10/10/2024
Hiến pháp 2013 chính thức coi quyền con người về môi trường là một quyền cơ bản, được công nhận, tôn trọng, bảo vệ, bảo đảm khi tuyên bố: “Mọi người có quyền được sống trong môi trường trong lành và có nghĩa vụ bảo vệ môi trường” (Điều 43). Trên tinh thần khẳng định quyền con người về môi trường của các bản hiến pháp, Nhà nước Việt Nam đã ban hành nhiều chính sách, pháp luật để bảo vệ môi trường. Trong đó, nhằm tăng cường kiểm soát ô nhiễm môi trường không khí, giảm thiểu tác động bất lợi đến sức khỏe người dân, thúc đẩy kinh tế - xã hội phát triển, Luật Bảo vệ môi trường (BVMT) năm 2020 đã đưa các quy định về BVMT không khí thành mục riêng. Bài viết trình bày một số nội dung chính về BVMT không khí được quy định trong Luật và Nghị định số 08/2022/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều của Luật BVMT.
Lần đầu tiên, Luật BVMT đưa ra các quy định chi tiết hơn về các vấn đề BVMT không khí, cụ thể: Quy định chung về BVMT không khí (Điều 12); Kế hoạch quản lý chất lượng môi trường không khí (Điều 13); Trách nhiệm thực hiện quản lý chất lượng môi trường không khí (Điều 14). Trong đó, các quy định chung về BVMT không khí được quy định tại Điều 12, cụ thể: (1) Tổ chức, hộ gia đình, cá nhân hoạt động sản xuất, kinh doanh, dịch vụ có phát thải bụi, khí thải tác động xấu đến môi trường phải có trách nhiệm giảm thiểu và xử lý theo quy định của pháp luật; (2) Chất lượng môi trường không khí phải được quan trắc, giám sát thường xuyên, liên tục và công bố theo quy định của pháp luật; (3) Tình trạng ô nhiễm môi trường không khí phải được thông báo và cảnh báo kịp thời nhằm giảm thiểu tác động đến sức khỏe cộng đồng; (4) Các nguồn phát thải bụi, khí thải phải được quan trắc, đánh giá và kiểm soát theo quy định của pháp luật.
Ngoài ra, Điều 13 Luật BVMT năm 2020 còn quy định về Kế hoạch quản lý chất lượng môi trường không khí cấp quốc gia và cấp tỉnh. Theo đó, nội dung chính của Kế hoạch quốc gia về quản lý chất lượng môi trường không khí được quy định chi tiết tại Điều 6 Nghị định số 08/2022/NĐ-CP, cụ thể: Về đánh giá công tác quản lý, kiểm soát ô nhiễm không khí cấp quốc gia; nhận định các nguyên nhân chính gây ô nhiễm môi trường không khí:
a) Hiện trạng, diễn biến chất lượng môi trường không khí quốc gia trong giai đoạn tối thiểu 3 năm gần nhất; tổng lượng phát thải gây ô nhiễm môi trường không khí và phân bố phát thải theo không gian tự các nguồn ô nhiễm điểm, nguồn ô nhiễm di động, nguồn ô nhiễm diện; ảnh hưởng của ô nhiễm môi trường không khí tới sức khỏe cộng đồng.
b) Kết quả thực hiện các chương trình quan trắc chất lượng môi trường không khí, các trạm quan trắc tự động, liên tục chất lượng môi trường không khí và khí thải công nghiệp; việc sử dụng số liệu quan trắc phục vụ công tác đánh giá diễn biến và quản lý chất lượng môi trường không khí trong giai đoạn tối thiểu 3 năm gần nhất.
c) Hiện trạng công tác quản lý chất lượng môi trường không khí cấp quốc gia giai đoạn tối thiểu 3 năm gần nhất; các vấn đề bất cập, tồn tại trong công tác quản lý chất lượng môi trường không khí.
d) Nhận định các nguyên nhân chính gây ô nhiễm môi trường không khí.
Đồng thời, Điều 14 Luật cũng quy định rõ trách nhiệm thực hiện quản lý chất lượng môi trường không khí, trong đó, Bộ TN&MT có trách nhiệm: Xây dựng, trình Thủ tướng Chính phủ ban hành Kế hoạch quốc gia về quản lý chất lượng môi trường không khí và tổ chức thực hiện; Hướng dẫn xây dựng kế hoạch quản lý chất lượng môi trường không khí cấp tỉnh, phương pháp đánh giá chất lượng môi trường không khí.
Luật BVMT năm 2020 cũng đã quy định việc “thực hiện các biện pháp khẩn cấp” trong trường hợp chất lượng môi trường không khí bị ô nhiễm nghiêm trọng. Luật BVMT năm 2020 nêu rõ, nếu môi trường không khí bị ô nhiễm nghiêm trọng trên phạm vi liên tỉnh, liên vùng và xuyên biên giới thì Thủ tướng Chính phủ có trách nhiệm chỉ đạo thực hiện các biện pháp khẩn cấp. Đối với phạm vi trong tỉnh, Chủ tịch UBND tỉnh tổ chức thực hiện biện pháp khẩn cấp trong trường hợp chất lượng môi trường không khí bị ô nhiễm nghiêm trọng trên địa bàn, nhằm giảm thiểu tình trạng ô nhiễm môi trường không khí.
Theo Nghị định số 08/2022/NĐ-CP, trong trường hợp chất lượng môi trường không khí bị ô nhiễm nghiêm trọng do sự cố môi trường, việc ứng phó sự cố môi trường phải tuân thủ quy trình, quy chuẩn kỹ thuật về an toàn, môi trường. Ứng phó sự cố môi trường thực hiện theo phương châm chỉ huy tại chỗ, lực lượng tại chỗ, phương tiện, vật tư tại chỗ, hậu cần tại chỗ. Tổ chức, cá nhân gây ra sự cố môi trường có trách nhiệm ứng phó sự cố môi trường, chi trả chi phí ứng phó sự cố môi trường…
Trường hợp chất lượng môi trường không khí bị ô nhiễm nghiêm trọng, cơ quan có thẩm quyền chỉ đạo thực hiện các biện pháp khẩn cấp như hạn chế, tạm dừng hoặc điều chỉnh thời gian hoạt động của cơ sở sản xuất có lưu lượng xả bụi, khí thải lưu lượng lớn ra môi trường và thuộc loại hình sản xuất có nguy cơ gây ô nhiễm môi trường; hạn chế, phân luồng hoạt động của các phương tiện giao thông vận tải đường bộ; tạm dừng hoặc điều chỉnh thời gian làm việc của các cơ quan, tổ chức, trường học; tạm dừng hoạt động tập trung đông người ở ngoài trời… Trong khi đó, môi trường không khí bị ô nhiễm nghiêm trọng được xác định như sau:
1) Môi trường không khí bị ô nhiễm nghiêm trọng cấp liên vùng, liên tỉnh khi chỉ số chất lượng không khí Việt Nam (VN_AQI) ngày có giá trị từ 301 trở lên theo kết quả quan trắc của các trạm quan trắc môi trường quốc gia, địa phương trên địa bàn từ hai tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương giáp ranh trở lên trong thời gian 3 ngày liên tục.
2) Môi trường không khí bị ô nhiễm nghiêm trọng cấp tỉnh khi chỉ số chất lượng không khí Việt Nam (VN_AQI) ngày có giá trị từ 301 trở lên theo kết quả quan trắc của các trạm quan trắc môi trường quốc gia, địa phương trên địa bàn trong thời gian 3 ngày liên tục.
Để quản lý chất lượng môi trường không khí, Luật và Nghị định số 08/2022/NĐ-CP cũng nêu rõ nhiệm vụ và giải pháp tổng thể đó là: Hoàn thiện cơ chế, chính sách, quy định kỹ thuật; tổ chức, kiện toàn nguồn nhân lực; công cụ kỹ thuật, công nghệ, mô hình hóa; công cụ tài chính, chế tài kiểm soát ô nhiễm không khí; vận hành hiệu quả các chương trình quan trắc môi trường, các trạm quan trắc tự động, liên tục chất lượng môi trường không khí và nguồn thải, tăng cường thống kê, kiểm kê nguồn thải và hoàn thiện hệ thống dữ liệu chất lượng không khí.
Đặc biệt, các Bộ, ngành có liên quan và UBND các tỉnh, thành phố tổ chức triển khai thực hiện Quyết định số 1973/QĐ-TTg ngày 23/11/2021 của Thủ tướng Chính phủ về việc phê duyệt Kế hoạch quốc gia về quản lý chất lượng môi trường không khí giai đoạn 2021-2025; Các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương khẩn trương xây dựng và thực hiện Kế hoạch quản lý chất lượng môi trường không khí cấp tỉnh theo hướng dẫn số 3051/BTNMT-TCMT ngày 7/6/2021 của Bộ TN&MT, với một số nội dung: a) Đánh giá công tác quản lý chất lượng môi trường không khí tại địa phương; b) Đánh giá hiện trạng chất lượng môi trường không khí tại địa phương thông qua các hoạt động Kiểm kê các nguồn phát sinh khí thải, bụi chính; c) Mô hình hóa diễn biến chất lượng môi trường không khí tại địa phương; d) Phân tích, nhận định nguyên nhân ô nhiễm không khí trên địa bàn tỉnh, thành phố; đ) Đánh giá ảnh hưởng của ô nhiễm không khí đến sức khỏe người dân địa phương (nếu có số liệu); e) Xác định mục tiêu và phạm vi quản lý chất lượng môi trường không khí tại địa phương; g) Xác định các nhiệm vụ và giải pháp quản lý chất lượng môi trường không khí tại địa phương; h) Tổ chức thực hiện các nhiệm vụ, giải pháp với lộ trình, kinh phí để thực hiện cụ thể.
Về xử lý hành vi vi phạm pháp luật BVMT không khí, tùy từng loại vi phạm và hậu quả của hành vi mà việc áp dụng hình thức xử lý hành vi vi phạm pháp luật BVMT không khí cũng khác nhau. Luật BVMT năm 2020 quy định: “Tổ chức, cá nhân vi phạm pháp luật về BVMT, gây ô nhiễm, suy thoái, sự cố môi trường, gây thiệt hại cho Nhà nước, tổ chức và cá nhân phải có trách nhiệm khắc phục ô nhiễm, phục hồi môi trường, bồi thường thiệt hại và bị xử lý theo quy định của Luật này và quy định khác của pháp luật có liên quan” (Khoản 1, Điều 161). Như vậy, chủ thể vi phạm pháp luật về BVMT nói chung và BVMT không khí nói riêng gây thiệt hại cho chủ thể khác phải có trách nhiệm nhiệm khắc phục ô nhiễm, phục hồi môi trường và bị xử lý tùy theo mức độ vi phạm mà bị xử lý hình sự, xử phạt hành chính, bồi thường thiệt hại.
Một là, về xử lý hình sự: Xử lý hình sự là biện pháp pháp lý nghiêm khắc nhất của Nhà nước đối với người có hành vi phạm tội được quy định trong Bộ Luật Hình sự. Để truy cứu trách nhiệm hình sự đối với chủ thể có hành vi vi phạm pháp luật BVMT không khí, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền căn cứ vào các tội phạm môi trường được quy định tại các điều như: Điều 235 (Tội gây ô nhiễm môi trường) và Điều 237 (Tội vi phạm quy định về phòng ngừa, ứng phó, khắc phục sự cố môi trường) được quy định tại Chương XIX của Bộ Luật Hình sự năm 2015. Phân tích về các quy định tại các điều này cho thấy mức khung hình phạt cao nhất cũng chỉ đến 10 năm tù, tức là đối với nhóm tội phạm về môi trường không có loại tội phạm đặc biệt nghiêm trọng. Trong khi đó, hậu quả của tội phạm này gây ra cho môi trường, cho tính mạng, cho sức khỏe, cho tài sản của con người có thể là rất lớn.Với khung hình phạt này thì chưa đủ sức ren đe đối với các chủ thể cố tình vi phạm pháp luật về BVMT. So với pháp luật của một số quốc gia, quy định về khung hình phạt đối với nhóm tội liên quan đến BVMT ở nước ta vẫn còn nhẹ. Ngoài ra, quy định trong cấu thành tội phạm về môi trường còn chưa có sự thống nhất, cụ thể là tại điểm c, d, h Khoản 1; điểm b, c, đ, e Khoản 2; điểm b, c, đ, e Khoản 3 Điều 235 Bộ Luật Hình sự 2015. Chẳng hạn, quy định tại điểm e Khoản 2 Điều 235 “Gây hậu quả nghiêm trọng” và điểm e Khoản 3 Điều 235 “Gây hậu quả rất nghiêm trọng hoặc đặc biệt nghiêm trọng” hoặc tại điểm b Khoản 1 Điều 237 “Vi phạm quy định về ứng phó, khắc phục sự cố môi trường làm môi trường bị ô nhiễm nghiêm trọng…”. Pháp luật hiện hành không định nghĩa cụ thể thế nào là gây hậu quả nghiêm trọng, rất nghiêm trọng hoặc đặc biệt nghiêm trọng. Vì vậy, việc xem xét hành vi nếu căn cứ vào dấu hiệu này, các chủ thể có thẩm quyền không có cơ sở, căn cứ rõ ràng để phân định, truy cứu và áp dụng khung hình phạt cho phù hợp. Đây cũng được xem là quy định còn gây khó khăn cho các chủ thể có thẩm quyền áp dụng.
Hai là, về xử phạt vi phạm hành chính: Để xử lý vi phạm hành chính do vi phạm pháp luật BVMT không khí, pháp luật quy định các hình thức xử phạt gồm hình thức xử phạt chính, hình thức xử phạt bổ sung và còn có thể bị áp dụng một hoặc nhiều biện pháp khắc phục hậu quả. Hình thức xử phạt chính gồm: Cảnh cáo, phạt tiền tối đa đối với một hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT là 1.000.000.000 đồng đối với cá nhân và 2.000.000.000 đồng đối với tổ chức (Điều 4). Tuy nhiên, một số biện pháp khắc phục hậu quả quy định chung cho các hành vi chưa cụ thể, nên đã gây lúng túng khi áp dụng trên thực tế; một số hành vi vi phạm diễn ra nhưng chưa được điều chỉnh. Ngoài ra, Nghị định số 55/2021/NĐ-CP sửa đổi, bổ sung Nghị định số 155/2016/NĐ-CP đã cơ bản khắc phục được những bất cập giữa các nghị định xử phạt vi phạm hành chính, tạo khuôn khổ pháp lý khá đồng bộ trong xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT. Tuy nhiên, theo Nghị định về biện pháp khắc phục hậu quả “buộc chi trả kinh phí trưng cầu giám định, kiểm định, đo đạc trong trường hợp gây ô nhiễm môi trường theo định mức, đơn giá hiện hành” (Khoản 4, Điều 1) chưa phù hợp với các văn bản pháp luật có liên quan. Cụ thể, Điều 59 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 quy định: “Trong quá trình xem xét, ra quyết định xử phạt, người có thẩm quyền xử phạt có thể trưng cầu giám định. Việc trưng cầu giám định được thực hiện theo quy định của pháp luật về giám định”. Chính vì vậy, không thể xem “buộc chi trả kinh phí trưng cầu giám định” là một biện pháp khắc phục hậu quả.
Ba là, về bồi thường thiệt hại: Bên cạnh các biện pháp xử lý hình sự, xử phạt hành chính, pháp luật Việt Nam cũng như nhiều quốc gia trên thế giới còn quy định việc bồi thường thiệt hại do hành vi làm ô nhiễm môi trường gây thiệt hại cho các chủ thể khác. Việc xác định thiệt hại do ô nhiễm, suy thoái MT được Luật BVMT năm 2020 quy định tại Điều 132. Nhìn chung, Luật BVMT năm 2020 cũng như Luật BVMT trước đây không quy định thời hiệu bồi thường thiệt hại về môi trường là bao lâu, chỉ quy định thời điểm bắt đầu có quyền khởi kiện nhưng không quy định thời điểm kết thúc quyền. Tuy nhiên, tại Điều 588 Bộ Luật Dân sự 2015 quy định: Thời hiệu khởi kiện yêu cầu bồi thường thiệt hại là 3 năm, kể từ ngày người có quyền yêu cầu biết hoặc phải biết quyền, lợi ích hợp pháp của mình bị xâm phạm. Thực tế trong lĩnh vực môi trường, ngày quyền và lợi ích hợp pháp bị xâm hại không hoàn toàn trùng khớp với ngày phát sinh thiệt hại. Thiệt hại đối với người bị nhiễm chất phóng xạ, nhiễm hóa chất độc hại là những ví dụ điển hình. Nên chăng pháp luật môi trường cần hướng tới việc quy định thời hiệu khởi kiện gắn với ngày mà thiệt hại thực tế xảy ra và cần quy định thời hiệu khởi kiện phù hợp hơn trong lĩnh vực này.
Nhìn chung, hành lang pháp lý về BVMT không khí được quy định chủ yếu trong các văn bản quy phạm pháp luật như Luật BVMT năm 2020, Nghị định số 08/2022/NĐ-CP của Chính phủ quy định chi tiết một số điều của Luật BVMT, Thông tư số 02/2022/TT-BTNMT của Bộ TN&MT quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật BVMT, các quy chuẩn, tiêu chuẩn kỹ thuật về BVMT không khí và các văn bản liên quan. Theo đó, pháp luật BVMT bao gồm nhiều chế định liên quan đến phòng ngừa, khắc phục, ứng phó và xử lý hành vi vi phạm pháp luật BVMT… Mỗi chế định bao gồm nhiều quy phạm pháp luật khác nhau cùng điều chỉnh.
Mai Hương - Hoàng Đàn
