Kinh nghiệm áp dụng quy định về đánh giá tác động sức khỏe và tác động môi trường của một số quốc gia trên thế giới

12/06/2020

    Trên thế giới, khái niệm đánh giá tác động sức khỏe (HIA) để dự báo, đánh giá tác động do các dự án phát triển ảnh hưởng đến sức khỏe ở góc độ y tế cộng đồng và dịch tễ học. Việc áp dụng HIA có nhiều hình thức khác nhau, phụ thuộc vào trình độ phát triển và hệ thống pháp luật của các quốc gia trên thế giới. Đặc biệt là phụ thuộc vào chính sách về y tế cộng đồng, môi trường - xã hội. Trong khi đó, khái niệm về đánh giá tác động môi trường (EIA) đã được hình thành, định nghĩa và triển khai áp dụng từ những năm 1970. EIA để dự báo, đánh giá tác động tích cực và tiêu cực của các dự án phát triển đến môi trường, cũng như đánh giá hiệu quả các biện pháp bảo vệ môi trường được đề xuất, định hướng về chương trình quản lý, giám sát môi trường.

    Đối với các nước phát triển, HIA được áp dụng từ nhiều năm dưới hình thức báo cáo riêng và được lập cho các dự án phát triển, đồng thời được tích hợp vào quy hoạch ở tầm vĩ mô. Tại các quốc gia như khối liên hiệp Anh, Canađa đều có các quy định của pháp luật riêng liên quan đến việc thực hiện HIA. Tại Anh, Luật Chăm sóc xã hội và sức khỏe năm 2012 quy định việc thực hiện HIA đối với các dự án phát triển quy mô lớn, trách nhiệm thẩm định của chính quyền địa phương. Ở tầm vĩ mô, khung chính sách quy hoạch quốc gia năm 2012 (cập nhật lần đầu năm 2018) cũng đặt ra các mục tiêu về HIA trong quy hoạch để đảm bảo mục tiêu phát triển bền vững và hình thành một xã hội khỏe mạnh về y tế để đảm bảo tương lai phát triển lâu dài. Hà Lan và xứ Wales cũng có quy định về HIA từ nhiều năm. Đặc biệt, xứ Wales đã thành lập Ủy ban HIA quốc gia từ năm 2001 và hoạt động hiệu quả. Một số quốc gia khu vực Đông Âu như Litva đã áp dụng Luật về Chăm sóc y tế công năm 2002 (chỉnh sửa năm 2007) quy định, cơ quan y tế dự phòng thẩm định báo cáo HIA cho các dự án phát triển mới.

    Theo một số hướng dẫn kỹ thuật của Tổ chức y tế thế giới (WHO), HIA có thể được tiến hành qua 9 bước: Phân tích chính sách; Rà soát hồ sơ sức khỏe của cộng đồng dân cư; Phỏng vấn dân cư; Lập báo cáo hiện trạng (có bằng chứng, số liệu); Nhận dạng những chỉ số sức khỏe mang tính chỉ thị có khả năng bị ảnh hưởng; Đánh giá hiện trạng sức khỏe và môi trường; Đưa ra những tác động chính đến sức khỏe; Đề xuất biện pháp giảm thiểu và khuyến cáo; Lập báo cáo HIA. Hiện nay, HIA đang được sử dụng phổ biến ở các nước châu Âu, Bắc Mỹ, Ôxtrâylia, New Zealand. Lập báo cáo HIA đang trở thành xu hướng và yêu cầu bắt buộc trong nhiều dự án phát triển lớn cả ở khu vực công và khu vực tư của các nước phát triển. Đối với các quốc gia đang phát triển ở khu vực châu Á, việc xem xét thực hiện HIA dưới hình thức báo cáo riêng, độc lập hoặc thực hiện dưới hình thức báo cáo chung cùng với báo cáo EIA cũng đang được nghiên cứu áp dụng.

 

 

Thủy điện Trung Sơn, Thanh Hóa – một trong những dự án đã thực hiện báo cáo HIA độc lập

 

    Tại Thái Lan, hệ thống pháp luật về HIA đã được hình thành và phát triển từ nhiều năm, bao gồm Hiến pháp (1997), Luật Y tế quốc gia (2007) và Luật Cải thiện và Bảo vệ chất lượng môi trường quốc gia (1992). HIA được quy định trong Luật về Y tế quốc gia, cụ thể: Điều 11 của Luật cho phép người dân có quyền yêu cầu và tham gia vào HIA trong các chính sách công, chương trình hoặc các dự án. Hiến pháp Thái Lan cũng cho phép người dân có quyền được nhận các thông tin, được giải thích và giải trình đối với các dự án đầu tư công, cũng như bất kỳ hoạt động, hay dự án nào ảnh hưởng đến sức khỏe. Đồng thời, Thái Lan đã ban hành các quy định và quy trình HIA, tăng cường nội dung HIA trong đánh giá tác động môi trường và xã hội, triển khai công tác HIA trên toàn quốc, cũng như từng bước mở rộng việc thực hiện HIA trong khu vực Đông Nam Á. Quy định pháp luật của Thái Lan cũng bắt buộc phải thực hiện HIA với hình thức lập báo cáo riêng, với 12 loại hình dự án có nguy cơ ảnh hưởng đến sức khỏe cộng đồng như nhiệt điện, thủy điện, các công trình hồ chứa nước, khai thác than, khoáng sản… Đối với các dự án không thuộc nhóm 12 dự án trên, việc thực hiện HIA được tiến hành lồng ghép trong quá trình thực hiện EIA. Kết quả thực hiện HIA được tổng hợp vào 1 chương trong báo cáo EIA và việc thẩm định nội dung HIA thực hiện cùng quá trình thẩm định EIA. Báo cáo HIA sẽ được Ủy ban Sức khỏe quốc gia Thái Lan, một cơ quan quản lý độc lập và thường trực tại Văn phòng Chính phủ thẩm định.

    Campuchia, khung pháp lý chi tiết được xây dựng cho quy trình EIA, trong đó nhấn mạnh tầm quan trọng đối với HIA thông qua việc kết hợp hai điều khoản về HIA trong Phần 5 Chương 4 dự thảo luật mới về EIA. Campuchia ban hành Luật Bảo vệ môi trường và quản lý tài nguyên thiên nhiên năm 1996 và Nghị định về EIA do Chính phủ Hoàng gia Campuchia ban hành năm 1999.

   Lào, chính sách quốc gia về HIA được quy định từ năm 2006, trong đó, tích hợp HIA vào quy trình EIA. Quy định này gồm 4 yêu cầu: Tất cả các dự án phát triển phải thực hiện HIA; đảm bảo các tác động tiêu cực đến sức khỏe được nhận dạng; giảm rủi ro cho công nhân và người dân xung quanh dự án; tăng cường giám sát các tác động và rủi ro sức khỏe cho công nhân và người dân trong khu vực dự án. Từ năm 2011 - 2017, Bộ Y tế Lào đã xem xét, thẩm định 8 báo cáo của HIA và Kế hoạch hành động quản lý y tế công cộng cho các dự án cơ sở hạ tầng khác nhau, đặc biệt là phát triển thủy điện. Tại Lào, sự tích hợp của HIA trong EIA còn mang tính sơ bộ, mặc dù các báo cáo HIA toàn diện là cần thiết nhưng khó triển khai do nguồn lực tài chính còn hạn chế.

    Malaixia, áp dụng HIA thông qua việc tích hợp vào quy trình EIA. Năm 1975, các vấn đề sức khỏe đã được đưa vào Phần 34A của Luật Chất lượng Môi trường của Malaixia nhằm phòng ngừa, giảm thiểu và kiểm soát ô nhiễm, cũng như cải thiện môi trường. Các cơ chế tiếp theo để thực hiện HIA trong EIA gồm Chỉ thị về EIA năm 1987 và hướng dẫn kỹ thuật về EIA, trong đó, Bộ Y tế tham gia vào quá trình thẩm định nội dung về sức khỏe trong báo cáo EIA. Malaixia đã thành lập một diễn đàn về HIA, được sử dụng để tham vấn khi áp dụng HIA cho dự án, cũng như HIA cho kế hoạch, quy hoạch thông qua Bộ Y tế - đơn vị thẩm định kỹ thuật và tạo kết nối với công chúng đối với dự án mới. Hiện tại, Malaixia có một tài liệu hướng dẫn về HIA trong EIA, phát hành năm 2009.

   Philippin, HIA được tích hợp trong quy trình EIA thông qua hệ thống Tuyên bố tác động môi trường năm 1978, khung pháp lý và hướng dẫn quốc gia về đánh giá tác động môi trường và sức khỏe (EHIA) năm 1997 và Luật vệ sinh môi trường năm 1978. Tuy nhiên, khung pháp lý chưa được sửa đổi và Luật quốc gia về HIA chưa được đề xuất. Từ năm 2019, việc nâng cao năng lực của đội ngũ nhân viên từ Bộ Y tế và Bộ TN&MT Philippin được hỗ trợ thông qua khóa đào tạo do Ngân hàng phát triển châu Á (ADB) tài trợ.

    Hàn Quốc, Luật Sức khỏe Môi trường năm 2008 yêu cầu triển khai EIA, HIA trong các dự án, chương trình được lựa chọn và một hướng dẫn quốc gia về HIA được áp dụng theo Luật này. Hiện nay, việc xác định và mở rộng các yếu tố quyết định sức khỏe là một thách thức lớn. Một số dự án nâng cao năng lực HIA được hỗ trợ thông qua Viện Y tế và Xã hội Hàn Quốc, tuy nhiên năng lực quản lý và kỹ thuật của chính quyền địa phương tại quốc gia này vẫn cần tiếp tục cải thiện.

    Ở Việt Nam, khung pháp lý để thực hiện HIA một cách độc lập dưới hình thức báo cáo riêng, hoặc tích hợp một phần nội dung HIA trong EIA đang được nghiên cứu, áp dụng thử nghiệm và đề xuất. HIA đã được quy định trong Luật Phòng chống và Kiểm soát Bệnh Truyền nhiễm năm 2007, cụ thể tại khoản 2 Điều 17 quy định: Các dự án đầu tư xây dựng khu công nghiệp, khu đô thị, khu dân cư tập trung, cơ sở khám bệnh, chữa bệnh truyền nhiễm chỉ được xây dựng khi có thẩm định của cơ quan y tế có thẩm quyền về báo cáo HIA. Tuy nhiên, do thiếu các quy định chi tiết trong Nghị định của Chính phủ và Thông tư hướng dẫn của Bộ Y tế, thiếu các hướng dẫn kỹ thuật nên kết quả triển khai HIA trong thực tế còn hạn chế và vướng mắc nhất định. Trong khi đó, Điều 22 Luật BVMT năm 2014 quy định nội dung chính của báo cáo EIA bao gồm việc đánh giá, dự báo các nguồn thải và tác động của dự án đến môi trường, sức khỏe cộng đồng, không quy định việc lồng ghép một phần nội dung HIA trong EIA.

    Trong thời gian qua, một số dự án lớn triển khai ở nước ta có sử dụng vốn vay của các tổ chức quốc tế như Ngân hàng thế giới (WB), ADB, Tổ chức Tài chính Quốc tế (IFC) đã thực hiện HIA dưới hình thức báo cáo riêng. Đến năm 2016, đã có 3 báo cáo HIA độc lập được thực hiện theo yêu cầu của các nhà tài trợ cho các dự án: Thủy điện Trung Sơn, Thanh Hóa; Thủy điện Sông Bung, Quảng Nam và di dân tái định cư của Thủy điện Sơn La[VTH1] .

    Từ kinh nghiệm và thực tiễn áp dụng khung pháp lý về HIA tại một số quốc gia châu Á đã chỉ ra những thách thức chính và giải pháp như:

    Khung pháp lý cho HIA: Hàn Quốc và Thái Lan đã có khung pháp lý rõ ràng đối với HIA thông qua việc ban hành Luật và, đặc biệt Thái Lan đã có yêu cầu về việc thực hiện HIA trong Hiến pháp. Campuchia, Malaixia và Việt Nam đang đặt mục tiêu tăng cường và sửa đổi khung pháp lý của HIA, trong khi Lào và Philippin có mục tiêu soạn thảo Luật riêng về HIA.

    Hướng dẫn kỹ thuật HIA: Hầu hết các quốc gia đã có hướng dẫn chung và/hoặc hướng dẫn HIA cụ thể cho từng ngành, lĩnh vực; trong khi một số quốc gia đang có kế hoạch sửa đổi các hướng dẫn hiện có (Malaixia và Philippin), hiện đang xây dựng hướng dẫn kỹ thuật (Việt Nam) hoặc chưa xây dựng hướng dẫn kỹ thuật (Campuchia); Lào đang tập trung vào việc soạn thảo các hướng dẫn cụ thể hơn.

   Nâng cao năng lực: Ghi nhận nhu cầu đào tạo HIA ở một số quốc gia như ở Lào, Malaixia, Hàn Quốc, Thái Lan và Việt Nam cho các cán bộ thực thi ở cơ quan Trung ương, ngoài ra, cần thiết thực hiện các hoạt động đào tạo ở cấp địa phương, cũng như mở rộng đối tượng cho các học viên HIA. Việc kết hợp HIA vào chương trình giảng dạy đại học là mục tiêu của Campuchia, Lào, Thái Lan và Việt Nam. Đồng thời, việc phát   triển hệ thống tài liệu tham khảo về HIA là một nội dung quan trọng đối với tất cả các quốc gia này.

    Bên cạnh EIA, từ kinh nghiệm của những quốc gia đã phát triển trên thế giới, các nước đang phát triển khu vực châu Á và tổ chức quốc tế cho thấy, HIA là một phương pháp tiếp cận khoa học về đánh giá tác động (IA), hứa hẹn sẽ nâng cao vai trò y tế cộng đồng trong quá trình hình thành chính sách, quy hoạch và đánh giá vòng đời dự án. Ngoài ra, việc áp dụng HIA sẽ là công cụ quản lý tiềm năng, nâng cao trách nhiệm xã hội ở cấp địa phương, quốc gia và toàn cầu, góp phần thực hiện các mục tiêu chung về phát triển bền vững.

Tài liệu tham khảo:

1. ADB. 2018. Health impact assessment: a good practice sourcebook. Manila:Asian Development Bank và kết quả một số hội thảo do Asian Development Bank tổ chức từ 2016 - 2017 trong khuôn khổ Hợp phần mã số 8763: loại trừ bệnh sốt rét và kiểm soát nguy cơ dịch bệnh truyền nhiễm khu vực Châu Á và Thái Bình Dương (RECAP).

2. Birley M. 2011. Health Impact Assessment: Principles and Practice. Abingdon: Earthscan.

3. Chanchitpricha C, Bond A. 2018. Investigating the effectiveness of mandatory integration of health impact assessment within environmental impact assessment (EIA): a case study of Thailand.