như trên cơ sở kinh nghiệm của các quốc gia trên thế giới, Việt Nam nên có những nghiên cứu về thể chế, chính sách để mở rộng quyền khởi kiện của người dân hoặc tổ chức dân sự đối với lợi ích công về môi trường.      Theo đó, quyền khởi kiện đối với lợi ích công về môi trường cần được quy định một cách cụ thể trong Bộ luật Tố tụng dân sự, Luật Tố tụng hành chính, Luật BVMT 2014 và các văn bản hướng dẫn thi hành. Như kinh nghiệm của các quốc gia trên thế giới, việc quy định nên theo hướng vẫn trao cho cơ quan hành chính quyền khởi kiện theo thủ tục tố tụng dân sự để khôi phục lợi ích công về môi trường, nhưng có thể nghiên cứu mở rộng thêm việc tham gia của cá nhân hoặc các tổ chức dân sự. Trong lĩnh vực tố tụng hành chính, quyền của cá nhân hoặc các tổ chức dân sự được khởi kiện đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan nhà nước liên quan đến lợi ích công môi trường nên được ghi nhận.      Thông thường, vụ án môi trường đòi hỏi chi phí lớn, mang tính chuyên môn cao nên cá nhân ít có động lực để khởi kiện, bên cạnh đó cá nhân ít mang tính đại diện cho lợi ích chung của nhóm xã hội hoặc cộng đồng. Do đó, việc quy định chỉ tổ chức hoạt động trong lĩnh vực môi trường có quyền khởi kiện theo kinh nghiệm của một số quốc gia như Đức, Trung Quốc… là phù hợp với điều kiện, hoàn cảnh của Việt Nam. Hiện nay, tại Việt Nam có rất nhiều tổ chức hội đủ các điều kiện về nhân lực, chuyên môn, tài chính…để đảm trách vai trò này, như Hội Bảo tồn sinh vật biển, Hội Khoa học kỹ thuật bảo vệ thực vật, Hội Bảo vệ thiên nhiên và môi trường Việt Nam… Tuy nhiên, cùng với việc ghi nhận quyền khởi kiện của các tổ chức về vấn đề môi trường, pháp luật cũng cần phải quy định một cách chặt chẽ về thủ tục thành lập và công nhận tổ chức Hội, cơ cấu tổ chức và hoạt động, chế độ chịu trách nhiệm trước pháp luật của các tổ chức này…      Đồng thời, để tránh tình trạng lợi dụng việc khởi kiện đạt được những mục đích mang tính chất cá nhân, pháp luật cần đưa ra những điều kiện cụ thể, chặt chẽ để một tổ chức có quyền đứng ra khởi kiện. Ví dụ, như kinh nghiệm của cơ quan tòa án Ấn Độ, tiêu chí “vì lợi ích cộng đồng” được cơ quan tòa án xem xét rất kỹ lưỡng để loại trừ động cơ cá nhân; Mỹ, Trung Quốc “không nhằm đạt lợi ích kinh tế” cũng là điều kiện để tổ chức có thể tiến hành khởi kiện.     ThS. Nguyễn Thị Minh Hạnh Học viện Nông nghiệp Việt Nam Nguồn: Tạp chí Môi trường, số 5/2015