02/09/2013
1. Các chế tài xử phạt đối với hành vi vi phạm pháp luật môi trường và hiệu quả thực thi
Luật BVMT 2005 đã có những quy định nhằm xử lý đối với những hành vi vi phạm pháp luật. Các chế tài xử phạt được quy định trong Luật BVMT gồm các điều sau đây:
Điều 42 khoản 3 Luật BVMT quy định hình thức tái xuất, tiêu hủy đối với hàng hóa vi phạm quy định tại Điều 42 khoản 2 và áp dụng đồng thời/song song với xử lý vi phạm hành chính.
Điều 49 khoản 1 điểm b Luật BVMT quy định tạm thời đình chỉ hoạt động khi có hành vi gây ô nhiễm môi trường và Điều 49 khoản 2 điểm c Luật BVMT quy định cấm hoạt động đối với trường hợp gây ô nhiễm môi trường nghiêm trọng.
Điều 52 khoản 3 điểm b Luật BVMT quy định: Buộc lao động vệ sinh môi trường có thời hạn ở nơi công cộng.
Điều 127 quy định: Người vi phạm pháp luật về BVMT thì tùy tính chất, mức độ vi phạm mà bị xử phạt vi phạm hành chính hoặc truy cứu trách nhiệm hình sự, gây thiệt hại phải bồi thường thiệt hại theo Luật này và các quy định khác của pháp luật có liên quan.
Các quy định này là cơ sở pháp lý để cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền áp dụng hoặc ban hành các quy định để xử lý đối với những hành vi vi phạm. Nhiều hành vi vi phạm đã bị xử lý và qua đó đã góp phần bảo vệ chất lượng môi trường sống của người dân. Việc xử lý những hành vi vi phạm pháp luật môi trường còn có tác dụng phòng ngừa chung.
Tuy nhiên, những quy định này vẫn còn một số bất cập cần xem xét:
Thứ nhất, các chế tài xử phạt, cưỡng chế được quy định rải rác trong các điều khác nhau tạo sự trùng lặp, mâu thuẫn giữa các quy định này và mâu thuẫn với Luật Xử lý vi phạm hành chính 2012.
Điều 127 được quy định trong Chương 14: Xử lý vi phạm, được hiểu là quy định chung cho những trường hợp vi phạm các quy định của Luật BVMT, chỉ quy định các trách nhiệm hành chính, dân sự và hình sự. Trong khi đó, các quy định khác cũng quy định trách nhiệm hành chính và các trách nhiệm khác như “buộc tái xuất, tiêu hủy” (Điều 42 khoản 3), “tạm thời đình chỉ hoạt động” hoặc “cấm hoạt động” (Điều 49 khoản 1 khoản 2) là trùng lặp với trách nhiệm hành chính theo Luật Xử lý vi phạm hành chính. Trách nhiệm “Buộc lao động vệ sinh môi trường có thời hạn ở nơi công cộng” (Điều 52 khoản 3 điểm b) mâu thuẫn với Luật Xử lý vi phạm hành chính vì Luật Xử lý vi phạm hành chính không có hình thức xử lý này.
Thứ hai, có cách hiểu khác nhau về hình thức xử lý “tạm thời đình chỉ hoạt động, cấm hoạt động” được quy định tại Điều 49 Luật BVMT.
Điều 49 khoản 1 điểm b Luật BVMT cũng quy định “tạm thời đình chỉ hoạt động” khi có hành vi gây ô nhiễm môi trường và Điều 49 khoản 2 điểm c Luật BVMT quy định “cấm hoạt động đối với trường hợp gây ô nhiễm môi trường nghiêm trọng”.
Thuật ngữ “hoạt động” trong cụm từ “tạm thời đình chỉ hoạt động” và “cấm hoạt động” có thể được hiểu khác nhau:
Có thể hiểu “hoạt động” là những hành vi xả thải gây ô nhiễm môi trường và do đó tạm thời đình chỉ hoặc cấm hoạt động là tạm thời đình chỉ hoặc cấm thực hiện hành vi xả thải.
Tuy nhiên, với việc liệt kê các hình thức xử lý theo quy định tại Điều 49 khoản 1 và khoản 2 Luật BVMT, có thể hiểu hình thức xử lý “tạm thời đình chỉ hoạt động” và “cấm hoạt động” tồn tại độc lập với hình thức xử lý vi phạm hành chính. Hình thức xử lý “tạm thời đình chỉ hoạt động”, “cấm hoạt động” được quy định tại Điều 3 khoản 2 điểm h, Điều 4 khoản 1, khoản 3 Nghị định 117/2009/NĐ-CP ngày 31/12/2009 về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT cũng phù hợp với Luật BVMT (Sau đây gọi là Nghị định 117/2009/NĐ-CP). Tuy nhiên, Luật Xử lý vi phạm hành chính chỉ quy định hình thức xử lý “tạm thời đình chỉ hoạt động” nhưng không quy định hình thức “cấm hoạt động”. Nếu hiểu theo cách này, thuật ngữ “hoạt động” theo Điều 49 khoản 1 điểm b và khoản 2 điểm c Luật BVMT không phải là “hoạt động” theo các quy định về xử lý vi phạm hành chính. Trong khi đó, những hành vi bị xử lý vi phạm hành chính và bị áp dụng hình thức xử lý bổ sung được quy định cụ thể trong các điều khoản tại Nghị định 117/2009/NĐ-CP chủ yếu là những hành vi xả thải và liên quan đến thu hồi hoặc tạm thu hồi (tước quyền sử dụng) giấy phép trong lĩnh vực môi trường. Do đó, “hoạt động” được quy định tại Điều 49 khoản 1, khoản 2 Luật BVMT không được hiểu là hành vi xả thải.
Có thể hiểu “hoạt động” theo Điều 49 khoản 1 và khoản 2 Luật BVMT và Điều 4 Nghị định 117/2009/NĐ-CP là hoạt động kinh doanh và do đó tạm thời đình chỉ hoặc cấm hoạt động là tạm thời đình chỉ hoặc cấm thực hiện hành vi kinh doanh. Theo cách hiểu này, nếu muốn tạm thời đình chỉ hành vi kinh doanh hoặc cấm thực hiện hành vi kinh doanh thì phải tạm thời thu hồi hoặc thu hồi Giấy chứng nhận đăng ký kinh doanh theo Luật Doanh nghiệp. Tuy nhiên, những trường hợp tạm ngừng kinh doanh theo quy định tại Điều 156 và thu hồi Giấy chứng nhận đăng ký kinh doanh theo Điều 165 khoản 2 Luật Doanh nghiệp không liệt kê trường hợp “gây ô nhiễm môi trường, gây ô nhiễm môi trường nghiêm trọng” hoặc “vi phạm hoặc vi phạm nghiêm trọng các quy định khác của pháp luật – hoặc pháp luật môi trường”. Nếu hiểu theo quan điểm này thì tồn tại sự mâu thuẫn giữa Luật BVMT và Luật Doanh nghiệp. Bên cạnh đó, có những hoạt động của hành vi kinh doanh không ẩn chứa bất cứ nguy cơ nào đối với môi trường.
Do đó, với bất cứ cách hiểu nào thì cũng tạo nên sự không rõ ràng và tạo ra mâu thuẫn trong quá trình áp dụng quy định này.
Thứ ba, Một số quy định của Luật BVMT không thống nhất hoặc quá chung chung nên khó áp dụng quy định về xử lý vi phạm trong BVMT, ví dụ: Điều 36 khoản 2, Điều 37 khoản 2, Điều 74 khoản 1 điểm d, Điều 75 khoản 1 điểm a, Điều 79 khoản 1 điểm b Luật BVMT quy định các khu công nghiệp, khu công nghệ cao, cụm công nghiệp và cơ sở sản xuất trong những ngành nghề, lĩnh vực được liệt kê tại các quy định này “phải có khoảng cách an toàn về môi trường đối với khu dân cư, khu bảo tồn thiên nhiên....”.
Tuy nhiên, pháp luật hiện hành mới chỉ có quy định về phương pháp xác định khoảng cách an toàn đối với cơ sở sản xuất, cất giữ một số loại hóa chất nguy hiểm (quy định tại Điều 22 Luật Hóa chất và Điều 13, 14, 15 Nghị định 108/2008/NĐ-CP ngày 7/10/2008 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Hóa chất). Nghị định 59/2007/NĐ-CP ngày 9/4/2007 về quản lý chất thải rắn mới chỉ quy định trong nội dung quy hoạch quản lý chất thải rắn phải xác định vị trí cơ sở thu gom và xử lý chất thải rắn (Điều 7 khoản 2 điểm c). Có thể hiểu rằng, khi xác định vị trí cơ sở thu gom và xử lý chất thải rắn, cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải xác định khoảng cách an toàn đối với khu dân cư.... Pháp luật chưa quy định về phương pháp xác định hoặc khoảng cách cụ thể áp dụng cho những trường hợp còn lại.
Do đó, các quy định về xử lý vi phạm pháp luật về BVMT nêu trên rất khó khăn khi áp dụng trên thực tế.
Trên thực tế còn xảy ra tình trạng sau khi các cơ sở sản xuất đã được hình thành và đi vào hoạt động thì dân cư “dần dần tiến gần” tới sát các cơ sở sản xuất, cơ sở xử lý chất thải nguy hại. Trong trường hợp này vấn đề cần giải quyết là: Ai có hành vi vi phạm? và Ai sẽ bị xử phạt?
Quy định về điều kiện phế liệu được phép nhập khẩu theo quy định tại Điều 43 Luật BVMT tạo ra khó khăn trong quá trình áp dụng Điều 21 khoản 3 điểm a và b Nghị định 117/2009/NĐ-CP xử phạt đối với hành vi nhập khẩu phế liệu “không được phân loại, làm sạch”.
Trong khi Điều 43 khoản 1 mục a Luật BVMT (2005) đã xác định điều kiện phế liệu được phép nhập khẩu là đã được phân loại, làm sạch thì tại Điều 43 khoản 1 mục b lại cho phép phế liệu có chứa những tạp chất không nguy hại. Điều 43 khoản 1 mục b quy định: "không chứa chất thải, các tạp chất nguy hại, trừ tạp chất không nguy hại bị rời ra trong quá trình bốc xếp, vận chuyển". Như vậy, có thể hiểu rằng, trước khi "bị rời ra trong quá trình bốc xếp, vận chuyển" thì các tạp chất này lẫn trong phế liệu và như vậy các phế liệu nhập khẩu được phép chứa một số những tạp chất không nguy hại. Khẳng định này còn được củng cố bởi quy định tại Điều 43 khoản 2 mục b về điều kiện của tổ chức, cá nhân nhập khẩu phế liệu là: "có đủ năng lực xử lý các tạp chất đi kèm với phế liệu nhập khẩu". Nếu phế liệu đáp ứng đầy đủ yêu cầu là được làm sạch thì việc pháp luật quy định bắt buộc đối với tổ chức, cá nhân nhập khẩu phế liệu phải có năng lực xử lý tạp chất là không cần thiết. Và nếu điều này là cần thiết nhằm BVMT thì rõ ràng pháp luật đã cho phép phế liệu chứa những tạp chất không nguy hại, ít nhất được hiểu là chứa một tỷ lệ nhất định những tạp chất này. Mặc dù trong quy định về điều kiện đối với phế liệu nhập khẩu không khẳng định rõ sự cho phép nhập khẩu những phế liệu có lẫn những tạp chất không nguy hại nhưng với những phân tích trên chúng ta thấy rõ sự cho phép đó. Như vậy, các quy định có tính chất loại trừ lẫn nhau. Theo bất cứ cách hiểu nào thì cũng tạo ra sự mâu thuẫn giữa các quy định này và sẽ là nguyên nhân gây ra những khó khăn trong qua trình áp dụng pháp luật.
Điều 21 khoản 6 Nghị định 117/2009/NĐ-CP xử phạt đối với hành vi “nhập khẩu phế liệu không thuộc danh mục phế liệu được phép nhập khẩu”.
Tại Phụ lục I Nghị định 12/2006/NĐ-CP ngày 23/1/2006 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành Luật Thương mại về hoạt động mua bán hàng hóa quốc tế và các hoạt động đại lý mua, bán, gia công và quá cảnh hàng hóa với nước ngoài quy định cấm nhập khẩu hàng tiêu dùng đã qua sử dụng gồm thủy tinh, kim loại, nhựa. Trong khi đó, Quyết định 12/2006/QĐ - BTNMT xác định các loại phế liệu gồm kim loại, thủy tinh, nhựa được phép nhập khẩu được phát sinh từ các nguồn khác nhau, trong đó có thể phát sinh từ các loại sản phẩm “đã qua sử dụng”. Căn cứ để cho phép nhập khẩu hoặc không cho phép nhập khẩu phế liệu phụ thuộc vào khả năng gây ảnh hưởng tới môi trường chứ không căn cứ vào nguồn phát sinh là hoạt động sản xuất hay hoạt động tiêu dùng. Như vậy, Quyết định 12/2006/QĐ – BTNMT trái với Nghị định 12/2006/NĐ-CP ngày 23/1/2006. Tuy nhiên, trên thực tế vẫn áp dụng Quyết định 12/2006/QĐ – BTNMT.
Thứ tư, hình thức và mức xử phạt chưa đủ mức răn đe đối với một số chủ thể (như khu kinh tế, khu công nghiệp, doanh nghiệp) nhưng lại khó áp dụng và không phù hợp với một số chủ thể (các chủ thể hoạt động sản xuất kinh doanh trong làng nghề)
Trong trường hợp chủ đầu tư cơ sở hạ tầng khu công nghiệp đã xây dựng hệ thống xử lý nước thải tập trung nhưng không vận hành hoặc có vận hành nhưng chất lượng nước thải sau khi xử lý vẫn vượt quy chuẩn kỹ thuật môi trường cho phép nhiều lần, gây ô nhiễm môi trường nghiêm trọng thì theo quy định tại Điều 49 Luật BVMT và Nghị định 117/2009/NĐ-CP, chủ đầu tư sẽ bị đình chỉ hoạt động (được hiểu là hoạt động xử lý nước thải– như đã phân tích). Tuy nhiên, việc đình chỉ hoạt động xử lý nước thải của chủ đầu tư khu công nghiệp rất khó thực thi khi nhiều doanh nghiệp trong khu công nghiệp đã đi vào hoạt động và đấu nối hệ thống nước thải vào hệ thống xử lý của khu công nghiệp và từ đó sẽ ảnh hưởng tới hoạt động của toàn bộ các doanh nghiệp trong khu công nghiệp. Do đó, để tiết kiệm chi phí cho BVMT (vì tiền nộp phạt thấp hơn chi phí đầu tư và chi phí xử lý), các chủ đầu tư hạ tầng khu công nghiệp không vận hành hoặc không vận hành thường xuyên, thậm chí không xây dựng hệ thống xử lý chất thải.
Tình trạng vi phạm pháp luật BVMT, đặc biệt là vi phạm các quy định về phân loại, xử lý chất thải diễn ra phổ biến tại các làng nghề
Ngoài việc phạt tiền, một biện pháp có thể được xem là “có tính răn đe cao hơn” và doanh nghiệp “sợ hơn” là hình thức “tạm thời đình chỉ hoạt động” hoặc “cấm hoạt động”, được hiểu là hoạt động kinh doanh của chủ đầu tư khu công nghiệp, hoặc “buộc di chuyển địa điểm” cũng khó khả thi. Trong trường hợp đã sửa đổi Luật Doanh nghiệp để có thể tạm đình chỉ hoặc thu hồi đăng ký kinh doanh thì trên thực tế cũng rất khó áp dụng biện pháp này. Lý do có thể là: Chính sách thu hút đầu tư của các địa phương, các vấn đề kinh tế, xã hội phát sinh cần giải quyết.... Các quan điểm khác nhau về việc có hay không đóng cửa Công ty TNHH VEDAN là một ví dụ điển hình.
Tình trạng vi phạm pháp luật BVMT, đặc biệt là vi phạm các quy định về Cam kết BVMT, phân loại, thu gom, xử lý chất thải, nhất là chất thải nguy hại, diễn ra phổ biến tại các làng nghề. Nếu áp dụng các quy định của Luật BVMT và Nghị định 117/2009/NĐ-CP thì hầu như tất cả các cơ sở sản xuất quy mô hộ gia đình, các cơ sở sản xuất tại các làng nghề đều thuộc đối tượng bị xử lý, thậm chí phải đóng cửa hoặc tạm thời đình chỉ hoạt động để khắc phục hậu quả và số tiền phải nộp phạt được tính trên tổng mức các hành vi vi phạm sẽ rất cao. Các chủ thể này sẽ không có khả năng nộp phạt. Nếu cấm hoạt động hoặc tạm thời đình chỉ hoạt động thì sẽ tạo ra những tác động rất lớn về kinh tế, xã hội với những hậu quả khó lường.
Trách nhiệm hình sự được quy định trong Bộ luật Hình sự 1999, 2009 cũng khó có thể thực thi có hiệu quả do chưa có những quy định mang tính định lượng để đánh giá hành vi trên thực tế, chưa truy cứu trách nhiệm hình sự với pháp nhân… Hệ quả là sau 5 năm thành lập, Cục Cảnh sát phòng chống tội phạm về môi trường đã phát hiện xử lý tới 20.000 vụ vi phạm các quy định về môi trường, song chưa khởi tố được vụ nào.
Thứ năm, có hình thức xử lý được quy định trong Luật BVMT nhưng không được quy định trong các văn bản về xử lý vi phạm.
Điều 52 khoản 3 điểm b Luật BVMT: Buộc lao động vệ sinh môi trường có thời hạn ở nơi công cộng. Trong khi đó, các quy định về xử lý hành chính, trong đó có Nghị định số 117/2009/NĐ-CP, không quy định về hình thức xử lý này.
Quy định này buộc tổ chức, cá nhân phải lao động môi trường có thời hạn là không hợp lý cả đối với tổ chức và cá nhân.
Trong trường hợp tổ chức (Doanh nghiệp chẳng hạn) có hành vi vi phạm thì ai trong tổ chức đó sẽ là người phải thực hiện lao động vệ sinh môi trường? Bởi mục đích của quy định này nhằm giáo dục người có hành vi vi phạm. Trong trường hợp này, người muốn giáo dục là doanh nghiệp nhưng người được “giáo dục” trên thực tế lại là người lao động của doanh nghiệp. Nếu cho rằng quy định này là cần thiết và tồn tại độc lập với các trách nhiệm hành chính, kỷ luật, hình sự, bồi thường thiệt thì cho tới thời điểm hiện nay chưa có quy định hướng dẫn để thực hiện quy định này. Các cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho tới thời điểm này cũng chưa áp dụng quy định này của Luật BVMT.
2. Kiến nghị hoàn thiện các quy định về chế tài xử phạt của Luật BVMT 2005
Thứ nhất, chuyển tất cả các quy định về xử lý vi phạm về 1 điều (Điều 127), tránh việc quy định tản mạn trong các chương điều khác nhau.
Thứ hai, về chế tài cấm hoạt động hoặc tạm thời đình chỉ hoạt động theo Điều 49 Luật BVMT.
Quy định này có thể thực hiện một trong hai phương án sau đây:
Phương án 1. Nếu theo nguyên lý chung, hành vi nào vi phạm pháp luật thì sẽ cấm hành vi đó để tránh những hậu quả tiếp tục xảy ra. Từ đây, biện pháp tạm đình chỉ hoặc cấm hoạt động nên được hiểu là tạm đình chỉ hoặc cấm hoạt động đối với hành vi gây ô nhiễm môi trường. Theo đó, cần sửa đổi Điều 49 theo hướng bỏ hình thức xử lý “tạm đình chỉ hoạt động”, “cấm hoạt động” trong khoản 1 và khoản 2 và thực hiện theo quy định chung của Luật Xử lý vi phạm hành chính. Khi sửa đổi quy định về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT (Nghị định 117/2009/NĐ-CP) cần chỉ rõ hành vi này là “tạm thời đình chỉ hành vi gây ô nhiễm môi trường”.
Phương án 2. Nếu coi tạm đình chỉ hoặc cấm hoạt động kinh doanh là hành vi xử lý độc lập với trách nhiệm hành chính và là một biện pháp răn đe cao đối với chủ thể có hành vi vi phạm pháp luật môi trường thì cần sửa đổi theo hướng sau: sửa đổi điều 49 Luật BVMT theo hướng chỉ rõ “hoạt động” được quy định là “hoạt động kinh doanh” và sửa đổi Điều 156 và Điều 165 Luật Doanh nghiệp theo hướng thêm căn cứ tạm ngừng hoặc thu hồi Giấy chứng nhận đăng ký kinh doanh trong trường hợp “vi phạm nghiêm trọng các quy định khác của pháp luật”. Bên cạnh đó, cần xây dựng cơ chế thực hiện, sự phối hợp giữa cơ quan quản lý nhà nước về môi trường và cơ quan cấp Giấy chứng nhận đăng ký kinh doanh.
Thứ ba, về trách nhiệm khôi phục môi trường.
Hiện nay đang có quan điểm và cách hiểu khác nhau về trách nhiệm khôi phục môi trường của tổ chức, cá nhân gây ô nhiễm môi trường: Khôi phục môi trường là trách nhiệm dân sự hay trách nhiệm hành chính. Cần khẳng định rằng, trách nhiệm khôi phục môi trường là trách nhiệm hành chính, là trách nhiệm của chủ thể có hành vi gây ô nhiễm môi trường trước cộng đồng, trước Nhà nước, kể cả trong trường hợp thành phần môi trường đã được giao cho tổ chức, cá nhân sử dụng.
Thứ tư, Bỏ Điều 52 khoản 3 điểm b Luật BVMT: Buộc lao động vệ sinh môi trường có thời hạn ở nơi công cộng nhằm bảo đảm tính thống nhất với Luật Xử lý vi phạm hành chính.
TS. Nguyễn Văn Phương
Trường Đại học Luật Hà Nội
Nguồn: Tạp chí MT, số 5/2013
