08/12/2016
1. Bối cảnh
Biến đổi khí hậu (BĐKH) đã được cộng đồng quốc tế công nhận là nguy cơ thực sự, đe dọa sự tồn vong của nhân loại trên Trái đất với những bằng chứng ngày càng rõ rệt và nguyên nhân của biến đổi khí hậu cũng đã được xác nhận là do sự phát thải quá mức vào bầu khí quyển những loại khí gây hiệu ứng nhà kính, trong đó tiêu biểu là các loại khí: CO2, CH4, N2O, và các loại khí Hydro FluoroCarbon (được sử dụng chủ yếu làm tác nhân làm lạnh trong các máy lạnh). Để đi đến được kết luận này, thế giới đã phải mất nhiều năm nghiên cứu với sự tham gia của nhiều nhà khoa học, thể hiện qua các kết quả được nêu trong các Báo cáo đánh giá về khí hậu của Ban Liên Chính phủ về BĐKH (IPCC) theo các kỳ, theo đó, mức độ tác động của các hoạt động của con người đến BĐKH đã được đánh giá qua các báo cáo của IPCC như sau:
- Năm 1995: Báo cáo cho rằng hoạt động con người chỉ đóng góp vào khoảng 50% nguyên nhân gây ra BĐKH;
- Năm 2001: Các kết quả điều tra, đánh giá cho ra rằng hoạt động con người đóng góp khoảng 67% nguyên nhân gây ra BĐKH;
- Năm 2007: Các nghiên cứu cho rằng hoạt động con người đóng góp khoảng 90% nguyên nhân gây ra BĐKH;
- Năm 2013: Báo cáo đã kết luận rằng hoạt động con người đóng góp khoảng 95% nguyên nhân gây ra BĐKH.
Các cuộc đàm phán về cùng nhau hợp tác để ứng phó với biến đổi khí hậu và cắt giảm phát thải KNK giữa các quốc gia tham gia Công ước khung của LHQ về biến đổi khí hậu (UNFCCC - sau đây gọi tắt là Công ước khí hậu) đã diễn ra nhiều năm nhưng kết quả thu được thường rất chậm chạp sau mỗi kỳ họp cho tới trước COP21 tại Paris (2015). Các dấu mốc quan trọng thu được qua một số kỳ họp được nêu trong Bảng 1.
Bảng 1: Các dấu mốc quan trọng trong quá trình hình thành khung MRV cho các quốc gia đang phát triển
|
1992/1994 |
Công ước khí hậu quy định nghĩa vụ báo cáo đối với tất cả các Bên tham gia và thời hạn nộp Thông báo quốc gia đầu tiên đối với các quốc gia đang phát triển (Điều 12, đoạn 5, và Điều 4, đoạn 3) |
|
1996 |
Hướng dẫn xây dựng Thông báo quốc gia cho các quốc gia đang phát triển: quy mô, cấu trúc và nội dung (Quyết định 10/CP.2) |
|
1997 |
Nhận được Thông báo quốc gia đầu tiên của quốc gia đang phát triển trong khuôn khổ Công ước: Jordan, Senegal, Uruguay, Mexico, Argentina, v.v. |
|
1999 |
Lần đầu tiên thành lập Nhóm Chuyên gia Tư vấn (CGE) hỗ trợ xây dựng Thông báo quốc gia cho các quốc gia không thuộc Phụ lục 1 của Công ước được để giúp các quốc gia này thực hiện nghĩa vụ báo cáo của mình |
|
2002 |
COP 8 thông qua Hướng dẫn sửa đổi về xây dựng Thông báo quốc gia (Quyết định 17/CP.8) và gia tăng thời hạn của nhóm CGE cho giai đoạn 2003-2007 với trách nhiệm hỗ trợ kỹ thuật rộng hơn (Quyết định 3/CP.8) |
|
2007 |
COP 13 đồng ý về nguyên tắc áp dụng phương pháp đo lường, báo cáo và thẩm tra (MRV) đối với các Bên đang phát triển trong bối cảnh phải thực hiện các hành động giảm nhẹ BĐKH tăng cường ở cả quy mô quốc gia và quốc tế (Quyết định 1/CP.13) |
|
2009 |
CGE được tái cơ cấu cho giai đoạn 2010-2012 để tiếp tục cung cấp hỗ trợ kỹ thuật và nâng cao năng lực cho các Bên quốc gia đang phát triển xây dựng Thông báo quốc gia của mình. |
|
2010 |
COP 16 quy định tần suất nộp Thông báo quốc gia là 4 năm một lần, và đưa ra các yếu tố bổ sung của MRV (Quyết định 1/CP.16): báo cáo thêm trong Thông báo quốc gia, bao gồm kiểm kê KNK, các hành động giảm nhẹ BĐKH và tác dụng của chúng, và các hỗ trợ nhận được; báo cáo cập nhật 2 năm 1 lần (BURs); phân tích và tư vấn quốc tế (ICA) cho các BURs; và MRV nội địa cho các hành động giảm nhẹ do quốc gia tự thực hiện |
|
2011 |
COP 17 thông qua hướng dẫn xây dựng BURs và các hướng dẫn và hình thức ICA: BUR đầu tiên sẽ phải nộp vào tháng 12/2014, phù hợp với các năng lực và mức độ hỗ trợ được cung cấp để làm báo cáo; các Bên tham gia là quốc gia chậm phát triển và các quốc gia đảo nhỏ có thể tự quyết định thời điểm nộp báo cáo này; báo cáo BUR đầu tiên cần bao gồm tối thiểu nội dung kiểm kê KNK cho năm không cơ sở không lâu hơn 4 năm trước lúc nộp báo cáo; Phân tích và tư vấn quốc tế (ICA) sẽ bắt đầu trong vòng 6 tháng kể từ khi nộp BUR đầu tiên; ICA sẽ bao gồm hai nội dung chính là phân tích kỹ thuật và chia sẻ quan điểm hỗ trợ. |
|
2013 |
COP 19 thông qua một số quyết định về các thành phần trong khung MRV: các thành phần, phương thức và thủ tục của nhóm chuyên gia kỹ thuật thực hiện ICA (Quyết định 19/CP.19); các hướng dẫn chung về MRV nội địa (Quyết định 21/CP.19); bảy quyết định của Khung Warsaw cho REDD+; và nhiệm kỳ tiếp tục của nhóm chuyên gia tư vấn CGE cho giai đoạn 2014-2018 với các trách nhiệm rộng hơn. |
Do cắt giảm phát thải khí nhà kính là nội dung quan trọng nhất trong các cuộc đàm phán về khí hậu giữa các quốc gia tham gia Công ước khí hậu nên bên cạnh yêu cầu báo cáo về các nỗ lực giảm phát thải của các nước cũng nảy sinh nhu cầu cần phải minh bạch hóa các nỗ lực này. Đây là cơ sở để đưa ra yêu cầu là các báo cáo về những nỗ lực giảm phát thải của các quốc gia cần thể hiện sao cho có thể đo đạc, báo cáo và thẩm tra được (measurable, reportable and verifiable) – được gọi tắt là MRV được.
Quá trình MRV, bắt đầu từ COP 13, 2007 đã được tiếp tục với dấu mốc quan trọng tại COP 16, 2010, với quy định tần suất nộp Thông báo quốc gia là 4 năm một lần, và đưa ra các yếu tố bổ sung của MRV (Quyết định 1/CP.16). Bên cạnh việc xác định tần suất nộp Thông báo quốc gia của các nước không thuộc Phụ lục I - bốn năm một lần - đã thống nhất thêm 4 yếu tố về MRV, bao gồm:
• Tăng cường báo cáo trong Thông báo quốc gia, bao gồm Kiểm kê KNK, các hành động giảm phát thải KNK từ các quốc gia không thuộc Phụ lục I và các ảnh hưởng của các hoạt động này cũng như các hỗ trợ nhận được;
• Nộp BURs 2 năm 1 lần;
• Thực hiện ICA cho các BURs nhằm làm tăng tính minh bạch của các hành động giảm phát thải và tác dụng của chúng;
• Áp dụng MRV nội địa cho các hành động giảm nhẹ, bao gồm cả các hành động do quốc gia tự tài trợ lẫn được trợ giúp quốc tế.
Bên cạnh đó, tại COP16, các nước đang phát triển cũng đồng ý triển khai các hành động giảm nhẹ phù hợp với điều kiện quốc gia (NAMA). Một Hệ thống đăng ký tổng hợp (Registry) đã được thiết lập để ghi nhận các NAMA và các trợ giúp có được để hỗ trợ cho triển khai các NAMA. Các Bên tham gia cũng đồng ý rằng các NAMA nội địa (không có trợ giúp từ nước ngoài) sẽ được thực hiện với MRV nội địa “phù hợp với các hướng dẫn chung” sẽ được xây dựng tại các COP.
Thành công của COP21 với Thỏa thuận Paris lôi kéo được sự tham gia của tất cả các Bên cùng đồng lòng cắt giảm phát thải KNK để bảo vệ khí hậu Trái đất là một yếu tố quan trọng then chốt trong cuộc chiến chống lại biến đổi khí hậu. COP22 là sự triển khai tiếp nối các kết quả của COP21 đã tập trung vào các giải pháp triển khai các hành động giảm nhẹ phát thải khí nhà kính, đồng thời từng bước tiếp tục hoàn thiện cam kết đóng góp do quốc gia tự quyết định (NDC) để cụ thể hóa các hành động giảm nhẹ BĐKH nhằm đạt được các mục tiêu đã đề ra trong COP21. Tất cả các kết quả nêu trên đều cho thấy nhu cầu ngày càng tăng về việc phải xây dựng một hệ thống MRV quốc gia nhằm giám sát và theo dõi các hành động giảm nhẹ phát thải khí nhà kính trong nước để đảm bảo tính minh bạch và mức độ tin cậy của các thông tin trong các báo cáo quốc gia khi công bố ra cho cộng đồng quốc tế.
2. Các yêu cầu và thành tố trong hệ thống MRV quốc gia
Theo các thông tin nêu trong bảng 1 ở trên, về cơ bản, khung MRV được quy định theo UNFCCC cho các quốc gia đang phát triển bao gồm một số thành phần được đưa ra tuần tự qua hàng loạt các quyết định của các COP trong khoảng thời gian 2004–2013.
Một số thành phần trong số này đang được thực hiện ở quy mô quốc tế trong khi một số khác được thực hiện ở quy mô quốc gia. Đối với nhu cầu báo cáo quốc tế, khung MRV cho các quốc gia không thuộc Phụ lục 1 bao gồm:
• Hướng dẫn lập báo cáo trong các Thông báo quốc gia và BURs;
• Hướng dẫn thiết lập hệ thống khung MRV trong nước;
• Quá trình xem xét các thông tin trong các BUR được đệ trình bởi các quốc gia không thuộc Phụ lục 1 thông qua ICA;
• Đối với các quốc gia không thuộc Phụ lục 1 tự nguyện thực hiện các hành động REDD+ và muốn có cơ hội được chi trả theo kết quả, áp dụng hướng dẫn quốc tế về MRV cho các hành động REDD+.
Ở quy mô quốc gia, các Bên tham gia Công ước khí hậu sẽ thực hiện các hướng dẫn quốc tế để xây dựng các khung MRV trong nước và soạn thảo, báo cáo các thông tin theo hướng dẫn về báo cáo thông qua các Thông báo quốc gia và BUR, bao gồm thông tin về phát thải/hấp thụ khí nhà kính, các hành động giảm nhẹ và hiệu quả của chúng, và các hỗ trợ cần thiết và hỗ trợ nhận được. Các yêu cầu chính về đo đạc, báo cáo và thẩm tra của một hệ thống MRV quốc gia thường bao gồm:
Đo đạc đối với các Bên không thuộc Phụ lục 1: áp dụng cho cả hai loại nỗ lực: nhằm giảm phát thải KNK và các tác động của các nỗ lực này, bao gồm: mức độ phát thải KNK theo các nguồn phát thải và hấp thụ KNK vào các bể chứa, mức giảm phát thải KNK và các lợi ích đi kèm khác. Các đo đạc này thực hiện ở cấp quốc gia. Trước hết, các đo đạc KNK theo các nguồn phát thải và hấp thụ vào các bể chứa được thể hiện trong các Thông báo quốc gia. Theo các Quyết định được thông qua tại các COP 16 và COP17, các quốc gia không thuộc Phụ lục 1 cần phải đo lường cả những hiệu ứng cụ thể của các biện pháp giảm nhẹ của quốc gia cũng như những tài trợ cần thiết và tài trợ nhận được, và cung cấp các thông tin này cùng với Báo cáo Kiểm kê quốc gia KNK như 1 phần của BUR. Công ước khí hậu không nêu định nghĩa về các phương thức đo lường, vì vậy các Bên tham gia Công ước sẽ thực hiện đo lường dựa trên những phương pháp luận được xây dựng từ bên ngoài, bao gồm các phương pháp của IPCC và các cơ quan khác (tùy vào bối cảnh của mỗi quốc gia). Tuy nhiên, khi có thể, Hội nghị các Bên tham gia (COP) sẽ đề xuất và phê duyệt các phương pháp đo lường tối thiểu mà các Bên tham gia cần áp dụng để đạt được mức độ đo lường cần thiết.
Báo cáo đối với các Bên không thuộc Phụ lục 1: được thực hiện thông qua các Thông báo quốc gia và BUR.
Các Bên được yêu cầu phải báo cáo về các hành động của mình để giảm nhẹ biến đổi khí hậu trong Thông báo quốc gia của họ, trong đó bao gồm các thông tin về Kiểm kê khí nhà kính , các hành động thích ứng, giảm nhẹ và các tác động của chúng, những hạn chế và thiếu sót, các hỗ trợ cần thiết và nhận được, và các thông tin khác được coi là có liên quan đến việc đạt được các mục tiêu của Công ước. Thông báo quốc gia cần phải nộp theo chu kỳ bốn năm và được xây dựng theo hướng dẫn nêu trong các Hướng dẫn sửa đổi về xây dựng Thông báo quốc gia cho các Bên không thuộc Phụ lục I nằm trong các Phụ lục của các Quyết định. …
Thẩm tra được đề cập đến ở cấp quốc gia thông qua phân tích và tư vấn quốc tế (ICA) cho các BUR, là một quá trình nhằm làm tăng tính minh bạch của các hành động giảm nhẹ, các hiệu ứng của chúng, và các hỗ trợ cần thiết và nhận được. Các Thông báo quốc gia thì không phải chịu ICA. Ở cấp quốc gia, việc thẩm tra được thực hiện thông qua các cơ chế MRV trong nước được thiết lập bởi các Bên không thuộc Phụ lục 1, các Hướng dẫn chung đã được thông qua tại COP19 năm 2013. Các điều khoản về thẩm tra ở cấp độ trong nước là một phần của Khung MRV quốc gia và sẽ được báo cáo trong các BUR. Ngoài ra, hoạt động kiểm kê quốc gia khí nhà kính là một nội dung bắt buộc phải có trong cả Thông báo quốc gia và BUR. Việc thẩm tra cho hoạt động kiểm kê khí nhà kính cần được thực hiện thông qua quá trình kiểm soát và đảm bảo chất lượng (QA/QC) được tích hợp trong chu trình kiểm kê quốc gia khí nhà kính theo định kỳ.
Như vậy, các nội dung cụ thể cần được MRV bao gồm hai loại thông tin:
1) Các thông tin phục vụ nghĩa vụ báo cáo quốc tế (Thông báo quốc gia, BUR - trong đó bao gồm thông tin về kiểm kê quốc gia khí nhà kính và các hành động giảm nhẹ biến đổi khí hậu), và
2) Các thông tin phục vụ báo cáo trong nước (chủ yếu về các NAMA do quốc gia tự thực hiện và cả những NAMA do quốc tế tài trợ sử dụng các hệ thống MRV nội địa).
Do vậy, bộ khung đầy đủ của một hệ thống MRV quốc gia sẽ được cấu thành gồm hai phần tương ứng: 1) phần phục vụ cho nghĩa vụ báo cáo quốc tế và 2) phần phục vụ cho các báo cáo trong nước (MRV nội địa). Sơ đồ mô tả các thành phần chính trong một hệ thống MRV quốc gia được mô tả như trong Hình 1 ở dưới.
Hình 1: Các thành phần chính trong bộ khung MRV quốc gia
3. Nền tảng hệ thống MRV quốc gia cho Việt Nam
Việt Nam đã ký Công ước Khung Liên hợp quốc về biến đổi khí hậu (UNFCCC) vào ngày 11/6/1992 và đã phê chuẩn Công ước này ngày 16/11/1994. Việt Nam cũng đã ký Nghị định thư Kyoto (KP) vào ngày 03/12/1998 và phê chuẩn vào ngày 25/9/2002. Là thành viên tham gia tích cực vào Công ước khí hậu, Việt Nam đã nỗ lực tham gia và hoàn thành các trách nhiệm của một quốc gia đã ký kết vào các cam kết quốc tế trên thông qua các hoạt động như: xây dựng các Thông báo quốc gia lần thứ I và II vào các năm 2005 và 2010, trong đó thực hiện kiểm kê quốc gia khí nhà kính cho các năm cơ sở 1994 và 2000, đồng thời nghiên cứu đề xuất các giải pháp cắt giảm phát thải KNK cũng như các giải pháp thích ứng với BĐKH, v.v.. Như vậy, các hoạt động ứng phó với BĐKH của Việt Nam hầu hết nằm trong các nội dung cần được MRV và do vậy việc xây dựng hệ thống MRV quốc gia cho các hoạt động này là một nhu cầu tất yếu.
Tại Việt Nam, “Đề án quản lý phát thải khí gây hiệu ứng nhà kính, quản lý các hoạt động kinh doanh tín chỉ các-bon ra thị trường thế giới” được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt tháng 11/2012 đã nêu nhiệm vụ cụ thể cho giai đoạn 2012 - 2015 là “Thiết lập hệ thống MRV cấp quốc gia và cấp ngành nhằm phục vụ các yêu cầu liên quan tới kiểm kê quốc gia khí nhà kính, quản lý phát thải khí nhà kính, bao gồm cả việc xây dựng các hệ số phát thải riêng cho quốc gia”. Trong giai đoạn tiếp theo, hệ thống này sẽ được mở rộng để phục vụ việc giám sát các nguồn phát thải KNK và đáp ứng các yêu cầu cung cấp số liệu cho kiểm kê KNK cũng như xây dựng các báo cáo định kỳ.
Theo Báo cáo cập nhật hai năm một lần lần thứ I (BUR1) của Việt Nam gửi cho UNFCCC, hệ thống MRV quốc gia của Việt Nam có mục đích chính là:
- Thúc đẩy phổ biến công nghệ, sản phẩm, hệ thống, dịch vụ và cơ sở hạ tầng tiên tiến phát thải các-bon thấp cũng như thực hiện các hành động giảm nhẹ và góp phần vào sự phát triển bền vững của đất nước;
- Đánh giá những đóng góp giảm nhẹ phát thải hoặc tăng cường hấp thụ KNK định lượng của một ngành kinh tế hay toàn quốc thông qua các hành động giảm nhẹ; và
- Thực hiện mục tiêu của UNFCCC thông qua các hành động giảm nhẹ phát thải hoặc tăng cường hấp thụ KNK.
Hệ thống MRV của Việt Nam cần được tổ chức gắn liền với cơ cấu tổ chức, chức năng nhiệm vụ của các cơ quan quản lý nhà nước các cấp, về bản chất sẽ là một hệ thống kiểm soát, theo dõi, giám sát thông tin, số liệu được cung cấp hoặc theo dõi trong một quá trình hoạt động cụ thể của đối tượng được quản lý. Các thông tin, số liệu quản lý trong hệ thống MRV cần gắn liền với quyền hạn và trách nhiệm của cơ quan quản lý.
Phân loại theo loại hình hoạt động, hiện tại có thể thấy ở Việt Nam đang có hai loại hình hoạt động chính ở hai cấp:
1) Các hoạt động xây dựng các báo cáo quốc gia phục vụ nghĩa vụ báo cáo quốc tế (chủ yếu cho UNFCCC);
2) Các hoạt động giảm nhẹ phát thải KNK trong nước thuộc các lĩnh vực khác nhau.
Như vậy, đây chính là nền tảng để thiết kế nên hệ thống MRV trong nước đáp ứng các yêu cầu báo cáo quốc tế. Hệ thống MRV này cần được thiết kế theo hai cấp nhằm phục vụ cho hai loại hình hoạt động trên, đồng thời có liên hệ với nhau để chia sẻ, cung cấp thông tin nhằm nâng cao tính minh bạch và hỗ trợ cho việc xây dựng các báo cáo và lưu trữ các thông tin, dữ liệu. Hai cấp của hệ thống MRV quốc gia này sẽ là:
- Cấp đầu mối quốc gia: hiện chủ yếu thuộc Ủy ban quốc gia về BĐKH đóng tại Bộ TN&MT: có trách nhiệm thực hiện các yêu cầu đối với MRV quốc tế như đã nêu trên, gồm: các nội dung liên quan đo đạc và báo cáo liên quan tới kiểm kê quốc gia khí nhà kính và các nỗ lực giảm nhẹ BĐKH trong nước trong các Thông báo quốc gia và BUR, và tham gia ICA đối với các báo cáo BUR.
- Cấp Bộ, ngành: là nơi đang triển khai các hành động giảm nhẹ KNK: sẽ xây dựng các khung MRV nội địa dựa trên các hướng dẫn quốc tế về MRV cho các NAMA do quốc gia tự tài trợ, quản lý thông tin về các nỗ lực giảm nhẹ khí nhà kính phù hợp với điều kiện quốc gia (NAMA) và các tác động của chúng trong lĩnh vực phụ trách của Bộ, ngành và cung cấp thông tin cần thiết cho cấp quốc gia.
Nguyễn Lanh, Nguyễn Thị Thu Hà, Lưu Lê Hường
Viện Chiến lược, chính sách tài nguyên và môi trường
