05/05/2016
Tổng quan pháp luật quốc tế về môi trường biển
Biển là không gian liên thông, ô nhiễm môi trường (ÔNMT) biển có thể lan truyền trên diện rộng trong thời gian ngắn. Ngoài ra, các hệ sinh thái (HST) biển có quy mô khác nhau và có thể bao trùm vùng biển của nhiều quốc gia, thậm chí toàn bộ đại dương thế giới. Các hoạt động của con người trên đất liền cũng ảnh hưởng rất mạnh đến biển, như chất thải trên lưu vực từ sông ra biển hoặc khí nhà kính do con người thải ra quá mức vào khí quyển sẽ được biển hấp thu và làm xuất hiện hiện tượng “a-xít hóa” đại dương. Vì vậy, vấn đề BVMT biển nói riêng và BVMT nói chung cần sự nỗ lực của toàn cầu. Đây chính là những lý do về sự tồn tại của hệ thống luật pháp quốc tế về môi trường.
Hệ thống luật pháp quốc tế về môi trường bao gồm các điều ước quốc tế về môi trường, hoặc liên quan đến môi trường và các tập quán quốc tế, hình thành trên cơ sở thực tiễn của một số quốc gia và được một số quốc gia khác công nhận, chấp nhận áp dụng trong quan hệ giữa các quốc gia. Cần chú ý là thực tiễn quốc tế còn bao gồm các phán quyết trước đó của tòa án, cơ chế giải quyết tranh chấp quốc tế liên quan đến môi trường. Các điều ước quốc tế về môi trường có tính ràng buộc đối với một quốc gia bao gồm các thỏa thuận, tuyên bố, hiệp ước đa phương, song phương và các công ước quốc tế về môi trường mà quốc gia đó là thành viên. Hiện nay, hệ thống luật pháp quốc tế về môi trường đã bao trùm mọi lĩnh vực, là cơ sở quan trọng để các nước xây dựng hệ thống luật pháp về môi trường quốc gia.
Hệ thống luật pháp quốc tế về môi trường được xây dựng theo 5 nguyên tắc (Trách nhiệm chung nhưng có phân biệt; Bên gây ô nhiễm hoặc sử dụng tài nguyên, các dịch vụ môi trường phải trả tiền; Phòng ngừa; Chia sẻ lợi ích công bằng giữa các thế hệ; Phát triển bền vững).
Các văn kiện quốc tế mang tính toàn cầu về môi trường bao gồm các tuyên bố chung, công ước quốc tế và thỏa thuận toàn cầu khác… Trong đó có nhiều công ước quốc tế liên quan tới quản lý, BVMT và các HST biển. Điển hình là Công ước Liên hợp quốc về Luật Biển 1982 (UNCLOS), Công ước quốc tế về trách nhiệm dân sự đối với thiệt hại do ô nhiễm dầu 1992 (CLC 1992), Công ước MARPOL về phòng ngừa ÔNMT biển do tàu gây ra, Công ước về ngăn chặn ÔNMT biển do các hoạt động nhận chìm, Công ước quốc tế về hợp tác, chuẩn bị và ứng phó sự cố tràn dầu (OPRC), Công ước quốc tế về trách nhiệm bồi thường thiệt hại gây ra do vận chuyển các chất độc hại trên biển (HNS), Công ước Đa dạng sinh học (CBD). Các công ước này có những quy định cụ thể về bảo tồn, BVMT và HST biển mà các quốc gia thành viên phải tuân theo.
Ngoài các điều ước quốc tế nêu trên, các quy định luật pháp của nhiều quốc gia có thể được tham khảo và sử dụng trong việc xây dựng hệ thống luật pháp của Việt Nam về môi trường biển như: Luật Quản lý vùng bờ, Luật Quản lý môi trường biển (Hàn Quốc); Luật Quản lý các khu vực biển, Luật BVMT biển (Trung Quốc); Luật Kiểm soát ô nhiễm biển (Đài Loan); Luật Phòng chống ô nhiễm và thiên tai biển (Nhật Bản); Luật Quản lý vùng bờ và các đảo nhỏ (Inđônêxia); Luật Quản lý vùng bờ (Mỹ) và Luật Quản lý tổng hợp vùng bờ (Nam Phi)…
 |
|
Hoạt động giao thông đường thủy là một trong những tác nhân gây ÔNMT biển |
Nghiên cứu luật pháp quốc tế để xây dựng các quy định pháp luật về BVMT và các hST biển Việt Nam
Theo quy định của luật pháp Việt Nam, nếu có quy định trong luật pháp Việt Nam trái với điều ước quốc tế mà nước ta là thành viên thì áp dụng điều ước quốc tế. Do vậy, tất cả nội dung của các tuyên bố về môi trường và phát triển nêu trên, cũng như các công ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên cần được nghiên cứu và nội luật hóa một cách phù hợp trong hệ thống luật pháp phục vụ bảo tồn, BVMT biển ở Việt Nam.
Do tính chất đặc thù của biển là không gian liên thông và lan truyền nhanh của ô nhiễm, các nước phát triển ven biển nói chung đều có các luật riêng về quản lý môi trường, BVMT hay kiểm soát ÔNMT biển.
Trong hệ thống pháp luật của Việt Nam, ngoài Luật BVMT còn có Luật Biển Việt Nam và một số luật ngành có đề cập đến vấn đề BVMT, đa dạng sinh học (ĐDSH) biển như Bộ Luật Hàng hải Việt Nam, Luật ĐDSH. Tuy vậy, vấn đề kiểm soát ô nhiễm, BVMT biển trong các luật này vẫn mang tính nguyên tắc, cần được cụ thể hóa trong một hoặc một số đạo luật riêng biệt. Như vậy, việc quy định một cách cụ thể, chi tiết các hoạt động kiểm soát ô nhiễm, BVMT biển và hải đảo là nhiệm vụ của Luật Tài nguyên, môi trường biển và hải đảo.
Các quy định về phòng ngừa và kiểm soát ÔNMT biển và hải đảo được xây dựng trên cơ sở tham khảo kinh nghiệm quốc tế, bao gồm các quy định trong các tuyên bố về môi trường và phát triển, công ước quốc tế và luật pháp của các nước. Những nội dung chính được thể hiện như sau:
Kiểm soát ÔNMT biển
Đây là nội dung quan trọng của luật pháp liên quan tới quản lý, BVMT biển, kiểm soát ÔNMT biển của tất cả các nước và vùng lãnh thổ. Các nước đề cập và giải quyết vấn đề này thông qua các tuyên bố quốc tế về phát triển bền vững, Công ước Luật Biển Liên hợp quốc về BVMT biển, Công ước Marpol... Nguyên tắc, nội dung kiểm soát ÔNMT biển được các nước quy định rất cụ thể: Luật Quản lý môi trường biển của Hàn Quốc quy định về nguyên tắc trách nhiệm của người gây ô nhiễm; Luật Biển Canađa quy định về nguyên tắc phòng ngừa trong kiểm soát ÔNMT biển; Luật BVMT biển Trung Quốc cũng quy định về các nguyên tắc BVMT biển nhưng tại các điều khác nhau. Các Luật BVMT biển của Nhật Bản, Đài Loan, Mỹ có các nguyên tắc tương tự như trong dự thảo Luật. Các luật liên quan tới quản lý, BVMT biển, kiểm soát ÔNMT biển của các nước và vùng lãnh thổ như Trung Quốc, Hàn Quốc, Nhật Bản, Đài Loan đều có một chương về các vấn đề liên quan tới nội dung kiểm soát ÔNMT biển…
Phân vùng rủi ro ÔNMT biển
Việc phân vùng rủi ro ÔNMT biển cho phép xác định khả năng xảy ra ÔNMT biển, mức độ thiệt hại do ÔNMT biển gây ra để làm cơ sở cho việc xây dựng các quy định pháp luật và chuẩn bị nguồn lực ứng phó, ngăn chặn ÔNMT, giảm thiểu thiệt hại môi trường do ô nhiễm biển gây ra, tức là giảm rủi ro ÔNMT biển tới mức thấp nhất. Các luật, văn bản dưới luật của các nước và hướng dẫn của các tổ chức quốc tế đều có nội dung này. Để thuận tiện cho việc đánh giá rủi ro và lập các bản đồ rủi ro ÔNMT biển, các nước tiên tiến đều có những quy định về cấp rủi ro ÔNMT biển.
Đánh giá kết quả hoạt động kiểm soát ÔNMT biển
Vì quản lý tổng hợp là một quá trình lâu dài và liên tục, theo các chu trình tiến triển, việc đánh giá kết quả hoạt động kiểm soát ÔNMT biển là rất quan trọng, tạo cơ sở điều chỉnh các chính sách, pháp luật hiện hành và xây dựng các quy định pháp luật mới phục vụ bảo vệ tốt hơn môi trường biển. Do vậy, các luật và văn bản dưới luật của các nước đều có quy định về vấn đề này.
Báo cáo hiện trạng môi trường biển
Do tính chất đặc thù của môi trường biển, ngoài Báo cáo Hiện trạng môi trường quốc gia cần phải xây dựng Báo cáo Hiện trạng môi trường biển. Đây là một nội dung quan trọng của công tác quản lý, BVMT biển. Tất cả các luật liên quan tới quản lý, BVMT biển, kiểm soát ô nhiễm biển của các nước và vùng lãnh thổ như Trung Quốc, Hàn Quốc, Nhật Bản, Đài Loan, Canađa, Mỹ đều có nội dung này.
Ứng phó, khắc phục sự cố tràn dầu, hóa chất độc hại trên biển
Sự cố tràn dầu, hóa chất độc hại trên biển là những sự cố có khả năng gây ô nhiễm và tác hại lớn tới môi trường biển. Vấn đề ứng phó, khắc phục sự cố tràn dầu, hóa chất độc hại trên biển là một nội dung rất quan trọng của BVMT biển. Do biển là không gian liên thông với sự tồn tại của các quá trình động lực như sóng, dòng chảy nên chất ô nhiễm lan truyền rất nhanh trên biển và có thể có ảnh hưởng rất rộng lớn. Vì vậy, việc ứng phó, khắc phục sự cố tràn dầu, hóa chất độc hại trên biển được quy định tại nhiều luật pháp quốc tế và luật các nước. Nguyên tắc ứng phó, khắc phục, phân cấp, trách nhiệm ứng phó, xác định thiệt hại, phục hồi môi trường sau sự cố và trách nhiệm bồi thường sự cố tràn dầu, hóa chất độc hại trên biển được quy định trong một số văn bản luật pháp quốc tế và pháp luật của nhiều nước như Công ước Marpol, Công ước CLC 1992, OPRC, HNS, Luật Kiểm soát ÔNMT biển của nhiều nước khác. Việc xác định và thông báo về khu vực hạn chế hoạt động, tạm đình chỉ hoạt động đối với cơ sở gây sự cố là những nội dung quan trọng trong ứng phó sự cố, giảm thiểu thiệt hại do sự cố gây ra, được quy định trong luật pháp của nhiều nước.
Nhận chìm ở biển
Đây là một nội dung không thể thiếu trong BVMT biển. Có rất nhiều chất thải, vật thải như bùn cát nạo vét khi xây dựng cảng, duy trì luồng tàu, tàu thuyền cũ, hỏng… không thể thải ở trên bờ mà phải nhận chìm ở biển. Do vậy, việc nhận chìm ở biển là cho phép trong luật pháp quốc tế và luật pháp của nhiều nước, vùng lãnh thổ. Các công ước quốc tế quy định các vấn đề liên quan tới hoạt động nhận chìm ở biển là Công ước Liên hợp quốc về Luật Biển 1982, Công ước về ngăn ngừa ô nhiễm biển từ các hoạt động đổ thải ở biển. Quy định trong luật của các quốc gia và vùng lãnh thổ đều phù hợp với hai công ước trên. Các quy định về yêu cầu đối với việc nhận chìm ở biển, quy định về vật, chất nhận chìm ở biển, Giấy phép nhận chìm ở biển, quyền và nghĩa vụ của tổ chức, cá nhân được cấp Giấy phép nhận chìm ở biển, kiểm tra, giám sát các hoạt động nhận chìm ở biển, nhận chìm, đổ chất thải ngoài vùng biển Việt Nam gây ảnh hưởng tới môi trường, HST vùng biển trong dự thảo Luật được soạn thảo trên cơ sở tham khảo các quy định trong luật pháp của một số nước trên thế giới và phù hợp với các quy định trong Công ước Liên hợp quốc về Luật Biển 1982, Công ước về ngăn ngừa ô nhiễm biển từ các hoạt động đổ thải ở biển.
Luật pháp quốc tế về BVMT và các HST biển, đảo là cơ sở rất quan trọng và đóng vai trò như những nguyên tắc cơ bản để các quốc gia ven biển xây dựng những quy định luật pháp của nước mình về vấn đề liên quan.
Để xây dựng các quy định trong Luật Tài nguyên, môi trường biển và hải đảo Việt Nam về BVMT và các HST biển, bảo đảm tính hiện đại và khả thi, ngoài việc nghiên cứu các quy định của luật pháp quốc tế để nội luật hóa, cần tham khảo luật pháp về BVMT và các HST biển của các nước khác.
Các quy định về BVMT biển và hải đảo trong Luật Tài nguyên, môi trường biển và hải đảo đã được xây dựng theo các nguyên tắc nêu trên.
PGS. TS. Vũ Thanh Ca
Tổng cục Biển và Hải đảo Việt Nam
(Nguồn: Bài đăng trên Tạp chí Môi trường số 4/2016)
