08/12/2016
1. Bối cảnh
Biến đổi khí hậu (BĐKH) đã và đang trở thành mối nguy cơ cho cả nhân loại trên Trái đất và đã được cộng đồng quốc tế công nhận đây là sự đe dọa nghiệm trọng nhất đối với nhân loại trong thế kỷ 21. Việt Nam được đánh giá là một trong những quốc gia sẽ phải chịu những tác động nghiêm trọng của BĐKH, đặc biệt nước biển dâng. Với quan điểm coi ứng phó với BĐKH là vấn đề có ý nghĩa sống còn, Việt Nam đã và đang chủ động tiến hành các hoạt động ứng phó với BĐKH nhằm bảo đảm an toàn cho người dân, bảo vệ tài sản, xây dựng nền kinh tế các-bon thấp, tăng trưởng xanh và đạt mục tiêu phát triển bền vững của đất nước, đồng thời tích cực cùng cộng đồng quốc tế thực hiện Công ước khung của Liên hợp quốc về BĐKH (UNFCCC), góp phần bảo vệ hệ thống khí hậu trái đất và giữ cho nhiệt độ trung bình toàn cầu tăng không quá 2°C vào cuối thế kỷ 21 như đã được cả thế giới cùng cam kết trong Thỏa thuận Paris 2015 tại COP21.
Việt Nam đã ký Công ước Khung Liên hợp quốc về BĐKH (UNFCCC) vào ngày 11/6/1992 và đã phê chuẩn Công ước này ngày 16/11/1994. Việt Nam cũng đã ký Nghị định thư Kyoto (KP) vào ngày 03/12/1998 và phê chuẩn vào ngày 25/9/2002. Là thành viên tham gia tích cực vào Công ước khí hậu, Việt Nam đã nỗ lực tham gia và hoàn thành các trách nhiệm của một quốc gia đã ký kết vào các cam kết quốc tế trên thông qua các hoạt động như: xây dựng các Thông báo quốc gia lần thứ I và II vào các năm 2005 và 2010, trong đó thực hiện kiểm kê quốc gia khí nhà kính cho các năm cơ sở 1994 và 2000, đồng thời nghiên cứu đề xuất các giải pháp cắt giảm phát thải KNK cũng như các giải pháp thích ứng với BĐKH, v.v.. Các nỗ lực của Việt Nam đã được cộng đồng quốc tế ghi nhận và Việt Nam được coi là một trong những quốc gia có những hành động tích cực nhất cùng cộng đồng thế giới chống lại các diễn biến bẩt lợi của BĐKH.
Bước vào giai đoạn mới sau Thỏa thuận Paris 2015 tại COP21, việc cắt giảm phát thải khí nhà kính (KNK) trở thành hoạt động có tính cấp bách và cần sự tham gia của tất cả các quốc gia mà tiêu biểu là nội dung triển khai các hành động giảm nhẹ phát thải KNK đã trở thành chủ đề chính được thảo luận tại Hội nghị các Ban tham gia Công ước khí hậu lần thứ 22 (COP22) tại Marrakech, Morocco tháng 11/2016.
2. Sự cần thiết của hệ thống MRV
Bên cạnh việc khuyến khích các quốc gia xây dựng và triển khai các hành động giảm nhẹ phát thải KNK, một trong những yêu cầu quan trọng mà các quốc gia cần đáp ứng khi công bố các báo cáo, cam kết giảm nhẹ là tính minh bạch của các hành động này, cụ thể là cần thể hiện rõ ràng rằng: các thông tin và số liệu được công bố trong các báo cáo quốc gia của mỗi nước về các nỗ lực giảm nhẹ phát thải KNK đều phải có khả năng đo lường được, báo cáo được và thẩm tra được, hay theo nói theo thuật ngữ hiện tại là MRV được (Measurable, Reportable, Verifiable). Các mục tiêu và nội dung của các hoạt động MRV cần thiết đã được nghiên cứu đề xuất trong một quá trình kéo dài nhiều năm, bắt đầu từ COP13 (2007) với việc đưa ra yêu cầu về nguyên tắc: áp dụng phương pháp đo lường, báo cáo và thẩm tra (MRV) đối với các Bên đang phát triển trong bối cảnh phải thực hiện các hành động giảm nhẹ BĐKH tăng cường ở cả quy mô quốc gia và quốc tế (Quyết định 1/CP.13). Đến COP16 (2010), quy định tần suất nộp Thông báo quốc gia là 4 năm một lầm, và đưa ra các yếu tố bổ sung của MRV (Quyết định 1/CP.16): bên cạnh nội dung về kiểm kê KNK cần báo cáo thêm trong Thông báo quốc gia về các hành động giảm nhẹ BĐKH (giảm phát thải và tăng hấp thụ KNK) và tác dụng của các hành động nay, cũng như các hỗ trợ nhận được; báo cáo cập nhật 2 năm 1 lần (BURs); phân tích và tư vấn quốc tế (ICA) cho các BURs; và MRV nội địa cho các hành động giảm nhẹ do quốc gia tự thực hiện.
Do các nỗ lực giảm nhẹ phát thải khí nhà kính quốc gia đều là những nội dung cần có trong nhiều loại báo cáo quốc gia khác nhau nên theo UNFCCC các nội dung đo đạc, báo cáo và thẩm tra (MRV) cụ thể về nguyên tắc cần bao gồm:
Đo đạc:
Theo UNFCCC, hoạt động đo đạc được đề cập tới từ trước tới nay chủ yếu nói về thực hiện kiểm kê KNK quốc gia để báo cáo trong Thông báo quốc gia và các Báo cáo cập nhật hai năm 1 lần đệ trình cho UNFCCC. Tại các Hội nghị các Bên liên quan tại Cancun và Durban, đã quyết định “tăng cường” kiểm kê quốc gia KNK đối với các nước đang phát triển là tối thiểu 4 năm 1 lần. Theo đó, sẽ cần thêm báo cáo về hiệu quả và tiến độ xây dựng, thực hiện các NAMA cụ thể của mỗi quốc gia.
Báo cáo:
Có hai loại báo cáo được quy định theo Công ước: Thông báo quốc gia và Báo cáo cập nhật hai năm 1 lần (BUR). Các nội dung cần báo cáo đã được đề xuất trong Thỏa thuận Cancun và hoàn thiện ở Durban. Các quốc gia không thuộc Phụ lục I, hoặc các nước đang phát triển, được yêu cầu phải báo cáo hoạt động giảm nhẹ BĐKH trong Thông báo quốc gia và phải được nộp Báo cáo này bốn năm một lần. Bên cạnh các thông tin về kiểm kê quốc gia KNK, báo cáo này cần bao gồm các nội dung về: các hành động giảm thiểu KNK và tác động của chúng, và các hỗ trợ nhận được. BUR là báo cáo cung cấp các thông tin cập nhật như đã nêu trong Thông báo quốc gia và bao gồm thông tin về các hành động giảm thiểu KNK, các nhu cầu và hỗ trợ nhận được. Mỗi quốc gia có thể tự nguyện báo cáo các NAMA của mình nhưng không bắt buộc. COP-17 ở Durban đã quyết định rằng các nước không thuộc Phụ lục 1 cần nộp BUR hai năm 1 lần, bắt đầu từ tháng 12 năm 2014, và bao gồm thông tin về kiểm kê quốc gia KNK cho năm kiểm kê không muộn hơn bốn năm tính tới thời điểm nộp BUR.
Thẩm tra:
Tư vấn và phân tích quốc tế (ICA) cho báo cáo BUR là cơ chế thẩm định các hành động giảm nhẹ KNK, các kết quả và tài trợ nhận được. Điều được nhấn mạnh là quá trình ICA cần “không gây phiền nhiễu, không có tính trừng phạt và tôn trọng chủ quyền quốc gia”. Mục đích của ICA là làm tăng tính minh bạch của các hành động giảm nhẹ cũng như các tác động của chúnh. Đợt tư vấn và phân tích ICA đầu tiên sẽ được thực hiện trong vòng 6 tháng sau khi quốc gia đệ trình báo cáo BUR. Mặc dù các phương thức và hướng dẫn về ICA đã được thông qua, thành phần chuyên gia và quy trình thực hiện sẽ được quyết định tùy theo trường hợp cụ thể.
Bên cạnh việc làm rõ các kỳ vọng về MRV đối với các NAMA, quyết định được thông qua tại COP17 (Durban, nam Phi) đã đưa vào vận hành hệ thống đăng ký NAMA để làm cơ sở cho quá trình hỗ trợ tài chính, phát triển năng lực và công nghệ cho các NAMA đang cần tìm tài trợ quốc tế. Mặc dù không yêu cầu nhưng các Bên được mời đệ trình cho Ban thư ký “các chỉ thị khác để thực hiện” các NAMA cần nhận tài trợ quốc tế, ví dụ như: các đồng lợi ích cho phát triển bền vững. Ngôn từ trong quyết định Durban là tương đối nhẹ nhàng để cho các nước có khoảng tự do để theo dõi các chỉ số phi-KNK bằng cách sử dụng các số liệu đo đạc quốc gia sẵn có phù hợp, giúp các nước có cơ hội giới thiệu xem các hành động giảm nhẹ KNK có thể đóng góp cho các ưu tiên phát triển bền vững quốc gia như thế nào.
Như vậy, với các yêu cầu mới về MRV nhằm làm tăng tính minh bạch trong các báo cáo cho cộng đồng quốc tế của Việt Nam, cụ thể là các thông tin trong các Thông báo quốc gia, Báo cáo cập nhật 2 năm một lần và thông tin về các nỗ lực quốc gia để giảm nhẹ phát thải KNK, cần thiết phải xây dựng một hệ thống MRV ở Việt Nam với quy mô bao phủ được tất cả các nội dung được yêu cẩu nêu trên. Về cơ bản, nhiều hoạt động đã được thực hiện từ trước và nhiều chỉ số đã được thu thập và quản lý tại các Bộ, ngành khác nhau. Hệ thống MRV được thiết lập mới sẽ nhằm tổ chức lại các hoạt động theo khuôn mẫu mới để đưa ra các kết quả đáp ứng các yêu cầu cần thiết và phù hợp với các hướng dẫn của Công ước khí hậu.
3. Đề xuất hệ thống MRV cho Việt Nam
Khung MRV hiện tại theo Công ước khí hậu hướng dẫn cho các quốc gia đang phát triển bao gồm một số thành phần đã được đưa ra tuần tự qua hàng loạt các quyết định của các COP trong khoảng thời gian 2004–2013.
Một số thành phần trong số này đang được thực hiện ở quy mô quốc tế trong khi một số khác được thực hiện ở quy mô quốc gia. Ở quy mô quốc tế, khung MRV cho các quốc gia không thuộc Phụ lục 1 bao gồm:
• Hướng dẫn lập báo cáo trong các Thông báo quốc gia và BUR;
• Hướng dẫn thiết lập hệ thống khung MRV trong nước;
• Quá trình xem xét, đánh giá các thông tin trong các BUR được đệ trình bởi các quốc gia không thuộc Phụ lục 1 thông qua ICA;
• Đối với các quốc gia không thuộc Phụ lục 1 tự nguyện thực hiện các hành động REDD+ và muốn có cơ hội được chi trả theo kết quả, áp dụng hướng dẫn quốc tế về MRV cho các hành động REDD+.
Ở quy mô quốc gia, các Bên tham gia được trông đợi sẽ thực hiện các hướng dẫn quốc tế về các khung MRV trong nước và soạn thảo, báo cáo các thông tin theo hướng dẫn về báo cáo thông qua các Thông báo quốc gia và BUR, bao gồm thông tin về phát thải/hấp thụ khí nhà kính, các hành động giảm nhẹ và hiệu quả của chúng, và các hỗ trợ cần thiết và hỗ trợ nhận được. Cấu trúc tổng thể các thành phần chính của khung MRV quốc gia theo hướng dẫn của UNFCCC được thể hiện trong sơ đồ Hình 1.
Hình 1: Các thành phần chính trong Khung MRV quốc gia
Theo sơ đồ trong Hình 1 ở trên, hệ thống MRV của Việt Nam cần được tổ chức gắn liền với cơ cấu tổ chức, chức năng nhiệm vụ của các cơ quan quản lý nhà nước các cấp, về bản chất sẽ là một hệ thống kiểm soát, theo dõi, giám sát thông tin, số liệu được cung cấp hoặc theo dõi trong một quá trình hoạt động cụ thể của đối tượng được quản lý. Các thông tin, số liệu quản lý trong hệ thống MRV cần gắn liền với quyền hạn và trách nhiệm của cơ quan quản lý.
Trên cơ sở hướng dẫn của UNFCCC, đề xuất hệ thống MRV quốc gia của Việt Nam sẽ gồm hai cấp là: cấp quốc gia nhằm thực hiện các nghĩa vụ báo cáo quốc tế và cấp Bộ, ngành nhằm cung cấp thông tin về các nỗ lực giảm nhẹ khí nhà kính trong nước, các tác động của các hành động giảm nhẹ và cung cấp thông tin cần thiết cho cấp quốc gia. Cụ thể hơn:
• Cấp quốc gia: Có trách nhiệm thực hiện các yêu cầu đối với MRV quốc tế như đã nêu trên, gồm: các nội dung liên quan đo đạc và báo cáo liên quan tới kiểm kê quốc gia khí nhà kính và các nỗ lực giảm nhẹ BĐKH trong nước trong các Thông báo quốc gia và BUR, và tham gia ICA đối với các báo cáo BUR.
• Cấp Bộ, ngành: Có trách nhiệm xây dựng các khung MRV nội địa dựa trên các hướng dẫn về MRV cho các NAMA do quốc gia tự tài trợ, quản lý thông tin về các nỗ lực giảm nhẹ khí nhà kính phù hợp với điều kiện quốc gia (NAMA) và các tác động của chúng trong lĩnh vực phụ trách của Bộ, ngành và cung cấp thông tin cần thiết cho cấp quốc gia.
Như vậy, tổ chức thể chế của hệ thống MRV Việt Nam sẽ bao gồm các yếu tố với nội dung như trong Bảng 1:
Bảng 1: Dự kiến tổ chức thể chế hệ thống MRV ở Việt Nam
|
Các yếu tố |
Nội dung |
|
Quy mô của hệ thống MRV quốc gia |
- Hệ thống MRV dự kiến tích hợp tât cả các lĩnh vực bao gồm: Thông báo quốc gia, BURS, NAMAs, theo dõi chính sách - Hệ thống cũng báo cáo về các tiến bộ nhằm đạt được các mục tiêu quốc gia và các lợi ích KTXH |
|
Mục tiêu cụ thể |
Nhằm theo dõi chính sách BĐKH quốc gia, các hành động giảm nhẹ BĐKH, các tác động cùng những lợi ích đi kèm, đáp ứng các yêu cầu về báo cáo của UNFCCC |
|
Các nội dung cần MRV |
- Kiểm kê khí nhà kính, - Giảm nhẹ phát thải KNK và tăng cường hấp thụ - Các đồng lợi ích của các hành động giảm nhẹ - Các nhu cầu cần được hỗ trợ và các hỗ trợ nhận được (kỹ thuật, công nghệ, tài chính, nhân lực,..) - Theo dõi các bước triển khai các hành động giảm nhẹ đã được lên kế hoạch (trong KHHĐ) |
|
Cấu trúc tổ chức |
- Cơ quan chủ trì điều phối cấp quốc gia: tại Bộ TNMT, trong Ban Thư ký Ủy ban quốc gia BĐKH, có quyền triệu tập các nhóm công tác theo từng lĩnh vực chuyên môn khác nhau. Đứng đầu là một điều phối viên kỹ thuật. - Hệ thống đăng ký NAMA tại các Bộ, ngành quản lý thông tin về các hoạt động NAMA thuộc lĩnh vực chuyên môn cụ thể. - Các nhóm công tác chuyên môn hỗ trợ kỹ thuật theo từng nội dung cụ thể. |
Cụ thể hơn, hệ thống MRV quốc gia trên sẽ đảm nhận các nhiệm vụ báo cáo cụ thể theo từng cấp độ như sau:
Bảng 2: Các nhu cầu báo cáo cụ thể
|
Thông báo quốc gia |
- Bốn năm một lần - Chứa đựng nội dung kiểm kê quốc gia KNK - Theo các hướng dẫn của UNFCCC và IPCC |
MRV cấp quốc gia |
|
Báo cáo cập nhật hai năm một lần |
- Lần đầu tiên vào tháng 12/ 2014 - Kiểm kê quốc gia KNK: + Theo các hướng dẫn của UNFCCC và IPCC + Không lâu hơn 4 năm dương lịch - Bảng các hành động giảm nhẹ + Các mục tiêu và các chỉ số tiến độ + Các giả thiết và phương pháp luận + Các kết quả đạt được, mức giảm phát thải dự kiến - Tài chính, công nghệ và xây dựng năng lực + Các hạn chế và thiếu hụt + Các tài trợ cần thiết và nhận được |
MRV cấp quốc gia |
|
MRV cho các NAMA |
- Đáp ứng các yêu cầu cụ thể về báo cáo các hành động giảm nhẹ được nêu trong BUR theo hướng dẫn của UNFCCC |
MRV cấp quốc gia |
|
- Theo dõi và báo cáo về các hành động giảm nhẹ do quốc gia tự thực hiện (và có trợ giúp quốc tế) |
MRV cấp Bộ, ngành |
Sự tương tác giữa các thành tố khác nhau của khung MRV quốc gia và các nhiệm vụ cũng như yêu cầu trong mỗi thành tố được nêu ra trong Hình 2.
Hình 2: Đề xuất sơ đồ tổ chức của hệ thống MRV quốc gia
Như vậy: hệ thống MRV cấp quốc gia sẽ đặt tại cơ quan đầu mối quốc gia về BĐKH đảm nhiệm các nội dung liên quan trực tiếp về các báo cáo cho quốc tế. Các Bộ, ngành tùy theo quy mô và mức độ các hành động giảm nhẹ phát thải khí nhà kính trong lĩnh vực quản lý của mình mà xây dựng các bộ phận phụ trách về MRV chuyên ngành cho các hoạt động cụ thể để đồng thời điều hành các hoạt động giảm nhẹ KNK trong lĩnh vực của mình và cung cấp thông tin báo cáo cho cấp quốc gia.
Nguyễn Lanh, Nguyễn Thị Thu Hà, Lưu Lê Hường
Viện Chiến lược, chính sách tài nguyên và môi trường
