20/01/2025
Hiện nay, nhu cầu xử lý chất thải rắn (CTR) tại Việt Nam đang gia tăng đáng kể khi lượng CTR tăng lên cùng với sự phát triển kinh tế - xã hội. Trong khi đó, nguồn kinh phí cho lĩnh vực quản lý chất thải rắn sinh hoạt (QLCTRSH) chủ yếu được bố trí từ nguồn ngân sách nhà nước vốn hạn hẹp, là điểm hạn chế chính trong lĩnh vực này. Vì vậy, thúc đẩy sự tham gia của khu vực tư nhân trong QLCTRSH có vai trò quan trọng, góp phần huy động nguồn lực tài chính, giảm bớt áp lực từ ngân sách nhà nước, đặc biệt là thông qua đầu tư các dự án xử lý chất thải rắn sinh hoạt (CTRSH) theo hình thức đối tác công tư (PPP). Bài báo giới thiệu những kết quả chính của nghiên cứu do Ngân hàng Thế giới (WB) thực hiện năm 2024, với mục tiêu phân tích khung chính sách, pháp luật; xác định thách thức và đề xuất một số giải pháp để thúc đẩy sự tham gia của khu vực tư nhân trong QLCTRSH thông qua thúc đẩy đầu tư PPP cho xử lý CTRSH, góp phần huy động nguồn lực tài chính, giảm bớt áp lực từ ngân sách nhà nước trong lĩnh vực này
1. Giới thiệu
Sự tăng trưởng kinh tế và bùng nổ dân số cùng với tốc độ đô thị hóa nhanh chóng của Việt Nam đã và đang làm gia tăng phát sinh lượng CTRSH. Ước tính, trên phạm vi cả nước phát sinh 67.877,34 tấn CTRSH/ngày, trong đó khu vực đô thị phát sinh 38.143,05 tấn/ngày, chiếm tỷ lệ 56,19%; khu vực nông thôn phát sinh 29.734,30 tấn/ngày, chiếm tỷ lệ 43,81%. Về phương thức xử lý, trong số 59.961,68 tấn CTRSH/ngày được thu gom thì tỷ lệ CTRSH được xử lý bằng hình thức chôn lấp chiếm tỷ lệ 62,98%; phương pháp đốt có phát điện chiếm tỷ lệ 10,09%; đốt không phát điện chiếm tỷ lệ 14,08%; xử lý chất thải thực phẩm thành mùn/phân hữu cơ chiếm tỷ lệ 12,85% tổng khối lượng (Cục Kiểm soát ô nhiễm môi trường, 2024).
Nhu cầu xử lý CTRSH tại Việt Nam đang gia tăng đáng kể khi lượng CTR tăng lên cùng với sự phát triển kinh tế - xã hội. Hệ thống quản lý chất thải rắn (QLCTR) hiện đang gặp phải khó khăn về cơ sở hạ tầng như thiếu bãi chôn lấp hợp vệ sinh; thiếu phương pháp xử lý CTR tiên tiến và phù hợp; chi phí trong lĩnh vực QLCTRSH chủ yếu được bố trí từ nguồn vốn ngân sách nhà nước. Nguồn ngân sách cho hoạt động này đến từ giá dịch vụ quản lý CTRSH đối với hộ gia đình, người dân và ngân sách địa phương (Gia Chinh, 2023). Nghiên cứu của WB năm 2024 chỉ ra rằng, chi tiêu công cho QLCTR tại Việt Nam chiếm khoảng 0,23% GDP và ngân sách nhà nước đang trang trải 75 - 80% kinh phí chi thường xuyên cho hoạt động thu gom, vận chuyển, xử lý và 80% chi phí đầu tư xây dựng các cơ sở xử lý CTRSH. Trong năm 2020, tổng chi cho công tác QLCTRSH ở Việt Nam là khoảng 610 triệu USD, bao gồm 463,7 triệu USD từ ngân sách nhà nước và 146,3 triệu USD từ giá dịch vụ QLCTRSH đối với người dân (WB, 2024).
Tăng cường sự tham gia của khu vực tư nhân trong việc cung cấp dịch vụ QLCTRSH có thể mang lại nhiều lợi ích khác nhau cho cả doanh nghiệp, cộng đồng và quốc gia. Khu vực tư nhân mang lại hiệu quả kinh tế và đổi mới trong hoạt động cung cấp dịch vụ công trong lĩnh vực CTR do có động lực hơn để tối ưu hóa chi phí, đầu tư vào công nghệ tiên tiến và quy trình quản lý. Thông qua phương thức PPP hoặc đầu tư trực tiếp là một cách huy động vốn từ khu vực tư nhân để phát triển cơ sở hạ tầng khi Chính phủ đang phải đối mặt với những hạn chế về ngân sách.
Luật BVMT năm 2020 đã quy định nhiều nội dung liên quan đến QLCTRSH, bao gồm phân loại CTRSH tại nguồn; cơ chế thu phí theo khối lượng/thể tích và trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất (EPR). Ngoài ra, Chính phủ cũng đặt mục tiêu rõ ràng đối với QLCTRSH trong Chiến lược quốc gia về quản lý tổng hợp CTR đến năm 2025, tầm nhìn đến năm 2050 cũng như Quy hoạch tổng thể quốc gia thời kỳ 2021 - 2030; Quy hoạch BVMT quốc gia 2021 - 2030 với trọng tâm là giảm thiểu, tái chế và thu hồi CTRSH.
2. Khung thể chế, chính sách về tham gia của tư nhân trong xử lý chất thải rắn
Luật BVMT năm 2020 cùng với Luật Đầu tư, Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư (Luật PPP) đã đưa ra quy định khuyến khích đầu tư và thực hiện các dự án PPP trong lĩnh vực này. Tuy nhiên, thực tế cho thấy, tính đến nay chưa có dự án PPP về xử lý CTR nào được triển khai trên cả nước. Khu vực tư nhân chủ yếu tham gia theo các hợp đồng dịch vụ và chỉ tham gia vào một số khâu hạn chế trong chuỗi giá trị QLCTRSH như thu gom, vận chuyển...
2.1. Chính sách về phương thức lựa chọn, hình thức đầu tư, loại hợp đồng
Theo Luật PPP và Nghị định số 35/2021/NĐ-CP của Chính phủ, đấu thầu, đặt hàng, giao nhiệm vụ là phương thức lựa chọn đơn vị cung cấp dịch vụ công sử dụng vốn ngân sách nhà nước trong lĩnh vực QLCTRSH. Đầu tư theo phương thức PPP chỉ áp dụng đối với những dự án xử lý CTR có tổng mức đầu tư tối thiểu 200 tỷ VNĐ (tương đương khoảng 8 triệu USD). Đối với phương thức đầu tư tư nhân trực tiếp, khu vực tư nhân được phép thực hiện hoạt động thu gom, vận chuyển CTRSH. Bên cạnh đó, khu vực tư nhân cũng được phép xây dựng nhà máy tái chế cũng như phát triển các cơ sở xử lý thông qua 2 phương thức: (i) Lựa chọn nhà đầu tư cho những dự án xử lý CTRSH theo Luật Đấu thầu; (ii) Thủ tục đầu tư tư nhân theo Luật Đầu tư (Hình 1).
Hình 1. Hình thức tham gia của khu vực tư nhân trong lĩnh vực phát triển hạ tầng và cung cấp dịch vụ công
Nguồn: WB, 2024
Luật PPP năm 2020 quy định 3 loại hợp đồng PPP được áp dụng gồm: (i) Loại hợp đồng nhà đầu tư thu phí trực tiếp từ người sử dụng (Hợp đồng Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao (BOT); Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao - Kinh doanh (BTO); Hợp đồng Xây dựng - Sở hữu - Kinh doanh (BOO)); (ii) Loại hợp đồng nhà đầu tư thu phí trực tiếp từ người sử dụng (Hợp đồng Kinh doanh - Quản lý (O&M)); (iii) Loại hợp đồng do Nhà nước thanh toán cho nhà đầu tư (Hợp đồng Xây dựng - Thuê dịch vụ - Chuyển giao (BLT); Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao - Thuê dịch vụ (BTL)) (Bảng 1).
Bảng 1. Các loại hợp đồng dịch vụ trong lĩnh vực QLCTRSH tại Việt Nam
|
STT |
Loại hợp đồng dịch vụ trong lĩnh vực QLCTRSH |
Quy định và mẫu hợp đồng hiện hành |
|---|---|---|
|
|
Hợp đồng đặt hàng đối với dịch vụ công sử dụng ngân sách nhà nước (Thu gom, phân loại, vận chuyển, xử lý CTR nằm trong danh mục dịch vụ sự nghiệp công sử dụng ngân sách nhà nước thực hiện đấu thầu hoặc đặt hàng (Nghị định số 32/2019/NĐ-CP của Chính phủ, Phụ lục I, Biểu 02 - Một số danh mục dịch vụ sự nghiệp công sử dụng kinh phí ngân sách nhà nước thực hiện đặt hàng hoặc đấu thầu) |
|
|
|
Hợp đồng đấu thầu (trong trường hợp lựa chọn nhà thầu cung cấp dịch vụ công sử dụng ngân sách nhà nước) (Mẫu hợp đồng cho gói đầu phi tư vấn - áp dụng cho hoạt động thu gom, vận chuyển và xử lý CTR) |
|
|
|
Hợp đồng PPP |
|
|
|
Hợp đồng dự án đầu tư kinh doanh |
|
2.2. Thể chế về thực hiện dự án đầu tư PPP trong lĩnh vực xử lý chất thải rắn sinh hoạt
Chính sách xã hội hóa, thu hút đầu tư tư nhân cho QLCTRSH đã được thể chế hóa từ trước đây; hệ thống pháp luật thúc đẩy đầu tư PPP cho QLCTRSH cũng đã và đang được hoàn thiện bởi các luật, văn bản hướng dẫn thi hành (Hình 2). Theo Nghị định số 35/2021/NĐ-CP của Chính phủ và Chỉ thị số 30/2021/CT-TTg ngày 23/11/2021 của Thủ tướng Chính phủ về đẩy mạnh triển khai thi hành văn bản quy phạm pháp luật trong đầu tư theo phương thức đối tác công tư và đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư, Chính phủ giao Bộ TN&MT, Bộ Xây dựng phối hợp xây dựng, ban hành Thông tư hướng dẫn dự án đầu tư PPP trong lĩnh vực CTR. Hiện nay, Bộ TN&MT đang phối hợp cùng các đơn vị liên quan xây dựng Dự thảo Thông tư để trình ban hành, làm cơ sở huy động đầu tư tư nhân cho công tác quản lý CTRSH.
Hình 2. Tổng quan khung pháp lý PPP liên quan đến QLCTRSH tại Việt Nam
Nguồn: WB, 2024
Hình 3. Khung thể chế thực hiện các dự án PPP xử lý CTRSH
Nguồn: WB, 2024
Ở Việt Nam, việc thực hiện dự án PPP được phân cấp cho địa phương, theo đó, các cơ quan cấp tỉnh có thẩm quyền xác định, chuẩn bị và thực hiện dự án. Căn cứ thẩm quyền quản lý lĩnh vực QLCTRSH (Điều 78, Luật BVMT năm 2020), thông thường, những dự án PPP trong lĩnh vực này thuộc phạm vi quản lý của UBND cấp tỉnh, bao gồm cả các dự án xử lý CTRSH (Hình 3).
3. Thách thức và một số giải pháp thúc đẩy đầu tư PPP trong lĩnh vực xử lý chất thải rắn sinh hoạt
3.1. Những thách thức chính
Hạn chế, bất cập trong phát triển và tiếp cận tài chính xanh
Về nguyên tắc, các dự án xử lý CTRSH với thiết kế phù hợp, sử dụng công nghệ sạch có thể đáp ứng điều kiện nhận được nguồn tài chính xanh/tài chính khí hậu. Tuy nhiên, các doanh nghiệp Việt Nam nói chung vẫn đang trong giai đoạn đầu tìm kiếm giải pháp tài chính xanh/tài chính khí hậu.
Quy mô hiện tại về tài chính xanh của Việt Nam là khá nhỏ, tính đến hết năm 2022, dư nợ cho vay dự án xanh chỉ chiếm 4,2% tổng dư nợ của toàn nền kinh tế, ở mức hơn 500.000 tỷ VNĐ (tương đương 20,83 tỷ USD). Tuy nhiên, phần lớn nguồn tài chính xanh được phân bổ cho lĩnh vực năng lượng tái tạo và nông nghiệp xanh, chiếm tỷ lệ tương ứng là 47% và 30% trong tất cả khoản vay xanh. Ngược lại, các dự án QLCTR có khả năng tiếp cận vốn vay xanh rất thấp, trong số dự án xử lý CTR hiện nay, chỉ có Công ty cổ phần Năng lượng Môi trường Thiên Ý Hà Nội được cấp khoản vay xanh trị giá 160 triệu USD. Trong khi đó, các dự án khác của một số công ty như EJS Thuận Thành, Everbright Cần Thơ... nhận nguồn vốn vay thông thường từ các tổ chức quốc tế và khu vực.
Tương tự như thị trường tài chính xanh, việc phát hành trái phiếu xanh cũng phải đối mặt với nhiều thách thức về mặt pháp lý. Mặc dù lộ trình phát triển thị trường trái phiếu giai đoạn 2017 - 2020, tầm nhìn đến năm 2030 đã đề cập đến trái phiếu xanh như một nguồn vốn cho các dự án xanh, song, Chính phủ chưa ban hành danh mục phân loại xanh; khung chính sách tài chính cho sự phát triển của thị trường trái phiếu xanh, cũng như chưa có các ưu đãi cho những công ty phát hành trái phiếu xanh.
Thiếu hướng dẫn về hợp đồng PPP cho lĩnh vực xử lý CTRSH
Nghị định số 35/2021/NĐ-CP (Phụ lục VI) cung cấp hướng dẫn về hợp đồng PPP ở cấp độ tổng quát. Thủ tướng Chính phủ đã giao Bộ TN&MT và Bộ Xây dựng phối hợp xây dựng, ban hành Thông tư hướng dẫn dự án đầu tư PPP trong lĩnh vực CTR. Tuy nhiên, hướng dẫn chi tiết về mẫu hợp đồng PPP cho lĩnh vực CTRSH hiện đang được triển khai xây dựng, cần phải hỗ trợ các địa phương huy động đầu tư theo phương thức PPP trong thời gian tới.
Năng lực xây dựng, thực hiện các hợp đồng PPP ở địa phương còn hạn chế
Hiện nay, hoạt động QLCTRSH được phân cấp mạnh cho UBND cấp tỉnh và cấp huyện. Tuy có chuyên môn kỹ thuật nhưng cán bộ thường gặp khó khăn trong việc chuẩn bị dự án đầu tư PPP hoặc lựa chọn nhà đầu tư, đặc biệt là đối với loại hợp đồng như BTL/BLT/O&M. Ngoài ra, với việc phân cấp chuẩn bị và thực hiện dự án PPP, các cơ quan chính quyền địa phương đang phải đối mặt với thách thức trong việc xây dựng dự án, thẩm định tài chính, phân bổ rủi ro tổng thể, soạn thảo, quản lý hợp đồng PPP. Năng lực thực hiện quy định về PPP theo hướng dẫn của các Nghị định hướng dẫn thi hành vẫn còn hạn chế, nhất là liên quan đến chuẩn bị mẫu hợp đồng, thẩm định, phê duyệt, triển khai thực hiện.
3.2. Đề xuất, kiến nghị về tăng cường thực hiện các dự án PPP trong xử lý chất thải rắn sinh hoạt
Hoàn thiện văn bản pháp luật về PPP trong lĩnh vực xử lý CTRSH
Bộ TN&MT cần khẩn trương phối hợp với các Bộ, ngành liên quan và các địa phương xây dựng, ban hành Thông tư hướng dẫn chi tiết cho dự án PPP trong lĩnh vực xử lý CTR, bao gồm hướng dẫn thực hiện báo cáo nghiên cứu tiền khả thi; báo cáo nghiên cứu khả thi; mẫu hợp đồng PPP; tiêu chí lựa chọn nhà đầu tư... Đây là văn bản pháp lý quan trọng để khu vực tư nhân có thể tham gia đầu tư QLCTRSH nói chung, xử lý CTRSH nói riêng theo quy định của Nghị định số 35/2021/NĐ-CP.
Tăng cường tái chế thông qua triển khai các cơ sở thu hồi vật liệu (MRF)
Hiện nay, việc thu gom, vận chuyển, tái chế chất thải sinh hoạt được thực hiện bởi khu vực tư nhân, sau đó chuyển đến cơ sở tái chế (ngoại trừ công nghệ xử lý phân vi sinh, bởi đây được coi là công nghệ xử lý chất thải và là dịch vụ công do Chính phủ tài trợ). Bên cạnh đó, chính sách EPR cũng yêu cầu nhà sản xuất và nhập khẩu sản phẩm, bao bì thực hiện nghĩa vụ tái chế, do đó, cần xây dựng MRF để phục vụ cho quá trình sơ chế, tăng khối lượng chất thải tái chế thu được từ bãi chôn lấp. Cụ thể, Chính phủ cần đưa ra cơ chế lựa chọn nhà thầu nếu các đơn vị vận hành MRF được lựa chọn thông qua phương thức lựa chọn đơn vị cung cấp dịch vụ công cũng như hướng dẫn về quy định kỹ thuật; tiêu chuẩn công nghệ; định mức chi phí; đơn giá liên quan đến việc xây dựng, vận hành MRF. Ở cấp địa phương, cần sửa đổi quy hoạch tỉnh, lồng ghép MRF vào quy hoạch cho các khu xử lý CTR.
Huy động các nguồn tài chính xanh cho xử lý CTRSH
Việc giải phóng tài chính xanh/tài chính khí hậu trong lĩnh vực xử lý CTRSH sẽ giúp khu vực tư nhân tại các địa phương khai thác nguồn vốn rộng hơn, không chỉ giới hạn ở nguồn vốn địa phương. Chính phủ cần ban hành danh mục phân loại xanh, khung chính sách tài chính cho sự phát triển của thị trường trái phiếu xanh, cũng như ưu đãi cho những công ty phát hành trái phiếu xanh. Để thúc đẩy tài chính xanh/tài chính khí hậu ở thị trường trong nước nói chung, lĩnh vực xử lý CTRSH nói riêng cần có sự hợp tác, hỗ trợ từ nhiều Bộ, ngành (như Bộ TN&MT, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính, Ngân hàng Nhà nước); các đối tác phát triển.
Tăng cường năng lực trong xây dựng và thực hiện dự án PPP
Phân cấp, phân quyền trong lĩnh vực BVMT nói chung, QLCTRSH nói riêng đang là chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước. Sau khi Thông tư về PPP được ban hành, Bộ TN&MT cần tập trung tổ chức nhiều lớp đào tạo, tập huấn, nâng cao năng lực cho đội ngũ cán bộ, công ty tư nhân và ngân hàng địa phương trong việc thiết kế, thẩm định dự án PPP trong lĩnh vực QLCTRSH, đặc biệt là hình thức đầu tư mới như PPP để có thể giúp họ tự tin hơn trong việc đạt được các thỏa thuận tài chính.
Nguyễn Trung Thắng, Kim Thị Thúy Ngọc, Nguyễn Thị Ngọc Ánh
Viện Chiến lược, Chính sách tài nguyên và môi trường
(Nguồn: Bài đăng trên Tạp chí Môi trường, số 1/2025)
TÀI LIỆU THAM KHẢO
1. Cục Kiểm soát ô nhiễm môi trường, 2024. Báo cáo tình hình thực hiện các quy định về QLCTRSH theo yêu cầu của Luật BVMT năm 2020.
2. Gia Chinh, 2023. Vietnam spends too little on handling waste: WB; https://e.vnexpress.net/news/news/environment/vietnam-spends-too-little-on-handling-waste-wb-4593002.html
3. WB, 2024. Nghiên cứu thúc đẩy sự tham gia của khu vực tư nhân trong QLCTRSH (phối hợp với Viện Chiến lược, chính sách TN&MT và Công ty Ern & Young Việt Nam do Quỹ Tư vấn đầu tư hợp tác công tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng (PPIAF) và Quỹ Tín thác đa phương PROBLUE hỗ trợ.
4. Quốc hội Việt Nam, 2020. Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư (Luật số 64/2020/QH14).
5. Quốc hội Việt Nam, 2020. Luật BVMT năm 2020
6. Thủ tướng Chính phủ, 2021. Chỉ thị số 30/2021/CT-TTg ngày 23/11/2021 đẩy mạnh triển khai thi hành văn bản quy phạm pháp luật về đầu tư theo phương thức đối tác công tư và đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư.
