02/10/2023
Việt Nam đang trải qua một quá trình đô thị hóa và phát triển đô thị nhanh chóng và là một trong những quốc gia dễ bị tổn thương nhất trên thế giới do biến đổi khí hậu (BĐKH). Theo kịch bản BĐKH của Bộ TN&MT, các khu vực ở nước ta chịu tác động mạnh từ BĐKH chủ yếu là những khu vực ven biển có tốc độ phát triển đô thị cao trong những năm gần đây và được dự báo sẽ tiếp tục đô thị hóa mạnh. Thống kê của Cục Phát triển đô thị (Bộ Xây dựng), hiện có khoảng 300 đô thị ven biển sẽ chịu sự tác động rất lớn của BĐKH như tình trạng ngập lụt, xâm nhập mặn, triều cường. Trước thách thức này, Tạp chí Môi trường đã có cuộc trao đổi với bà Nguyễn Hương Huế - Chuyên gia hỗ trợ phát triển tại Hà Nội của Cơ quan Hỗ trợ phát triển Pháp (AFD) về các giải pháp quản lý đô thị bền vững thích ứng với BĐKH ở Việt Nam và một số kết quả triển khai các dự án hỗ trợ của AFD nhằm ngăn ngừa ô nhiễm đô thị, nâng cao chất lượng cuộc sống của người dân, phát triển kinh tế bền vững.
TS. Nguyễn Hương Huế - Chuyên gia hỗ trợ phát triển AFD Hà Nội
PV: Bà có đánh giá gì về những nguy cơ, thách thức mà các tỉnh, thành phố ở Việt Nam sẽ phải đối mặt trước tác động của BĐKH trong giai đoạn hiện nay?
TS. Nguyễn Hương Huế: Trong thời gian qua, Việt Nam đã đạt được nhiều thành tựu quan trọng về phát triển đô thị. Ví dụ như, tốc độ đô thị hóa ước tính đạt mức 40% và đóng góp của khu vực đô thị cho nền kinh tế đạt mức 70% GDP. Tuy nhiên, công tác quy hoạch, quản lý và phát triến đô thị vốn dĩ vẫn còn nhiều hạn chế sẽ càng gặp phải nhiều khó khăn hơn, đặc biệt trong bối cảnh BĐKH hiện nay. Về cơ bản, những thách thức liên quan đến BĐKH mà các đô thị Việt Nam đang phải đối mặt hiện nay bao gồm 3 điểm chính: (1) các hiểm họa thiên tai diễn ra ngày càng cực đoan hơn và khó dự báo hơn. Các hiểm họa này dự báo sẽ không tuân theo các quy luật và xu thế trong quá khứ; (2) các đô thị đang và sẽ chịu ảnh hưởng của nhiều hiểm họa thiên tai và một số thiên tai có thể xảy ra đồng thời. Vì thế, các thành phố cần chuẩn bị để ứng phó với tác động đồng thời của các hiểm họa này; (3) các kịch bản phát triển và BĐKH có tính bất định cao. Ví dụ như, theo kịch bản BĐKH cập nhật năm 2020 của Bộ TN&MT, lượng mưa cực trị một ngày có thể tăng từ 20% (RCP4.5) đến 80% (RCP8.5) vào cuối thế kỷ. Đây là một thách thức lớn đối với các nhà quy hoạch và nhà hoạch định chính sách do họ thường dựa vào chủ yếu vào chuỗi dữ liệu trong quá khứ và các tiêu chuẩn kỹ thuật/kịch bản cố định để ra quyết định.
Bên cạnh đó, vấn đề của các đô thị không chỉ liên quan đến BĐKH mà còn có các yếu tố khác đang và sẽ làm gia tăng rủi ro và tính dễ bị tổn thương, ví dụ như việc đô thị hóa nhanh và chưa hợp lý. Hiện nay, có nhiều dự án phát triển, mở rộng đô thị được thực hiện trên các vùng trũng thấp và có rủi ro cao với các hiểm họa thiên tai. điều này đã và đang làm suy giảm nghiêm trọng không gian xanh và không gian mặt nước. Ngoài ra, các đô thị cũng đối mặt với nhiều vấn đề khác như việc quản lý rác thải đô thị và hệ thống tiêu thoát nước chưa hiệu quả; việc xâm lấn trái phép sông, kênh, rạch; công tác lập quy hoạch và xây dựng hệ thống hạ tấng thiếu tính tích hợp và hệ thống; phá rừng...
BĐKH, kết hợp với sự mở rộng đô thị thiếu kiểm soát và sự hủy hoại đa dạng sinh học không thể khắc phục nổi ở một số địa phương sẽ làm cho người dân càng dễ bị tổn thương với những rủi ro khí hậu, đặc biệt là ngập lụt. Để minh họa, năm 2022 trong khuôn khổ quy trình thẩm định dự án của TP. Đông Hà (tỉnh Quảng Trị), nghiên cứu đánh giá tính dễ tổn thương với BĐKH đã cho thấy, cường độ của các trận mưa vào năm 2050 sẽ mạnh hơn rất nhiều so với những mức tối đa hiện đã ghi nhận được. Những trận mưa lớn này cũng sẽ xảy ra thường xuyên hơn.
Trước tác động ngày càng rõ rệt của BĐKH, mô hình phát triển đô thị của Việt Nam cần phải thay đổi theo hướng cải thiện khả năng chống chịu và phục hồi để thích ứng với những thách thức này.
Nền tảng của mô hình phát triển đô thị ở Việt Nam dựa trên nguyên tắc tăng trưởng phục vụ phát triển kinh tế. Là những nơi tập trung phát triển kinh tế và tăng dân số, các đô thị đã đóng vai trò bộ khung về lãnh thổ và hành chính của sự phát triển kinh tế và công nghiệp quốc gia, góp phần tạo nên thành công của mô hình tăng trưởng Việt Nam. Theo đó, nhiều thành phố đã được hưởng sự đầu tư lớn để đuổi kịp các đô thị đi trước về cơ sở hạ tầng thiết yếu đối với cuộc sống nhân dân và một số lĩnh vực khác như: Quản lý rác thải, cấp thoát nước và xử lý nước thải, giao thông, nhà ở, cảnh quan đô thị…
Mô hình tăng trưởng này dựa một phần vào hệ thống phân loại đô thị và cấp đô thị theo quy định của Luật Quy hoạch. Luật này khuyến khích các chính quyền địa phương tích ứng triển khai những chính sách đầu tư với mục tiêu nâng cấp đô thị (trong hệ thống 6 loại đô thị), qua đó được hưởng mức hỗ trợ lớn hơn từ ngân sách Nhà nước. Mô hình này cũng như sự cần thiết phải tính tới hiện tượng đô thị hóa hiện tại, tạo nên sự khuyến khích phát triển đô thị theo chiều rộng ở những khu vực mới phát triển trên các diện tích đất thường dành cho nông nghiệp hoặc đất tự nhiên. Phương thức này huy động sự tham gia của các doanh nghiệp bất động sản tư nhân, qua đó cho phép các tỉnh/thành phố tăng nguồn thu ngân sách qua việc cấp phép xây dựng để đổi lấy nguồn tài trợ cho những công trình hạ tầng đô thị mới. Như vậy, loại mô hình phát triển đô thị này không cho phép có sự nghiên cứu quy hoạch ở cấp độ phù hợp và tạo thuận lợi cho sự mở rộng đô thị trên cơ sở các giải pháp cứng hóa nền đất.
Ở Việt Nam, sự áp dụng các giải pháp cứng hóa nền đất theo những quy hoạch địa phương dự kiến, kết hợp với những hiện tượng khí hậu với cường độ ngày càng tăng sẽ khiến cho các địa phương trở nên dễ tổn thương hơn một cách đáng kể, do đó người dân đô thị sẽ phải chịu những rủi ro lớn hơn vì thiên tai. Sự giảm bớt diện tích đất nông nghiệp và các không gian tự nhiên (khu vực đất ẩm, rừng, rừng ngập mặn…) vốn giữ vai trò xả lũ cũng đồng nghĩa với các vùng trữ nước trong mùa lũ bị biến mất ở mức độ tương đương. Nước sẽ chảy tràn ở các khu vực đã đô thị hóa vốn trước đây không bị ngập và gây ra những tai họa ở các khu vực chưa bị ảnh hưởng. Việc áp dụng giải pháp xây đê kè (thường được coi là tạo thuận lợi cho quy hoạch đô thị) cũng có thể là một yếu tố khiến cho những rủi ro này càng trở nên nghiêm trọng; những hệ quả trong trường hợp nước tràn bờ (hoặc vỡ đê/kè) làm giảm diện tích bãi bồi lòng sông, khiến cho dòng chảy đạt tốc độ cao hơn và do vậy có thể gây ra những tác động rất lớn ở thượng lưu cũng như hạ lưu.
Xét tới cường độ của các hiện tượng gặp phải, thách thức đối với các đô thị Việt Nam đương nhiên sẽ là thích ứng với BĐKH, nhưng các đô thị sẽ không thể ngăn chặn những trận lụt cực lớn, dải bờ biển bị lùi dần hoặc các đợt nóng. Vì vây, cần phải thực hiện 2 biện pháp: (1) dự kiến cường độ của các sự kiện thời tiết cực đoan và tác động của các hiện tượng này đối với người dân; (2) tạo ra những công cụ cho phép thích ứng với các biến động này, hạn chế các tác động của chúng và cho phép quay trở lại tình trạng bình thường trong thời gian ngắn nhất có thể. Phương thức hành động này dựa trên dự báo những hiện tượng tương lai có thể xảy ra với các đô thị, cụ thể: Đối với những sự kiện có cường độ thấp và trung bình, cần xây dựng những công trình hạ tầng với quy mô đủ để bảo vệ người dân cũng như tiêu thoát nước nhanh chóng hơn nhằm tạo thuận lợi cho sự quay trở lại tình trạng bình thường. Sự áp dụng các chuẩn mực quốc gia về xác định quy mô các công trình hạ tầng đô thị sẽ cần phải phù hợp với những biến động của các dự báo (đặc biệt là khi xác định quy mô các mạng lưới tiêu thoát nước và các công trình đê kè);
Giảm đáng kể tính dễ tổn thương khi gặp các hiện tượng cực đoan, thông qua sự phát triển các kịch bản ứng phó toàn diện nhằm bảo vệ người dân, đặc biệt là những người dân dễ tổn thương nhất (giám sát và quan trắc, thông tin dự báo phòng ngừa và tuyên truyền cho người dân, các hệ thống cảnh bảo, chuẩn bị quản lý khủng hoảng, quản lý sau khủng hoảng).
PV: Nhằm hỗ trợ Việt Nam đạt được các mục tiêu tăng cường khả năng chống chịu của các tỉnh, thành phố trước tác động của BĐKH, Cơ quan Phát triển Pháp (AFD) đã hỗ trợ Việt Nam thực hiện những dự án như thế nào, thưa bà?
TS. Nguyễn Hương Huế: Pháp là một quốc gia có nhiều kinh nghiệm trong việc dung hòa giữa thích ứng với BĐKH và tăng trưởng đô thị. Dựa trên những kinh nghiệm này, kết hợp với thực trạng các đô thị ở Việt Nam, AFD hiện đang là một trong những nhà tài trợ đóng góp mạnh mẽ cho việc xây dựng những mô hình đô thị mới trong hoàn cảnh mới chú trọng vào việc tăng cường sự thích ứng và khả năng ứng phó phục hồi BĐKH của các đô thị. Hiện AFD đang triển khai 3 dự án phát triển đô thị tiêu biểu tại 3 miền Bắc, Trung, Nam.
Tại khu vực Trung du và miền núi phía Bắc, TP. Sơn La, cũng giống như nhiều tỉnh/thành khác trong khu vực thường xuyên chịu tác động của mưa lớn bất thường, lũ lụt, sạt lở đất, nhiệt độ cực đoan và các hiện tượng thời tiết nguy hiểm khác như mưa đá, tố lốc. Điều đáng lưu ý là, các hiểm họa này đã, đang và sẽ diễn biến ngày càng phức tạp, cực đoan hơn, và khó dự báo hơn do tác động của BĐKH. Bên cạnh đó, quá trình phát triển và mở rộng không gian đô thị không đồng nhất, hệ thống hạ tầng đã xuống cấp và không đồng bộ cũng góp phần làm cho tình trạng lũ lụt, ngập úng thêm nghiêm trọng. Thực trạng này đặt ra yêu cầu cấp thiết của việc cải thiện công tác quản lý rủi ro, quy hoạch và phát triển đô thị và cải thiện hệ thống hạ tầng theo hướng xanh, bền vững và có khả năng chống chịu.
Khu vực ven biển miền Trung, bao gồm cả tỉnh Quảng Trị và TP. Đông Hà thường xuyên chịu tác động nặng nề của bão, lũ lụt, ngập lụt đô thị, hạn hán, sạt lở và xâm nhập mặn trong đó bão, lũ và ngập lụt đô thị là những hiểm họa gây tác động nhiều nhất đến các đô thị. Trong những năm qua, các hiểm họa thiên tai này có xu thế xuất hiện ngày càng cực đoan hơn, thường xuyên hơn và bất thường hơn. Tại TP. Đông Hà, trong những năm gần đây, thành phố chịu tác động của nhiều trận lũ, bão lớn như lũ 2016, 2018 và đặc biệt là 2020, hay cơn bão số 10 năm 2013 và số 4 năm 2017. Trong trận lũ lịch sử năm 2020, nước lũ đã gây ngập hơn 40 xã/phường ở tỉnh Quảng Trị với độ sâu ngập từ 0.8 - 1.5m, một số khu vực thậm chí ngập sâu đến 4m. Bên cạnh đó, quá trình đô thị hóa ở các tỉnh/thành Miền Trung đã và đang diễn ra với tốc độ khá cao. Tuy nhiên, công tác quy hoạch, triển khai quy hoạch, thiết kế hạ tầng vẫn chưa thực sự tính đến các yếu tố rủi ro liên quan đếnBĐKH , đặc biệt là rủi ro ngập lụt và vì thế cần phải được cải thiện.
Ở khu vực đồng bằng sông Cửu Long nói chung và tỉnh Hậu Giang và TP Ngã Bảy nói riêng, các hiểm họa thiên tai chính bao gồm: ngập lụt do triều cường, nước biển dâng, và lũ từ thượng nguồn và hạn hán, xâm nhập mặn và sạt lở. Cũng giống như khu vực miền Bắc và miền Trung, các hiểm họa thiên tai cực đoan xuất hiện ngày càng thường xuyên và bất thường hơn. Chỉ trong vòng 4 năm (từ 2018 đến 2022), mực nước lớn nhất tại Cần Thơ liên tục bị phá vỡ. Bên cạnh các yếu tố tự nhiên, tình trạng ngập lụt tại vùng Đồng bằng sông Cửu Long còn chịu tác động của một số yếu tố khác như xây dựng đê bao ở thượng nguồn và sụt lún đất (do một số nguyên nhân như đô thị hóa, bê tông hóa và khai thác nước ngầm quá mức). Theo số liệu hiện có, tốc độ lún trung bình hàng năm ở Ngã Bảy có thể lên tới 1,5cm/năm. Những vấn đề, nguyên nhân này cho thấy sự cần thiết phải áp dụng cách tiếp cận toàn diện, có hệ thống và tính tới toàn lưu vực sông trong công tác quy hoạch và phát triển đô thị cũng như quản lý rủi ro thiên tai.
Các dự án hỗ trợ cho ba tỉnh Sơn La, Quảng Trị và Hậu Giang nhằm đối phó với những thách thức của BĐKH, phát triển đô thị xanh, ngăn ngừa ô nhiễm đô thị, nâng cao chất lượng cuộc sống của người dân, phát triển kinh tế bền vững của khu vực và khả năng thích ứng với BĐKH của thành phố đang trong giai đoạn nghiên cứu khả thi và dự kiến triển khai thực hiện vào năm 2024.
PV: Chính phủ Pháp đã ban hành nhiều chính sách nhằm quản lý rủi ro thiên tai và quy hoạch phát triển đô thị bền vững thích ứng với BĐKH, bà có thể giới thiệu về một số thành phố của Pháp thực hiện hiệu quả chính sách này, từ đó bà có khuyến nghị gì đối với những thành phố, khu vực đô thị ven biển ở Việt Nam?
TS. Nguyễn Hương Huế: Đối với những thành phố, khu vực đô thị ven biển, kể từ năm 1985, Pháp ban hành Luật ven biển có hiệu lực với 1.200 xã ven biển, qua đó cho phép bảo vệ các không gian tự nhiên, các khu vực cảnh quan và sự cân bằng sinh thái vùng duyên hải thông qua việc cấm xây dựng trên một dải bờ biển rộng 100m kể từ giới hạn cao nhất của bờ biển (ngoài các khu vực đã đô thị hóa). Chỉ có những công trình xây dựng tiếp nối những khu vực đã đô thị hóa (với đặc trưng là có mật độ xây dựng đáng kể) mới được cấp phép. Luật này cho phép các nhà quyết sách ở địa phương có những phương tiện để triển khai một quy hoạch bền vững cho các vùng duyên hải (có khả năng điều chỉnh luật theo từng khu vực để thích ứng với những đặc thù địa phương), nhằm triển khai các dự án có quy mô hợp lý và phù hợp với những thách thức về kinh tế và môi trường phải giải quyết.
Song song với Luật này, Cơ quan bảo vệ vùng duyên hải đã được thành lập. Đây là một tổ chức công nghiệp và thương mại công với mục tiêu là mua lại 1/3 dải bờ biển Pháp để tránh xây dựng hoặc cứng hóa nền đất. Cơ quan này có thể tiếp nhận các khu đất ở dải bờ biển cũng như các khu vực biển thuộc sở hữu Nhà nước (từ năm 2002), các vùng ẩm của các tỉnh duyên hải (từ năm 2005), các cửa sông, các dòng chảy thuộc phạm vi đất công và các hồ (kể từ năm 2009).
Gần đây hơn, Kế hoạch quốc gia “Tuyệt đối không cứng hóa nền đất” đã được lập và triển khai vào năm 2019. Đây là Kế hoạch hành động quốc gia liên ngành do Bộ Chuyển tiếp sinh thái Pháp điều phối, với mục tiêu đến năm 2050 sẽ hoàn toàn không có các công trình xây dựng ở các khu đất tự nhiên.
Marseille, Nice, cùng rất nhiều các đô thị khác là những ví dụ tiêu biểu cho việc quản lý bền vững trong bối cảnh BĐKH. Ở Marseille, khu Canet (25ha) là một khu đường sắt cũ bỏ hoang và đã bị xuống cấp trầm trọng với dấu ấn của một quá khứ là khu công nghiệp. Khu vực này phải chịu những rủi ro ngập lụt lớn do lấn vào lòng suối Aygalades. Dự án của thành phố là chuyển đổi khu vực không thể xây dựng này thành công viên đô thị trên một diện tích 10ha, và có các công trình điều tiết nước với công suất lớn khi có lũ. Qua đó, dự án tạo ra được một không gian cây xanh cho người dân thành phố khi không có lũ lụt. Ở Nice, việc thành lập khu Eco-Vallée của thành phố vào năm 2014 cùng với đơn vị quản lý khai thác khu này (EPA Plaine du Var) có mục tiêu là khuyến khích một mô hình phát triển đô thị mới kết hợp thành phố với tự nhiên trên phạm vi hơn 10.000 ha, trong đó tích hợp những lối sống và phương thức cư trú mới. Đơn vị khai thác vận hành đại diện cho chính quyền bảo đảm việc tính tới những rủi ro khí hậu trong mô hình đô thị được đề ra (quy hoạch, hình thức, mật độ, vật liệu) và đặc biệt là tính tới những rủi ro về ngập lụt nghiêm trọng mà người dân phải đối mặt ở một khu vực rất dễ tổn thương do BĐKH. Đơn vị này cũng phụ trách điều tiết sử dụng quỹ đất ở các khu vực có những thách thức đặc thù thông qua hạn chế đầu cơ và cứng hóa nền đất tràn lan.
Về khuyến nghị đối với Việt Nam, ở những thành phố, khu vực đô thị Việt Nam nói chung và ở khu vực ven biển nói riêng, thách thức chính hiện nay là dung hòa phát triển kinh tế - xã hội mà không làm tăng thêm sự dễ tổn thương với tác động của biến đổi khí hậu. Đây là một thách thức rất khó giải quyết nhưng vẫn tồn tại các giải pháp. Điều đầu tiên là phải chấp nhận sự hiện diện của nước. Lịch sử hình thành và phát triển của Việt Nam luôn gắn với nước và vẫn sẽ tiếp tục như vậy. Trong quy hoạch đô thị, điều đó đòi hỏi phải xem xét ở cấp độ lưu vực sông và duy trì những khu vực lớn để trữ nước trong những thời gian lũ lụt, hạn chế sự cứng hóa nền đất. Ngoài ra, việc xây dựng mô hình phát triển đô thị phải phù hợp với đặc thù của vùng.
PV: AFD đang tập trung hỗ trợ Việt Nam thực hiện các cam kết trong khuôn khổ Thỏa thuận Paris về BĐKH phù hợp với các ưu tiên hợp tác của Pháp tại Việt Nam, bà có thể nêu rõ hơn về những ưu tiên này và kế hoạch hợp tác cụ thể với Việt Nam trong giai đoạn tới?
TS. Nguyễn Hương Huế: Sự phát triển các giải pháp kỹ thuật số, kỹ thuật, pháp lý và chiến lược đa dạng sẽ là thiết yếu để hỗ trợ cho sự tăng trưởng đô thị có khả năng chống chịu phục hồi ở Việt Nam. Là một nhà tài trợ quốc tế, AFD sẽ tiếp tục hỗ trợ cho các tỉnh và các thành phố trên toàn quốc để triển khai các giải pháp, nhất là thông qua sự hợp tác cùng Cục Phát triển Đô thị. Tuy vậy, nếu xét đến cường độ của biến đổi khí hậu ở Việt Nam, những nỗ lực này sẽ là không đủ nếu mô hình tăng trưởng đô thị không được điều chỉnh.
Để thực hiện những cam kết tại Cop26, Việt Nam cần đề ra các biện pháp nhằm bảo đảm sự bền vững của mô hình phát triển đô thị đến năm 2050. Các vấn đề được thực hiện thông qua (1) việc khuyến khích các đô thị triển khai các chiến lược kiểm soát cứng hóa nền đất (đặc biệt là thông qua những cơ chế hỗ trợ về thuế và tài chính); (2) thông qua việc khuyến khích các mô hình hợp tác và đoàn kết địa phương (vùng và liên vùng), vốn cần thiết cho các nhà quyết sách cấp địa phương trong việc quy hoạch phát triển địa phương ở một cấp độ phù hợp.
Cuối cùng, xây dựng đô thị là một quy trình kéo dài. Hiện Việt Nam đã xây dựng 80% đô thị. Việt Nam cần đề ra các giải pháp để hạn chế sử dụng quỹ đất trong việc xây dựng 20% đô thị còn lại, đồng thời triển khai các chính sách công phù hợp cho phần 80% gồm có các đô thị đã xây dựng. Các chính sách công tạo thuận lợi cho sự tái sinh các không gian đô thị và kiến thiết lại thành phố cũng có thể được triển khai.
AFD hiện đang và tiếp tục hỗ trợ và đồng hành với Ban Kinh tế Trung ương triển khai Nghị quyết 06-NQ/TW về “Quy hoạch, xây dựng, quản lý và phát triển bền vững đô thị Việt Nam đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2045”. Nghị quyết này của Đảng Cộng sản Việt Nam đánh dấu một bước ngoặt trong chính sách phát triển đô thị Việt Nam. Nghị quyết thể hiện sự nhất quán và tính chất khả thi của những cam kết của Thủ tướng Chính phủ Việt Nam tại Hội nghị COP26. Nghị quyết là minh chứng cho quyết tâm của các nhà lãnh đạo Việt Nam trong việc xác định những chiến lược mới phù hợp với phương thức tiếp cận mới về biến đổi khí hậu và đánh dấu một sự thay đổi mạnh mẽ và có chiều sâu trong cách thức phát triển đô thị.
PV: Trân trọng cảm ơn bà!
Châu Loan (Thực hiện)
(Nguồn: Bài đăng trên Tạp chí Môi trường, số 9/2023)
