Một số kinh nghiệm trên thế giới về quản lý môi trường và tài nguyên nước lưu vực sông

15/09/2015

     Sau Hội nghị Dublin và Hội nghị thượng đỉnh Rio de Janero (Braxin, 1992), quản lý tài nguyên và môi trường nước theo lưu vực sông (LVS) đã được thực hiện ở nhiều nước trên thế giới nhằm đối phó với những thách thức về sự khan hiếm nước, sự gia tăng tình trạng ô nhiễm và suy thoái các nguồn tài nguyên và môi trường của các LVS. Quản lý tài nguyên và môi trường nước theo LVS thay cho phương thức quản lý theo địa giới hành chính truyền thống là điều kiện cần thiết để nâng cao hiệu quả sử dụng tài nguyên nước và BVMT, điều phối giải quyết tốt các mâu thuẫn trong khai thác và sử dụng tài nguyên giữa các vùng, các quốc gia, giữa khu vực thượng, trung và hạ lưu.      1. LVS Đa-nuýp      Đa-nuýp là sông liên quốc gia có chiều dài 2.857 km, bắt nguồn từ khu vực rừng Đen của nước Đức, chảy qua 10 quốc gia Trung và Đông Âu gồm: Đức, Áo, Slovakia, Hungary, Croatia, Secbia và Môntênêgrô, Bungary, Rumani, Mônđôva, Ukraina rồi đổ vào biển Đen thuộc lãnh thổ Rumani, diện tích lưu vực 817.000 km2, chiếm 8% diện tích châu Âu. Hệ thống sông Đa-nuýp là nguồn cung cấp nước thiết yếu cho các hoạt động kinh tế, xã hội của 80 triệu dân trong lưu vực. Tuy nhiên, dưới tác động của các hoạt động kinh tế, chất lượng nước sông Đa-nuýp ngày càng suy giảm, điển hình là ô nhiễm vi sinh do nước thải đô thị và nước mưa chảy tràn, ô nhiễm chất hữu cơ (tải lượng BOD cao, dinh dưỡng cao dẫn đến hiện tượng phú dưỡng, nở hoa thủy vực) do nước thải đô thị và công nghiệp; ô nhiễm thuốc trừ sâu và phân bón hóa học do canh tác nông nghiệp, ảnh hưởng tới trầm tích đáy và nước ngầm.      Để từng bước khắc phục và phục hồi chất lượng nước sông Đa-nuýp, ngày 29/6/1994, tại Sofia (Bungary), các nước thuộc LVS đã ký Hiệp ước hợp tác, bảo vệ và sử dụng bền vững LVS Đa-nuýp. Đây là khung pháp lý cho BVMT và phát triển bền vững LVS Đa-nuýp. Theo đó, các nước trong lưu vực phải xây dựng và thực thi chương trình bảo vệ và sử dụng bền vững nguồn nước trong tất cả các chương trình phát triển của mình. Mục tiêu của Hiệp ước là giảm thiểu tác động tiêu cực từ các hoạt động kinh tế - xã hội đến môi trường LVS và các hệ sinh thái; duy trì, nâng cao khả năng cung cấp và chất lượng nguồn nước trên lưu vực; tiến hành kiểm soát, xử lý chất thải nguy hại từ các sự cố môi trường và ngăn ngừa lan truyền ô nhiễm; phát triển hợp tác trong quản lý nguồn nước lưu vực.   Đa-nuýp là LVS liên quốc gia chảy qua 10 nước châu Âu        Trên cơ sở mục tiêu đã được thống nhất, các quốc gia trong LVS đã tập trung giám sát nguồn thải gây ô nhiễm vi sinh, nguồn thải có tải lượng chất hữu cơ, dinh dưỡng (nitơ, phốt pho) và nguồn thải có chứa chất độc hại như dầu mỡ, kim loại nặng. Sau 10 năm thực hiện Hiệp ước chung và triển khai kế hoạch hành động bảo vệ LVS Đa-nuýp, các nước đã đạt được một số kết quả như: Giảm thiểu phát thải và cải thiện chất lượng nước sông; Tăng cường quản lý môi trường bằng công cụ kinh tế, tài chính để định hướng các cơ sở sản xuất, kinh doanh; Xây dựng lộ trình tiếp cận đạt đến tiêu chuẩn thải, BVMT; Áp dụng phí nước thải, chế tài xử phạt đối với các hành động phát thải không tuân thủ quy định; Không khuyến khích phát triển các hoạt động sử dụng nhiều nước (đô thị và khu công nghiệp) có quy mô lớn trong LVS; Khuyến khích xử lý và nâng cao hiệu quả sử dụng nước; Xây dựng hệ thống thông tin và quan trắc môi trường phù hợp, hiệu quả để cung cấp kịp thời, chính xác hiện trạng môi trường cho các nhà nghiên cứu, nhà quản lý để xây dựng các chính sách, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và BVMT phù hợp, tối ưu cho từng khu vực cụ thể và toàn bộ lưu vực; lập kế hoạch quản lý tổng hợp LVS, quản lý vùng, trong đó có sự phối hợp đồng bộ của các bên liên quan trong giải quyết các vấn đề giảm thiểu phát thải theo mức độ ưu tiên để tăng cường công tác BVMT và hỗ trợ phát triển công nghiệp theo nguyên tắc các bên cùng có lợi.      Như vậy, có thể thấy chìa khóa quyết định sự thành công trong quản lý LVS Đa-nuýp, một lưu vực rộng lớn, liên quốc gia với nhiều nền kinh tế và thể chế chính trị và ở những cấp độ phát triển khác nhau là tăng cường sự hợp tác khu vực, hợp tác quốc tế; áp dụng cách tiếp cận quản lý tổng hợp LVS; huy động và phát huy hiệu quả tổng hợp nguồn nhân lực và tài lực của các quốc gia; tranh thủ được sự ủng hộ, trợ giúp phát triển của các tổ chức quốc tế, các tổ chức tài chính.      2. LVS Murray-Darling (Ôxtrâylia)      Hệ thống sông Murray - Darling dài 3.780 km, diện tích lưu vực rộng 1.057.000 km2 (bằng 1/7 diện tích Ôxtrâylia). Từ những năm 1980, Ôxtrâylia đã có những cải cách như tăng cường quản lý tại các bang trên cơ sở quản lý tổng hợp LVS, gắn kết chặt chẽ các lĩnh vực nước, đất, công trình thủy lợi, hạ tầng khác. Ngoài mục đích sử dụng nước cho sinh hoạt gia đình, mọi hoạt động khai thác tài nguyên nước đều phải có giấy phép. Việc duy trì dòng chảy môi trường được coi là chỉ tiêu quan trọng để ngăn xâm nhập mặn, đảm bảo sự sống của các sinh vật và cuộc sống bình thường ở hạ lưu, pha loãng các chất độc hại, ô nhiễm cục bộ và đảm bảo giao thông thủy. Để đáp ứng yêu cầu tưới nước, cấp nước công nghiệp, sinh hoạt, duy trì dòng chảy sinh thái, đẩy mặn, vận tải thủy, trên các dòng chính và nhánh của sông Murray-Darling đã làm nhiều công trình hồ điều tiết nước với tổng dung tích các hồ là 5 tỷ m3 (1930), tăng lên 30 tỷ m3 (1970) và 34,7 tỷ m3 (2000).      Hội đồng LVS Murray-Darling được thành lập năm 1985 với thành phần bao gồm các Bộ trưởng phụ trách tài nguyên đất, nước và môi trường của Liên bang và các bang NSW, SA, VIC và Qld, với giới hạn mỗi bên không quá 3 thành viên. Là một diễn đàn chính trị, Hội đồng đưa ra các quyết định liên quan đến toàn lưu vực thông qua nguyên tắc đồng thuận, ví dụ quyết định phân phối nước cho các bang. Dưới Hội đồng LVS, Ủy ban LVS Murray-Darling bao gồm một Chủ tịch độc lập, mỗi bang có hai ủy viên thường xuyên và hai ủy viên thay thế. Các ủy viên thường là trưởng các cơ quan chức năng về quản lý các tài nguyên nước, đất và các tài nguyên khác. Ủy ban là cơ quan thực thi quyết định của Hội đồng, chịu trách nhiệm trước Hội đồng và trước chính quyền các bang. Ủy ban hợp tác với chính quyền các bang liên quan, các ban, các nhóm cộng đồng để xây dựng và thực thi các chính sách và chương trình. Ủy ban có 4 chức năng chính là tư vấn cho Hội đồng về các vấn đề quy hoạch, phát triển và quản lý các nguồn tài nguyên thiên nhiên trong lưu vực; giúp Hội đồng đề ra các giải pháp nhằm sử dụng hiệu quả và bền vững các nguồn tài nguyên thiên nhiên trong lưu vực; điều phối việc thực hiện hoặc, khi được Hội đồng giao, trực tiếp thực hiện các giải pháp; triển khai các chính sách và quyết định của Hội đồng. Nhiệm vụ ưu tiên của Ủy ban là xây dựng các công trình điều tiết và khai thác nguồn nước, phân chia và sử dụng hiệu quả nguồn nước, nâng mức đảm bảo cấp nước cho các đối tượng. Trải qua quá trình hoàn thiện dần, mô hình quản lý nước theo LVS ở Murray - Darling được thế giới đánh giá là mô hình có hiệu quả cao.      Theo nguyên tắc chung về quản lý nhà nước về tài nguyên nước là phân cấp quyền hạn và trách nhiệm cho bang, các hệ thống thủy nông được chuyển giao cho những người được hưởng lợi quản lý. Hệ thống thủy nông Murray rộng tới 750.000 ha, khai thác nước sông Murray và hai hồ điều tiết lớn là hồ Hume (chứa 3 tỷ m3 nước) và hồ Darthmouth. Ban đầu hệ thống thủy nông này do công ty nhà nước quản lý, đầu năm 1995 được chuyển giao cho người sử dụng nước quản lý dưới dạng Công ty trách nhiệm hữu hạn. Sau khi tổ chức lại quản lý thuỷ nông, hiệu quả phục vụ sản xuất tăng lên rõ rệt. Trước đây, hàng năm Nhà nước phải trợ cấp cho Công ty Quản lý thủy nông này 4 triệu AUD. Từ 1995 tổ chức lại quản lý, Nhà nước không phải cấp bù nữa mà Công ty còn kinh doanh có lãi được 20 triệu AUD. Nguồn tài chính này đã được sử dụng để nâng cấp cơ sở vật chất và hệ điều hành quản lý công trình. Như vậy, tài nguyên nước LVS Murray - Darling có hạn, nhưng do biện pháp quản lý sử dụng và phát triển đúng nên vẫn đảm bảo đáp ứng cho các yêu cầu phát triển kinh tế, đưa vùng LVS này trở thành vùng trù phú của Ôxtrâylia.      3. LVS Dương Tử (Trung Quốc)      Tại quốc gia đông dân nhất thế giới, trong vài năm trở lại đây, ngày càng có nhiều dấu hiệu cho thấy sự không bền vững trong sử dụng tài nguyên nước và các hệ sinh thái tại các LVS. Bão lũ ngày một dữ dội, năm 2002 ước tính thiệt hại do bão lũ lên tới 5 tỷ USD. Khoảng 62,6 tỷ tấn nước thải đổ ra các dòng sông mỗi năm (sông Dương Tử nhận 22 tỷ tấn và sông Hoàng Hà nhận 3,9 tỷ tấn), trong đó 62% là nước thải công nghiệp, 36% hầu như chưa qua xử lý. Khoảng ba phần tư trong số 50 hồ lớn của Trung Quốc đang bị ô nhiễm, một phần ba trong số đó là hồ chứa. Sự đa dạng sinh học cũng đang suy giảm nghiêm trọng, đặc biệt là hệ sinh thái thủy sinh, tại hồ Honghu dọc sông Dương Tử từ 3.000 loài vào những năm 50 của thế kỷ XX giảm xuống còn 1.500 loài hiện nay.      Nhận thức được vấn đề này, Ủy ban Hợp tác quốc tế về Môi trường và Phát triển Trung Quốc (CCICED) đã đề xuất áp dụng quản lý tổng hợp LVS dựa trên cách tiếp cận hệ sinh thái. Để thực hiện quản lý tổng hợp LVS cần sự cải cách về thể chế, chính sách và phương thức quản lý ở cả cấp quốc gia, lưu vực và địa phương. Việc cải cách phải được thực hiện mang tính giai đoạn, mở đầu thử nghiệm tại LVS Dương Tử.   Sông Dương Tử của Trung Quốc        LVS Dương Tử chiếm 20% diện tích lãnh thổ Trung Quốc, với dân số xấp xỉ 425 triệu người, đóng góp một phần tư GDP của Trung Quốc, tức là khoảng 410 tỷ USD. Hiện nay, sông Dương Tử cũng đang phải đối mặt với hàng loạt các thách thức môi trường: bão lũ, xói lở đất, ô nhiễm nước và suy giảm đa dạng sinh học. Khung quản lý tổng hợp được xây dựng cho LVS Dương Tử dựa trên 4 chủ đề, bao gồm: Hoàn thiện khung thể chế và luật pháp; Thành lập khung quản lý có sự phối hợp tham gia của các ngành liên quan, nâng cao nhận thức cộng đồng và năng lực quản lý tổng hợp LVS; Tăng cường năng lực tài chính và áp dụng các cơ chế khuyến khích, đảm bảo các thủ tục đánh giá chi phí liên quan môi trường, kinh tế, xã hội của các hoạt động phát triển kinh tế; Các sáng kiến về phương pháp luận và kỹ thuật liên quan đến quản lý tổng hợp LVS.      4. Các LVS ở châu Mỹ      Ở Mỹ, để quản lý chất lượng nước sông lưu vực Minnesota, các nhà quản lý cho rằng, vấn đề ô nhiễm nước của LVS Minnesota không thể giải quyết triệt để nếu chỉ quan tâm đến việc kiểm soát nguồn thải tập trung mà bỏ qua nguồn thải phân tán. Bởi vậy, cần phải hiểu rõ mức độ, phạm vi ô nhiễm, thời gian xuất hiện ô nhiễm của các nguồn nước. Qua phân tích, đánh giá, nguồn nước sông Minnesota đang bị ô nhiễm bởi vi khuẩn, phốt pho, nitơ cũng như có sự biến đổi chu kỳ dòng chảy trong hệ thống sông, hồ. Sự suy giảm chất lượng nước của LVS Minnesota là nguyên nhân gây ra những vấn đề về chất lượng nước ở hạ lưu như hiện tượng phú dưỡng hồ chứa Pepin, đặc biệt vào mùa khô khi mà dòng chảy trong sông nhỏ.      Theo đánh giá của cơ quan quản lý LVS Minnesota, sự đóng góp lượng thải phốt pho đối với sông có sự khác nhau tại những thời điểm khác nhau. Vào mùa khô, 72% tổng lượng phốt pho thải ra sông do nguồn thải tập trung và chỉ 28% được mang tới từ nguồn phân tán. Nhưng vào mùa mưa, tỷ lệ này thay đổi ngược lại, nguồn thải phân tán đóng góp tới 90% tổng lượng phốt pho gia nhập sông và chỉ có 10% từ nguồn thải tập trung trong lưu vực. Để phục hồi chất lượng nước sông Minnesota, cơ quan quản lý LVS Minnesota tập trung vào quản lý các nguồn thải có hàm lượng và tải lượng nitơ, phốt pho và vi khuẩn lớn.      Tại Braxin, việc quản lý LVS đã được quan tâm từ những năm 80 của thế kỷ XX, cụm các đô thị Sao Paulo nằm ở thượng lưu sông Tiete gồm 39 thành phố lớn, nhỏ khác nhau bao gồm cả thành phố Sao Paulo. Do dân số đô thị lớn, lượng nước cấp cho các đô thị lên tới 60 m3/s và 80% lượng nước này được thải trở lại sông mà không qua xử lý nên ô nhiễm nước đã trở thành một vấn đề nghiêm trọng trong LVS.      Để phục hồi chất lượng nước sông, tháng 9/1991 chính phủ Braxin đã triển khai Dự án sông Tiete. Một trong những nhiệm vụ quan trọng của Dự án là kiểm soát phát thải từ hoạt động công nghiệp. Trên cơ sở phân tích hiện trạng chất lượng nước và thống kê các nguồn thải công nghiệp trong LVS, Dự án đã lựa chọn các nguồn thải cần phải tiến hành biện pháp xử lý hoặc quản lý chặt chẽ như kiểm soát nước thải, bắt buộc thực hiện chương trình tự giám sát... Từ đó, các tiêu chí kiểm soát được xác lập và quy trình kiểm soát nước thải công nghiệp trong LVS Tiete được đề xuất. Như vậy, để quản lý chất lượng nước theo LVS có hiệu quả thì việc phát hiện những vấn đề về chất lượng nước và nguyên nhân phát sinh ô nhiễm nước là cần thiết.      Nhìn chung, một trong những phương pháp được nhiều quốc gia tiếp cận để quản lý môi trường và tài nguyên nước đó là “quản lý LVS”. Khi nói tới quản lý LVS là đề cập tới hoạt động quản lý chất lượng nước và điều phối sử dụng tài nguyên nước hợp lý theo lưu vực thông qua một tổ chức điều phối, không theo địa giới hành chính nhằm hướng tới mục tiêu phát triển bền vững. Quản lý môi trường nước LVS bao gồm quản lý chất lượng nguồn nước mặt (sông, hồ) và quản lý các nguồn thải nước từ hoạt động kinh tế (công nghiệp, nông nghiệp) và dân sinh (đô thị) để duy trì (hay phục hồi) chất lượng nước, đáp ứng nhu cầu sử dụng nước hiện tại (hay quy hoạch sử dụng nước tương lai). Việc thực hiện quản lý tài nguyên và môi trường nước theo LVS là một xu thế và định hướng mà nước ta sẽ phải thực hiện trong các giai đoạn tới.   Hàn Ngọc Tài Tổng cục Môi trường Nguồn: Tạp chí Môi trường, số 12/2014