01/08/2022
Trên toàn thế giới, có khoảng 25 - 40% khối lượng nhựa tiêu thụ được dùng đóng gói chỉ một lần và khoảng 60-90% rác thải đại dương là nhựa [1]. Trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất (EPR) đối với bao bì sản phẩm có thể góp phần nâng cao tỷ lệ thu gom và tái chế chất thải bao bì (nhựa, giấy, bìa cứng, thủy tinh, kim loại), từ đó giảm thiểu ô nhiễm không khí, đất, sông ngòi và đại dương. Cơ chế EPR đối với bao bì hướng đến thiết kế bao bì sản phẩm an toàn hơn cho môi trường và nâng cao hiệu quả sử dụng tài nguyên (vật liệu tái chế thay thế một phần nhu cầu nguyên liệu thô, góp phần bảo tồn tài nguyên thiên nhiên). Gia tăng tái chế cũng góp phần vào ứng phó với biến đổi khí hậu vì tái chế đòi hỏi ít nhiên liệu hóa thạch hơn so với việc khai thác và vận chuyển nguyên liệu thô. Tùy thuộc vào hoàn cảnh cụ thể, tái chế 1 tấn nhựa có thể tránh được phát thải khí nhà kính tương đương với 0.4 tấn CO2, đối với thủy tinh có thể tránh được phát thải khí tương đương 0.5 tấn CO2 và với nhôm là tương đương 11.1 tấn CO2 [2]. Nhìn từ góc độ kinh tế và xã hội, cơ chế EPR đối với bao bì góp phần phát triển ngành xử lý chất thải và tái chế, tạo ra việc làm chất lượng cao, tạo điều kiện tham gia cho những người lao động hiện làm việc trong lĩnh vực xử lý rác thải, giảm thiểu phụ thuộc vào nguyên liệu thô nhập khẩu và hỗ trợ phát triển du lịch thông qua môi trường trong sạch hơn.
Các mô hình vận hành EPR trên thế giới
Sự phát triển của ngành tái chế ở các nước châu Á như Nhật Bản, Hàn Quốc và Đài Loan cũng như ở Liên minh châu Âu gắn liền chặt chẽ với việc hình thành cơ chế EPR ở những nước này. Ở Đức, EPR đối với bao bì được giới thiệu lần đầu tiên vào năm 1990/1991 với sự xuất hiện của một Tổ chức trách nhiệm nhà sản xuất (“Dấu chấm xanh - The Green Dot”) và việc ban hành một sắc lệnh về bao bì. Trước đó, bao bì bỏ đi chủ yếu được xử lý bằng chôn lấp, giấy và thủy tinh được thu gom riêng ở một số địa phương. Trong giai đoạn từ 1991 đến 2000, tỷ lệ tái chế vật liệu bao bì tăng từ 11,7% lên 52,7% đối với nhựa, từ 56% lên 89,6% đối với giấy, từ 56,1% lên 83,7% đối với thủy tinh, từ 17,7% lên 75,7% đối với nhôm và từ 37,1% lên 75,1% đối với hộp thiếc [3]. Sắc lệnh về bao bì được sửa đổi một vài lần trong những thập kỷ tiếp theo nhằm giải quyết những vấn đề phát sinh. Tháng 1/2019, một đạo luật mới về bao bì có hiệu lực thay thế cho sắc lệnh về bao bì ở Đức. Ngày nay, tồn tại 10 tổ chức PRO có lợi nhuận cạnh tranh với nhau, do có quy định về chống độc quyền. Một tổ chức đăng ký mới (Tổ chức đăng ký bao bì Trung ương) chịu trách nhiệm đăng ký tất cả các doanh nghiệp thành viên. Đạo luật về bao bì của Đức đưa ra những chỉ tiêu tái chế mà các PRO phải đạt được vào năm 2022 lần lượt như sau: 90% thủy tinh, giấy và bìa cứng, sắt, nhôm; 80% vỏ đồ uống bằng các tông; 90% nhựa cần phải được xử lý tái chế cơ học ở mức tối thiểu 70%. Đối với bao bì đồ uống, Đức đã thiết lập hệ thống đặt cọc-hoàn trả từ năm 2003, tỷ lệ trả lại chai rỗng và các loại vỏ hộp đồ uống khác đã đạt được vào năm 2015 là 98,4% [4].
Tại Pháp, EPR đối với bao bì được Citeo quản lý, đây là một PRO duy nhất, phi lợi nhuận, do doanh nghiệp quản lý đang hoạt động tại Liên minh châu Âu. Tổ chức này được thành lập năm 2017 trên cơ sở hợp nhất Eco- Emballages đã tồn tại từ 1992 trong lĩnh vực chất thải bao bì và Eco-folio tồn tại từ 2007 trong lĩnh vực giấy đồ họa. Citeo được Chính phủ Pháp chứng nhận trong vòng 5 năm và tiến hành kiểm toán hàng năm. Citeo có khoảng 250 nhân viên và khoảng 28.000 doanh nghiệp thành viên. Hội đồng quản lý của Citeo bao gồm các đại diện của khu vực tư nhân (công nghiệp, bán lẻ và bán hàng từ xa, lĩnh vực báo chí và xuất bản, ngành vật liệu và dịch vụ) cũng như một đại diện của nhà nước. Các doanh nghiệp thành viên đóng góp vào Citeo, Citeo quản lý nguồn tài chính và ký hợp đồng với chính quyền địa phương. Đối với bao bì, Citeo quản lý 710 triệu Euro (€) do 20.559 doanh nghiệp đóng góp, có hợp đồng với 706 chính quyền địa phương, thu gom 3,549 triệu tấn rác thải bao bì, cung cấp dịch vụ thu gom tới 100% cư dân và đạt được tỷ lệ tái chế là 70% năm 2018 (theo định nghĩa về “tái chế” của họ) [5]. Từ mỗi Euro doanh nghiệp đóng góp, 0,50 € được chi trả cho hoạt động thu gom và 0,29 € cho hoạt động phân loại chất thải bao bì. Số tiền còn lại được dùng như sau: 0,03 € cho hoạt động thu hồi nguyên liệu và tái chế, 0,04 € cho thu hồi năng lượng, 0,03 € cho các chương trình thiết kế phù hợp với môi trường và nghiên cứu và phát triển, 0,07 € để nâng cao nhận thức, 0,04 € cho hoạt động hỗ trợ và vận hành [6]. Bên cạnh bao bì, Pháp đã từng bước lập ra một số cơ chế EPR khác cho các loại chất thải khác nhau (ví dụ: bao bì từ năm 1993, pin từ năm 2001, lốp xe từ năm 2004, xe hơi và các thiết bị điện, điện tử thải bỏ từ năm 2006, vải sợi từ năm 2007, đồ đạc trong nhà từ năm 2012, du thuyền và thuyền đua từ năm 2016) [7].
Chất thải nhựa và các chất thải khác được đưa vào xử lý tại một nhà máy tái chế ở Pháp
Tại Hàn Quốc, Cơ quan tuần hoàn tài nguyên Hàn Quốc (KORA) là đơn vị điều hành trong cơ chế EPR [8]. Cơ quan này có khoảng 600 doanh nghiệp thành viên và khoảng 90 nhân viên. KORA quản lý dòng tài chính để hỗ trợ hoạt động thu gom, phân loại và tái chế liên quan tới 4 loại vật liệu bao bì (hộp kim loại, chai thủy tinh, bao bì các-tông và một số loại nhựa nhất định) cũng như các sản phẩm khác (lốp xe, dầu nhớt, pin, đèn huỳnh quang và phao đánh cá). KORA nhận kinh phí từ Hợp tác xã tái chế bao bì Hàn Quốc (KPRC), tổ chức này thu phí từ các doanh nghiệp thành viên. KPRC được thành lập năm 2013 trên cơ sở hợp nhất các hợp tác xã khác nhau đã tồn tại từ 2003 và ban đầu hoạt động trong các lĩnh vực chất thải bao bì khác nhau. KPRC có khoảng 4.700 doanh nghiệp thành viên và 40 nhân viên. Bộ Môi trường cung cấp khung pháp lý và chính sách. KPRC và KORA nằm dưới sự giám sát của Tập đoàn môi trường Hàn Quốc (KECO) [9].
Như vậy, EPR đối với bao bì sản phẩm được thực hiện chung thông qua Tổ chức Trách nhiệm của Nhà sản xuất/Hiệp hội bao bì (PRO). Trên thực tế, các doanh nghiệp chịu điều tiết bởi cơ chế này sẽ nộp phí tài chính cho PRO quản lý. Tùy vào từng trường hợp cụ thể, PRO ký hợp đồng với chính quyền địa phương hoặc đơn vị xử lý chất thải để thu gom, phân loại, tái chế và vận chuyển rác bao bì. PRO chủ yếu là do khối tư nhân điều hành như một công cụ để đạt chỉ tiêu thu gom và tái chế đặt ra trong khung pháp lý. Cơ quan chức năng xây dựng khung pháp lý và giám sát PRO (thông qua cấp giấy phép hoạt động, tham gia vào hội đồng giám sát, kiểm toán định kỳ).
Công cụ chính sách thiết lập cơ chế EPR
Để phát triển cơ chế EPR đối với bao bì hay các loại rác thải khác, cần xây dựng một khung pháp lý rõ ràng với các công cụ chính sách đã được chứng minh, liên tục tiến triển từ cuối những năm 1980/1990 tại châu Á (Nhật Bản, Hàn Quốc, Đài Loan) và Liên minh châu Âu (Pháp, Đức). Cơ chế này cũng đang ở giai đoạn phát triển ban đầu ở một số nước có thu nhập trung bình (Ấn Độ, Inđônêxia, Jordan, Nam Phi) và thu nhập cao (Chile, Singapo) cũng như có thể được áp dụng cho tất cả các chất thải bao bì (nhựa, bìa cứng, thủy tinh, kim loại). Tùy thuộc vào mỗi quốc gia và loại chất thải khác nhau mà có phương pháp kết hợp các yếu tố đặc thù để tạo ra cơ chế EPR đối với bao bì. Cơ chế EPR đối với bao bì thường thay đổi thông qua tương tác giữa các bên liên quan thuộc khu vực tư nhân và nhà nước dựa trên hệ thống xử lý chất thải chính thức, không chính thức hiện nay và bối cảnh kinh tế-xã hội, luật pháp ở mỗi quốc gia. Thiết lập cơ chế EPR đòi hỏi dựa vào thực tế và tham vấn các bên liên quan để đưa ra quyết định giữa những lựa chọn khác nhau. Hiện có nhiều công cụ chính sách khác nhau và nhiều cách kết hợp khác nhau để thiết lập cơ chế Trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất (EPR) đối với bao bì. Dưới đây là những công cụ chính sách phổ biến nhất được sử dụng ở nhiều nước khác nhau:
Bắt buộc các công ty kinh doanh hàng tiêu dùng, các đơn vị bán lẻ có trách nhiệm thu hồi bao bì sản phẩm đã qua sử dụng. Trong trường hợp này, cần quan tâm cung cấp hệ thống thu gom phù hợp và thông tin cho người tiêu dùng đổi trả lại bao bì. Sau khi được thu hồi, rác thải bao bì thuộc sở hữu của doanh nghiệp. Trách nhiệm thu hồi như vậy cần phải đi kèm với những mục tiêu định lượng về thu gom phân loại và tái chế theo từng loại chất thải. Khung pháp lý có thể để ngỏ cho doanh nghiệp lựa chọn tự mình thực hiện trách nhiệm này, có nghĩa là doanh nghiệp tự tổ chức các kênh thu gom, phân loại và tái chế của riêng mình. Hoặc doanh nghiệp chuyển giao trách nhiệm này cho một Tổ chức trách nhiệm nhà sản xuất thay mặt cho các thành viên để quản lý chung. Đối với bao bì, cơ chế EPR thông qua PRO thường hiệu quả hơn. Các doanh nghiệp thành viên phải báo cáo cho PRO số lượng và loại bao bì đem ra thị trường. PRO phải báo cáo cho chính quyền về mức hoàn thành chỉ tiêu thu gom và tái chế của chung tất cả thành viên. Khung pháp lý có thể đưa ra mức phạt đối với các doanh nghiệp không tham gia vào PRO hoặc không thiết lập hệ thống riêng của mình.
Đóng phí trước cho thu gom và tái chế (hoặc thường được gọi là “phí” - không phải theo nghĩa nộp vào ngân sách công mà nộp cho một PRO do tư nhân hoặc nhà nước quản lý). Như vậy có nghĩa là doanh nghiệp nộp một khoản đóng góp tài chính nhất định cho mỗi đơn vị bao bì đưa ra thị trường, nhằm chi trả cho việc thu gom, phân loại và tái chế khi bao bì trở thành rác thải. Những khoản đóng góp này thường được Tổ chức trách nhiệm nhà sản xuất thu và quản lý. Để tránh nhầm lẫn, khung pháp lý cần định nghĩa rõ ràng đối tượng doanh nghiệp nào trong chuỗi rác thải bao bì cần phải nộp những khoản đóng góp tài chính như vậy.
Một hình thức đặc biệt của EPR là hệ thống đặt cọc- hoàn trả. Cụ thể khi người tiêu dùng mua một cái chai, họ đặt cọc một khoản tiền cho điểm bán. Tiền đặt cọc là một số tiền nhỏ trả cùng tiền mua sản phẩm thông thường. Khi nào người tiêu dùng đem chai rỗng trả cho điểm bán thì sẽ nhận lại tiền đặt cọc. Do đó người tiêu dùng có động lực tài chính để đem trả bao bì bỏ đi. Có những hệ thống đặt cọc- hoàn trả quy mô lớn cho vỏ đồ uống bằng nhựa và thủy tinh có thể tái sử dụng và chỉ sử dụng một lần, ví dụ ở Đức và Đan Mạch. Chi phí vận hành và đầu tư hạ tầng của hệ thống đặt cọc-hoàn trả cần phải do các doanh nghiệp đưa vỏ chai ra thị trường chi trả. Những hệ thống đặt cọc-hoàn trả quy mô nhỏ cũng có thể được các doanh nghiệp đơn lẻ sử dụng (ví dụ: bình đựng nước uống to tại Việt Nam) hoặc tại các cửa hàng đồ ăn, các lễ hội…
Cung cấp thông tin và nâng cao nhận thức cộng đồng: Người dân cần biết họ nên phân loại rác thải như thế nào và có thể bỏ ở đâu để được thu gom và tái chế hoặc ít nhất được xử lý một cách an toàn cho môi trường. Do đó, khung pháp lý cần làm rõ đối tượng chịu trách nhiệm cung cấp thông tin nâng cao ý thức và đối tượng chi trả cho việc này. Thông thường, đây là sự hợp tác giữa Tổ chức trách nhiệm nhà sản xuất, chính quyền địa phương và các tác nhân khác ví dụ như cơ sở bán lẻ.
Tài liệu tham khảo
[1] GIZ (2018) Phòng chống rác thải đại dương, trang 11
[2] GIZ (2017) Thực hiện theo lĩnh vực những đóng góp xác định ở tầm quốc gia – Kinh tế tuần hoàn và xử lý chất thải rắn. Trang 4. https://www.giz.de/de/ downloads/giz2017-en-ndc-waste-management.pdf
[3] GIZ (2018) Trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất đối với quản lý chất thải bao bì. Trang 9. https://www.giz.de/de/downloads/giz2018_EPR-Packaging_web.pdf
[4] GIZ (2018) Hệ thống đặt cọc-hoàn trả (DRS) cho bao bì. Trang. 4. https://www.giz.de/de/downloads/giz2018_Deposit-Refund-Packaging_web.pdf
[5] Citeo (2019) Báo cáo hoạt động - Citeo và Adelphe 2018. Trang 7. https://bo.Citeo. com/sites/default/files/2019-07/Citeo-Rapport-activite-2018_0.pdf ; Trang web của Citeo: https://www.Citeo.com/notre-organisation
[6] Citeo: Citeo, đẩy nhanh kinh tế tuần hoàn. Trang 14.
[7] Cơ quan quản lý về môi trường và năng lượng (ADEME) (2020) Ngành EPR. Trang web : https://www.ademe.fr/expertises/dechets/elements-contexte/filieres-a- responsabilite-elargie-producteurs-rep
[8] KORA Website: www.kora.or.kr/eng
[9] Bài trình bày “Tổng quan và hoạt động của hệ thống EPR Hàn Quốc” của TS. Kim In Hwan, Hội thảo EPR, 22 tháng 11 năm 2019, Hà Nội, Việt Nam
Nguyễn Thi
Bộ Tài nguyên và Môi trường
(Nguồn: Bài đăng trên Tạp chí Môi trường số 7/2022)
