Tóm tắt:

    Quản lý biển theo vùng là cách tiếp cận cho phép áp dụng các biện pháp quản lý đối với một vùng cụ thể để đạt được một kết quả chính sách mong muốn. Hiện nay, ở Việt Nam đã và đang triển khai, áp dụng một số mô hình quản lý biển theo vùng có thể kế đến: Quản lý tổng hợp tài nguyên vùng bờ; Quản lý từ đỉnh núi đến rạn san hô; Quản lý khu bảo tồn biển (KBTB)… Tuy nhiên, việc áp dụng các mô hình này còn nhiều hạn chế, bất cập và chưa đạt được hiệu quả đề ra. Vì vậy, bài báo tập trung nghiên cứu, kế thừa kinh nghiệm của một số quốc gia trên thế giới trong quản lý biển theo vùng; xem xét các ưu điểm và hạn chế của mô hình quản lý biển đang triển khai ở Việt Nam, từ đó đề xuất định hướng, giải pháp nhằm tăng cường khả năng áp dụng các mô hình quản lý biển theo vùng phù hợp. Kết quả nghiên cứu trong bài báo là tiền đề để các cơ quan chức năng xem xét, lựa chọn giải pháp quản lý biển theo vùng phù hợp vào điều kiện cụ thể ở Việt Nam.

Ngày nhận bài: 1/11/2024; Ngày sửa chữa: 28/11/2024; Ngày duyệt đăng: 18/12/2024.

ORIENTATION FOR USING REGIONAL MARINE MANAGEMENT MODEL IN VIETNAM

Abstract:

    Regional marine management models is an approach that allows the application of management measures to a specific region in order to achieve a desired policy outcome. In Vietnam, several regional marine management models have been implemented or are in the process of being applied, such as integrated coastal resource management, Ridge to reef, and marine protected area management. However, the application of these models still faces many limitations and challenges, and they have not achieved the intended effectiveness. Therefore, this paper will focus on studying and inheriting the experiences of some countries around the world in regional marine management, examining the advantages and limitations of the marine management models currently being implemented in Vietnam, and proposing directions and solutions to enhance the applicability of suitable regional marine management models. The results of the study in this paper are feasible and provide a foundation for relevant authorities to consider and select appropriate regional marine management approaches based on specific conditions in Vietnam.

Keywords: Marine management, management models, coastal areas.

JEL Classifications: O13, P48, Q57.

1. Giới thiệu

    Quản lý biển theo vùng là quá trình áp dụng các biện pháp quản lý đối với một vùng biển cụ thể để đạt được một kết quả chính sách mong muốn. Bản chất của quản lý biển theo vùng là việc hoạch định và tổ chức thực hiện các chính sách, cơ chế, công cụ tại vùng, khu vực biển cụ thể để đạt được mục tiêu, kết quả về chính sách đề ra giúp hỗ trợ trực tiếp hoặc gián tiếp cho khai thác, sử dụng hiệu quả các nguồn tài nguyên tại vùng, khu vực biển quản lý.

    Hiện nay, trên thế giới, các mô hình quản lý biển theo vùng đã được phát triển và áp dụng bởi các tổ chức hoặc công ước quốc tế như Ủy ban quốc tế về đại dương của UNESCO (IOC - UNESCO), Công ước Đa đa dạng sinh học (CBD), Tổ chức Nông lương quốc tế (FAO), Tổ chức Hàng hải quốc tế, Công ước quốc tế về ngăn ngừa ô nhiễm từ tàu (MARPOL). Các mô hình đã được phát triển và áp dụng bao gồm khu vực đặc biệt về môi trường; vùng cấm đánh bắt hải sản; quản lý tổng hợp vùng bờ; hệ sinh thái biển lớn; khu quản lý biển địa phương; KBTB; mạng lưới KBTB; quy hoạch không gian biển; khu vực đặc biệt của MARPOL (Công ước quốc tế về ngăn ngừa ô nhiễm từ tàu biển); khu vực đặc biệt nhạy cảm; từ núi ra đến rạn; hệ sinh thái biển dễ bị tổn thương. Các mô hình này được áp dụng ở các phạm vi không gian khác nhau, từ vùng biển cả ngoài quyền tài phán quốc gia đến các vùng biển trên thềm lục địa, vùng bờ và lên tận vùng lưu vực; từ quy mô toàn cầu, đến khu vực, quốc gia, địa phương. Ở mỗi phạm vi, việc áp dụng các mô hình này được điểu chỉnh để phù hợp với đặc điểm cụ thể về tự nhiên, kinh tế - xã hội, các yếu tố văn hóa, chính trị và quốc phòng an ninh. Các mô hình này được thừa nhận rộng rãi là rất hữu hiệu để đạt được mục tiêu phát triển bền vững biển và đại dương (SDG14).

    Tại Việt Nam, nhiều mô hình đã và đang được áp dụng để quản lý biển và hải đảo, có thể kể đến: Quản lý tổng hợp tài nguyên vùng bờ; Quản lý từ đỉnh núi đến rạn san hô; Quản lý KBTB… Cùng với việc áp dụng các mô hình này, hệ thống chính sách, pháp luật liên quan đã và đang được xây dựng, sửa đổi, hoàn thiện như Luật Tài nguyên, môi trường biển và hải đảo, Luật Đa dạng sinh học (ĐDSH), Luật BVMT, Luật Thủy sản, Bộ luật Hàng hải… Tuy nhiên, việc áp dụng các mô hình này tại Việt Nam còn nhiều tồn tại, bất cập và chưa phù hợp trong khi tác động từ hoạt động kinh tế - xã hội lên tài nguyên, môi trường biển ngày càng gia tăng. Cụ thể như việc triển khai mô hình quản lý tổng hợp vùng bờ (QLTHVB) trên thực tế ở Việt Nam còn gặp nhiều khó khăn, chủ yếu do sự phân bổ không hợp lý về nguồn lực cho thực hiện; công tác điều phối QLTHVB ở cấp quốc gia/địa phương chưa hiệu quả; chưa có sự liên kết giữa các sáng kiến ở cấp quốc gia, khu vực và địa phương; thiếu nguồn tài chính bền vững và sự tham gia mạnh mẽ của các bên liên quan. Bên cạnh đó, nhiều mô hình quản lý biển theo vùng như: Từ núi ra đến rạn; hệ sinh thái biển nhạy cảm chưa được nghiên cứu để áp dụng tại Việt Nam. Như vậy, trong bài báo này, nhóm tác giả sẽ tập trung phân tích, làm rõ một số ưu điểm và hạn chế của mô hình quản lý biển hiện nay ở Việt Nam, từ đó đề xuất định hướng, giải pháp nhằm tăng cường khả năng áp dụng các mô hình quản lý biển theo vùng  trong từng trường hợp cụ thể. Để hoàn thiện, bài báo có sử dụng một số phương pháp: thu thập, tổng hợp; phân tích, đánh giá; kế thừa kinh nghiệm quốc tế.  

2. Một số mô hình quản lý biển theo vùng trên thế giới

    Mô hình quản lý biển theo vùng đã được quốc tế chấp nhận và được sử dụng rộng rãi ở nhiều quốc gia. Các mô hình này góp phần hỗ trợ trực tiếp hoặc gián tiếp cho việc bảo tồn và sử dụng bền vững các nguồn tài nguyên biển và ven biển. Phạm vi không gian điển hình của các mô hình được mô tả trong Bảng 1.

Bảng 1. Tổng hợp các mô hình quản lý biển theo vùng trên thế giới

3. Ưu điểm, tồn tại và hạn chế của mô hình quản lý biển

    Hiện nay, ở Việt Nam một số mô hình đã được áp dụng (Quản lý tổng hợp tài nguyên vùng bờ; Quản lý từ đầu nguồn xuống biển, Quản lý KBTB), một số mô hình dự kiến sẽ áp dụng (Vùng biển đặc biệt nhạy cảm (PSSA); Quy hoạch không gian biển quốc gia) Tuy nhiên, mỗi một mô hình sẽ có những ưu điểm và hạn chế nhất định. Trong nội dung này, bài báo sẽ tập trung phân tích, làm rõ những ưu điểm và một số tồn tại, hạn chế khi áp dụng các mô hình quản lý biển ở Việt Nam; từ đó sẽ giúp các nhà quản lý có thể lựa chọn mô hình phù hợp.

3.1. Quản lý tổng hợp tài nguyên vùng bờ là việc hoạch định và tổ chức thực hiện các cơ chế, chính sách, công cụ điều phối liên ngành, liên vùng để bảo đảm tài nguyên vùng bờ được khai thác, sử dụng hiệu quả, duy trì chức năng và cấu trúc của các hệ sinh thái vùng bờ nhằm phát triển bền vững, góp phần bảo vệ chủ quyền, quyền chủ quyền, quyền tài phán quốc gia của Việt Nam trên biển, bảo đảm quốc phòng, an ninh (Thông tư số 49/2017/TT-BTNMT).

    Ưu điểm: Quản lý tổng hợp tài nguyên vùng bờ được sử dụng như một cách tiếp cận khung, theo đó các cách tiếp cận tập trung vào việc sử dụng đa mục đích tài nguyên vùng bờ, duy trì ĐDSH, giảm xung đột lợi ích cũng như thúc đẩy sự liên kết và cân đối giữa các ngành, các hoạt động liên quan đến khai thác, sử dụng tài nguyên, môi trường vùng bờ. Quản lý tổng hợp tài nguyên vùng bờ sẽ phù hợp để giải quyết các vấn đề như xung đột, mâu thuẫn trong khai thác, sử dụng tài nguyên vùng bờ, quản lý nguồn ô nhiễm từ đất liền, phát triển bền vững tài nguyên vùng bờ.

    Tồn tại, hạn chế: Mô hình quản lý tổng hợp tài nguyên vùng bờ trên thực tế ở nước ta còn gặp nhiều khó khăn, chủ yếu do sự phân bổ không hợp lý về nguồn lực cho thực hiện quản lý tổng hợp tài nguyên vùng bờ; công tác điều phối quản lý tổng hợp tài nguyên vùng bờ ở cấp quốc gia/địa phương chưa hiệu quả; chưa có sự liên kết các giữa các sáng kiến ở cấp quốc gia, khu vực và địa phương; thiếu nguồn tài chính bền vững và sự tham gia mạnh mẽ của các bên liên quan...

    Ở Việt Nam, tiếp cận QLTHVB đến nay đã hơn 20 năm, kể từ khi thực hiện đề tài cấp nhà nước “Nghiên cứu xây dựng phương án quản lý tổng hợp vùng bờ biển Việt Nam góp phần đảm bảo an toàn môi trường và phát triển bền vững” do Viện Tài nguyên và Môi trường biển chủ trì thực hiện giai đoạn 1996-1999. Một số dự án điểm sau đó đã được thực hiện nhờ sự hỗ trợ của một số nước và tổ chức quốc tế, như: Dự án tại Đà Nẵng  từ năm 2000 đến 2006 trong khuôn khổ chương trình khu vực về quản lý môi trường các biển Đông Á. Dự án Việt Nam - Hà Lan về QLTHVB Việt Nam giai đoạn 2000-2006 thực hiện ở ba điểm trình diễn gồm ­Nam Định, Thừa Thiên - Huế và Bà Rịa - Vũng Tàu… Cùng với những hỗ trợ, chia sẻ kinh nghiệm của các tổ chức quốc tế như PEMSEA, GIZ… và sự nỗ lực của Chính phủ và các cấp các ngành của Việt Nam, Việt Nam đã trở thành một trong những nước trong khu vực thực hiện tích cực Chiến lược Phát triển bền vững các biển Đông Á (SDS-SEA) về QLTHVB bằng việc thể chế hóa và lồng ghép các chương trình quản lý tổng hợp biển và hải đảo vào hệ thống các chính sách, pháp luật.

3.2. Quản lý từ đỉnh núi đến rạn san hô là một sáng kiến của IUCN về quản lý tổng hợp lưu vực sông và vùng bờ. Mô hình quản lý từ đỉnh núi đến rạn san hô là triết lý phối hợp liên ngành trong việc lập kế hoạch, quản lý việc sử dụng nước ngọt, xử lý nước thải và kiểm soát ô nhiễm, sử dụng đất bền vững, các hoạt động lâm nghiệp, cân bằng sinh kế ven biển và bảo tồn đa dạng sinh học, giảm thiểu rủi ro thiên tai, biến đổi và biến đổi khí hậu.

    Ưu điểm: Khu vực đầu nguồn xuống biển bao gồm các lưu vực sông, vùng bờ và  vùng biển có mối quan hệ tương tác với nhau, trong đó vùng bờ biển là không gian nằm chuyển tiếp giữa lưu vực sông và biển, có tầm quan trọng đặc biệt về tài nguyên, sinh thái và môi trường. Vì vậy, mô hình quản lý từ đầu nguồn xuống biển sẽ giúp bảo vệ toàn ven các hệ sinh thái hệ sinh thái vùng nước ngọt (lưu vực sông) và nước mặt (vùng ven bờ); tăng cường khả năng chia sẻ tài nguyên nước ngọt và tài nguyên biển; tạo sự gắn kết quản lý lưu vực sông với khu vực vùng bờ dựa trên mối liên kết sinh thái, thủy văn, hải văn và kinh tế - xã hội.

    Tồn tại, hạn chế: Quản lý từ đầu nguồn xuống biển là phương thức quản lý nhấn mạnh đến hai nguyên tắc then chốt, gồm: Tính phụ thuộc lẫn nhau của hệ thống lưu vực sông và vùng bờ/biển; tính lồng ghép về thể chế và cơ chế chính sách, sự liên vùng, liên tỉnh trong quản lý lưu vực sông và vùng bờ biển. Hiện nay, hệ thống chính sách, pháp luật và hệ thống thông tin, cơ sở dữ liệu của lưu vực sông và vùng bờ biển chưa đầy đủ, hoàn thiện để đáp ứng công tác quản lý từ đầu nguồn xuống biển.

    Ở Việt Nam, hệ thống sông Vu Gia - Thu Bồn là lưu vực sông lớn thứ 9 tại Việt Nam đổ ra biển Đông từ khu vực Hội An. Việc sử dụng đất và nước ở thượng nguồn sẽ có tác động không cân bằng lên môi trường ở vùng cửa sông, ven biển. Quản lý từ nguồn tới biển với nỗ lực lồng ghép quản lý tài nguyên đất, nước và biển, được kỳ vọng là giải pháp phù hợp để giải quyết những vấn đề cấp bách trong quản lý giữa lưu vực sông, vùng biển, giải quyết những thách thức đang diễn ra tại lưu vực sông Vu Gia - Thu Bồn khi giúp các bên liên quan ở thượng nguồn, hạ nguồn ngồi lại với nhau, thảo luận, tăng cường điều phối giữa các bên, tìm ra biện pháp giảm ô nhiễm rác thải nhựa do quản lý chưa hiệu quả tại khu vực này. Năm 2016, với sự hỗ trợ kỹ thuật và thúc đẩy của Tổ chức Bảo tồn thiên nhiên quốc tế (IUCN), TP. Đà Nẵng và Quảng Nam đã ký thỏa thuận hợp tác giai đoạn 2017 - 2020 thí điểm thực hiện “Quản lý tổng hợp lưu vực sông Vu Gia - Thu Bồn và khu vực ven biển Quảng Nam - Đà Nẵng" sử dụng cách tiếp cận từ Đỉnh núi xuống Rạn san hô (R2R). Ban điều phối chung của 2 bên (JCC) đã quyết định lựa chọn rác thải rắn là dòng chảy ưu tiên tại lưu vực sông Vu Gia - Thu Bồn. Việc xác định dòng chảy chính về rác thải rắn cũng phù hợp với những cam kết và đồng thuận cao từ tỉnh Quảng Nam, TP. Đà Nẵng và Chính phủ Việt Nam liên quan đến cuộc chiến chống ô nhiễm rác thải nhựa.

3.3. Quản lý KBTB là loại hình khu bảo tồn thiên nhiên, được xác lập ranh giới trên biển, đảo, quần đảo, ven biển để bảo vệ đa dạng sinh học (ĐDSH) biển.

    Ưu điểm: KBTB có thể giải quyết các vấn đề khác nhau và quản lý các loại hoạt động thông qua các phương pháp phân vùng. KBTB thường được sử dụng kết hợp với các cách tiếp cận khác để cung cấp quản lý liên ngành. KBTB có thể được áp dụng để giải quyết các vấn đề quy mô nhỏ như bảo tồn một đặc điểm cụ thể hoặc quá trình hệ sinh thái. C