Nâng cao hiệu quả đánh giá tác động đa dạng sinh học thông qua thực hiện tham vấn cộng đồng

15/09/2015

     Theo quy định của Công ước Đa dạng sinh học (CBD) năm 1992, đa dạng sinh học (ĐDSH) là “sự khác nhau giữa các sinh vật sống ở tất cả mọi nơi, bao gồm các hệ sinh thái trên đất liền, trong đại dương và các hệ sinh thái dưới nước khác, cũng như các phức hệ sinh thái mà sinh vật là một thành phần; thuật ngữ ĐDSH này bao gồm sự đa dạng trong một loài, giữa các loài và giữa các hệ sinh thái”.      Trong bối cảnh phát triển bền vững, bảo tồn ĐDSH là mục tiêu cốt lõi liên hệ mật thiết với tất cả các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội bền vững (bao gồm mục tiêu phát triển các dịch vụ hệ sinh thái, an ninh lương thực, chất lượng môi trường và sức khỏe con người). Xem xét tác động đến ĐDSH trong sự phát triển của các dự án có thể giúp đảm bảo khả năng tồn tại lâu dài của dự án. Tại Khoản 1 của Điều 14, CBD xác định đánh giá tác động đa dạng sinh học (ĐTĐDSH) là công cụ chính để đạt được mục đích bảo tồn, sử dụng bền vững và chia sẻ công bằng. Trong khoản 5 của Quyết định IV/10-C, Hội nghị các bên liên quan (COP) khuyến nghị rằng những vấn đề ĐDSH liên quan cần được lồng ghép trong đánh giá tác động môi trường (ĐTM). Tại cuộc họp lần thứ 6 diễn ra ở The Hague, Hà Lan, năm 2002, COP đã phê duyệt dự thảo hướng dẫn kỹ thuật về lồng ghép các vấn đề ĐDSH vào quy trình ĐTM.      ĐTĐDSH có thể được định nghĩa như là một công cụ quản lý giúp thiết lập một kế hoạch toàn diện để thực hiện các dự án phát triển đồng thời với việc bảo tồn ĐDSH. ĐTĐDSH nhằm mục đích đảm bảo các dự án phát triển được tích hợp với các cân nhắc ĐDSH trong khuôn khổ pháp lý phù hợp, bao gồm cơ chế hỗ trợ bảo tồn ĐDSH, sử dụng bền vững các nguồn tài nguyên ĐDSH, cung cấp và chia sẻ công bằng các lợi ích phát sinh từ việc sử dụng ĐDSH.      Thực tế cho thấy, hiện nay tác động đến ĐDSH chưa được xem xét một cách rõ ràng trong quy trình ĐTM.      ĐTĐDSH trong quy trình ĐTM ở Việt Nam hiện nay      Từ năm 1994 khi Luật BVMT đầu tiên của Việt Nam có hiệu lực, ĐTM đã trở thành công cụ cơ bản trong quản lý môi trường đối với các dự án đầu tư. Luật BVMT 2005 đã đưa thêm quy định về nội dung đánh giá môi trường chiến lược (ĐMC) nhằm hoàn thiện công cụ ngăn ngừa ô nhiễm này đối với các dự án xây dựng chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, giúp ĐTM và ĐMC có những đóng góp tích cực cho công tác BVMT ở nước ta thời gian qua.      Các văn bản pháp luật Việt Nam hiện nay đều coi ĐDSH là một thành phần của môi trường tự nhiên, đặc biệt Điều 63 Hiến pháp 2013 nêu rõ: “Nhà nước có chính sách BVMT; quản lý, sử dụng hiệu quả, bền vững các nguồn tài nguyên thiên nhiên; bảo tồn thiên nhiên, đa dạng sinh học; chủ động phòng chống thiên tai, ứng phó với biến đổi khí hậu” và “Tổ chức, cá nhân gây ô nhiễm môi trường, làm suy kiệt tài nguyên thiên nhiên và suy giảm đa dạng sinh học phải bị xử lý nghiêm và có trách nhiệm khắc phục, bồi thường thiệt hại”.      Các văn bản pháp luật như Luật BVMT, Luật ĐDSH, Luật Bảo vệ và phát triển rừng, Luật Thủy sản đều quy định các dự án có tiềm năng ảnh hưởng đến ĐDSH phải thực hiện ĐTM, tuy nhiên không có quy định cụ thể về các nội dung ĐTĐDSH và các tiêu chuẩn (hay các tiêu chí hoặc chỉ thị) ĐDSH để so sánh. Trong khi đó, đối với các thành phần môi trường khác (không khí, nước, đất) và các nguồn thải có tiềm năng tác động (khí thải, nước thải, chất thải rắn) hiện đều có QCVN, TCVN tương ứng để so sánh, đánh giá mức độ tác động và giới hạn cho phép cần đạt được để trên cơ sở đó có các giải pháp phù hợp hạn chế ảnh hưởng bất lợi. Bên cạnh đó, đã có quy định việc cân nhắc yếu tố ĐDSH cần được lồng ghép vào quy trình ĐTM khi đánh giá tác động và đề xuất biện pháp giảm thiểu tác động đối với các thành phần môi trường tự nhiên, tuy nhiên lại không có lưu ý về những đặc thù của ĐTĐDSH.   Các tác động đến đa dạng sinh học chưa được đánh giá đầy đủ trong Báo cáo Đánh giá tác động môi trường        Trong thời gian qua, các báo cáo ĐTM đã được thẩm định và phê duyệt ở nước ta có nội dung ĐTĐDSH rất sơ sài, hầu như chưa đạt yêu cầu cung cấp thông tin làm cơ sở để cân nhắc yếu tố ĐDSH khi thẩm định, phê duyệt và quản lý các dự án phát triển. Các tác động chủ yếu đến ĐDSH hầu như bị bỏ qua trong quy trình ĐTM hiện nay, thể hiện qua những vấn đề sau:      Không cân nhắc thích hợp về ĐDSH khi lựa chọn vị trí thực hiện dự án      Xem xét các phương án lựa chọn vị trí dự án được coi là vấn đề bất cập nhất trong quy trình thẩm định dự án đầu tư ở nước ta hiện nay. Hầu hết, các dự án được chấp thuận địa điểm trước khi nghiên cứu ĐTM và báo cáo đầu tư. Vì vậy, các vấn đề nhạy cảm với môi trường, bao gồm đánh giá khả năng chịu tải môi trường và tính đặc thù của hệ sinh thái trong khu vực dự kiến triển khai dự án, thường bị bỏ qua và ĐTM thực chất chỉ còn mục đích cố gắng giảm thiểu mà không thể ngăn ngừa các tác động tiêu cực - trong nhiều trường hợp đây là nhiệm vụ bất khả thi.      Dữ liệu hiện trạng ĐDSH nghèo nàn      Nhìn chung, trong các báo cáo ĐTM hiện nay rất ít thông tin, dữ liệu về hiện trạng ĐDSH cũng như về phương thức sử dụng tài nguyên ĐDSH. Các nghiên cứu khảo sát, thu thập thông tin chỉ tập trung vào các hệ sinh thái cần được bảo vệ mà không hoặc ít chú ý đến các hệ sinh thái không được ưu tiên bảo vệ (mặc dù trong các hệ sinh thái này có thể chứa các giá trị ĐDSH quan trọng và/hoặc thực hiện chức năng sinh thái quan trọng). Điều này dẫn đến một số nhận định sai lệch về cân bằng sinh thái và ĐDSH đặc thù cho từng khu vực.      Bên cạnh đó, các thông tin về hệ sinh thái thường mang tính mô tả, chỉ chú ý đến số lượng mà ít chú ý đến các cấp độ (gen, loại, quần thể, hệ sinh thái) của ĐDSH, cũng như thiếu thông tin về các mối quan hệ chức năng của các hệ sinh thái.      Tác động đến ĐDSH chưa được đánh giá đầy đủ      ĐDSH của một khu vực chịu nhiều tác động khác nhau từ những hoạt động phát triển khác nhau. Mỗi thay đổi bất kỳ nào của hệ sinh thái thường là hậu quả của những tác động trực tiếp, tác động gián tiếp và đặc biệt là tác động tích lũy. Tuy nhiên, các báo cáo ĐTM hiện nay thường chỉ chú ý phân tích tác động trực tiếp và hầu như bỏ qua đánh giá tác động tích lũy.      Ngoài ra, báo cáo ĐTM không phân tích về những thay đổi ĐDSH do tác động của dự án so với những thay đổi có thể xảy ra khi không có dự án, do đó không đánh giá được mức độ hậu quả của các tác động từ dự án đến ĐDSH, đồng thời cũng không đánh giá được liệu các loài/quần thể/hệ sinh thái có khả năng thích ứng như thế nào với những thay đổi trong môi trường sống.      Giá trị của các dịch vụ hệ sinh thái hầu như không được cân nhắc đầy đủ, do đó không cung cấp cơ sở khoa học và thực tiễn để đề xuất chi trả dịch vụ môi trường rừng, đền bù (compensation) và bồi hoàn (offset) ĐDSH.      Các dự báo về tác động đến ĐDSH chưa đủ thuyết phục      Tác động đến ĐDSH được đánh giá chỉ ở mức độ tổng thể, không phải ở mức độ cấp độ cụ thể, vì vậy độ tin cậy của các dự báo tác động thường chưa đủ thuyết phục. Kết quả đánh giá tác động và dự báo không rõ ràng, thường bị giảm nhẹ, do đó các biện pháp giảm thiểu đề xuất mang tính lý thuyết, không khả thi và không hiệu quả. Hơn nữa, các biện pháp giảm thiểu tác động đến ĐDSH không được tích hợp với các biện pháp giảm thiểu tác động đến các thành phần môi trường tự nhiên và xã hội khác (như các tác động đến tài nguyên nước, cảnh quan, sinh kế cộng đồng...), vì vậy có nguy cơ phát sinh xung đột giữa mục tiêu của các biện pháp giảm thiểu tác động khác nhau.      Lồng ghép ĐTĐDSH phải được coi là một cách tiếp cận tổng thể và toàn diện trong quy trình thẩm định các dự án phát triển      Theo Ban thư ký CBD, ĐDSH cần được xem xét trong báo cáo ĐTM vì bảo tồn ĐDSH là một yếu tố thiết yếu của phát triển bền vững. Lồng ghép ĐTĐDSH phải được coi là một cách tiếp cận tổng thể và toàn diện trong quy trình thẩm định các dự án phát triển để xem xét tác động đến hệ động thực vật và dịch vụ hệ sinh thái cũng như các mối quan hệ giữa chúng. Cách tiếp cận này sẽ hỗ trợ giảm thiểu tối đa tác động đến ĐDSH của các dự án phát triển, đảm bảo dự án phát triển được tích hợp với cân nhắc bảo tồn ĐDSH và phù hợp về mặt pháp lý, cũng như đảm bảo cung cấp và chia sẻ công bằng những lợi ích phát sinh từ việc sử dụng ĐDSH.      Từ các kết quả phân tích hiện trạng pháp luật, đánh giá việc cân nhắc các yếu tố ĐDSH trong các báo cáo ĐTM của một số lĩnh vực điển hình, Hội Bảo vệ thiên nhiên và môi trường Việt Nam (VACNE) đã đưa ra một số khuyến nghị nhằm thúc đẩy ĐTĐDSH ở Việt Nam. Các khuyến nghị này bao gồm từ việc cần thiết sớm đưa quy định thực hiện lồng ghép ĐTĐDSH trong quy trình ĐTM và ĐMC vào các văn bản luật liên quan, xây dựng bộ chỉ thị ĐDSH và cơ sở dữ liệu ĐDSH quốc gia/vùng/khu bảo tồn, đến soạn thảo và ban hành hướng dẫn kỹ thuật về ĐTĐDSH.      Tham vấn cộng đồng đóng vai trò quan trọng trong đánh giá tác động ĐDSH      Ngày 14/2/215, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 18/2015/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành các Điều khoản của Luật BVMT 2014 về quy hoạch BVMT, ĐMC, ĐTM và kế hoạch BVMT. Liên quan đến cân nhắc ĐDSH trong quá trình ĐTM, khoản 4, Điều 12 của Nghị định này quy định “Trong quá trình thực hiện ĐTM, chủ dự án phải tiến hành tham vấn UBND xã, phường, thị trấn (sau đây gọi chung là UBND cấp xã) nơi thực hiện dự án, các tổ chức và cộng đồng dân cư chịu tác động trực tiếp bởi dự án; nghiên cứu, tiếp thu những ý kiến khách quan, kiến nghị hợp lý của các đối tượng liên quan được tham vấn để hạn chế thấp nhất tác động bất lợi của dự án đến môi trường tự nhiên, ĐDSH và sức khỏe cộng đồng.”      Tính minh bạch của việc ra quyết định về dự án phát triển thể hiện ở sự công khai thông tin và huy động tham gia của các bên liên quan trong quá trình đánh giá tác động. Sự tham gia của cộng đồng là một điều kiện tiên quyết đảm bảo hiệu quả của ĐTM và có thể diễn ra ở các mức độ khác nhau: thông báo (trao đổi thông tin một chiều), tham vấn (trao đổi thông tin hai chiều), hoặc hợp tác (cùng phân tích, đánh giá và chia sẻ thông tin). Tốt nhất việc tham vấn cộng đồng được thực hiện trong tất cả các giai đoạn của ĐTM. Thực tế ở nhiều nước cho thấy, tham vấn cộng đồng cần thiết phải được thực hiện ít nhất trong bước sàng lọc và xác định phạm vi; đồng thời tham vấn trong bước dự báo và đánh giá tác động mang lại hiệu quả nâng cao chất lượng của quá trình ĐTM.      Theo Ban thư ký CBD, hai trong bốn nguyên tắc của ĐTĐDSH là sử dụng kiến thức bản địa và tham vấn các bên liên quan. Kiến thức truyền thống và bản địa được sử dụng trong đánh giá tác động để cung cấp một cái nhìn toàn diện và đáng tin cậy về các vấn đề liên quan đến ĐDSH. Trao đổi ý kiến với các bên liên quan và chuyên gia cần được coi trọng để hoàn chỉnh các thông tin về ĐDSH. Huy động sự tham gia của các nhóm hoặc cá nhân có lợi ích khác nhau trong xã hội đóng vai trò quan trọng trong việc bảo tồn ĐDSH và/hoặc duy trì giá trị sử dụng của các dịch vụ ĐDSH và hệ sinh thái. Các bên liên quan do đó có một vai trò quan trọng trong quá trình ĐTĐDSH.      Để thực hiện ĐTĐDSH cần thiết có thông tin từ chương trình giám sát và đánh giá ĐDSH nhằm phát hiện xu thế biến đổi theo thời gian của các yếu tố sinh thái và giá trị dịch vụ hệ sinh thái dưới tác động của con người và các tác nhân khác (bao gồm cả biến đổi khí hậu). Cần thiết có các thông tin xác định tình trạng ban đầu của các yếu tố sinh thái, giá trị dịch vụ hệ sinh thái và các thông tin kiểm tra sau đó để phát hiện các biến đổi đã xảy ra trong các khoảng thời gian nhất định. Tuy nhiên, thông tin khảo sát từ các nghiên cứu khoa học về ĐDSH rất hiếm khi đầy đủ, vì vậy sự tham gia của các bên liên quan có thể giúp xác định nguồn thông tin bổ sung để đảm bảo rằng tất cả các mối quan tâm có liên quan đến ĐDSH đều được ghi nhận. Điều này đặc biệt phù hợp khi nguồn tài nguyên sinh học có tầm quan trọng cả về chức năng sinh thái và chức năng văn hóa cho các nhóm xã hội.      Hiệu quả của quá trình ĐTĐDSH phụ thuộc vào kết quả tư vấn, và điều này thường là cách duy nhất để xác định nhanh chóng các vấn đề then chốt. Việc thành lập các kênh thông tin liên lạc giữa chủ đầu tư và nhóm tư vấn đánh giá, các cơ quan môi trường, các nhóm liên quan (bao gồm cả cán bộ địa phương, cán bộ khu bảo tồn thiên nhiên, các tổ chức phi chính phủ) và các cá nhân, là rất quan trọng để đảm bảo sự tích hợp đầy đủ các bước ĐTĐDSH và cân nhắc kỹ lưỡng, kiểm tra tất cả các dữ liệu ĐDSH có liên quan, cũng như các ưu tiên bảo tồn ĐDSH.      Tham vấn cộng đồng đóng vai trò quan trọng trong khảo sát, nghiên cứu hiện trạng, đánh giá tác động và thực hiện các biện pháp giảm thiểu tác động bất lợi đến ĐDSH. Các nhóm cộng đồng sau đây cần thiết được tham gia vào quá trình tham vấn khi thực hiện ĐTĐDSH:      - Đối tượng được hưởng lợi từ dự án: Là nhóm cộng đồng có sử dụng các dịch vụ hệ sinh thái (ví dụ du lịch sinh thái) được cải thiện nhờ thực hiện dự án;      - Đối tượng bị ảnh hưởng bởi dự án: Là nhóm cộng đồng bị thay đổi sinh kế liên quan đến ĐDSH và/hoặc dịch vụ hệ sinh thái do việc thực hiện dự án;      - Các tổ chức nghiên cứu và các nhóm quan tâm đến bảo tồn ĐDSH;      - Các bên liên quan của các thế hệ tương lai, thế hệ có thể sẽ phụ thuộc vào ĐDSH và sẽ chịu ảnh hưởng của việc ra quyết định của thế hệ hiện tại.      Điều quan trọng trong ĐTĐDSH là hiểu được những thay đổi cụ thể về ĐDSH gây ra do các tác động từ hoạt động của dự án. Điều đó có thể thực hiện thông qua giám sát các tác động từ hoạt động của dự án, đồng thời với giám sát những thay đổi nội tại trong bản thân các cấp độ ĐDSH. Đặc biệt, giám sát ĐDSH có sự tham gia của cộng đồng có thể tạo điều kiện thuận lợi cho thực hiện nhiệm vụ này, vì sử dụng các kiến thức bản địa được tích lũy trong thời gian dài. Kiến thức đó có thể được áp dụng để giải thích các thay đổi trong ĐDSH được phát hiện thông qua theo dõi dựa trên các chỉ số và đánh giá liệu các thay đổi này có thể có mối liên hệ với các hoạt động của dự án phát triển hay không.      Quản lý và giám sát ĐDSH với sự tham gia cộng đồng đã được công nhận là biện pháp có hiệu quả nhất, đảm bảo vừa bảo tồn ĐDSH của khu vực, vừa nâng cao sinh kế cộng đồng địa phương. Đây là một phương pháp tiếp cận nhằm thu hút sự tham gia của các bên liên quan khác nhau dựa trên các đặc điểm: Thu hút sự tham gia của các bên liên quan (từ chính quyền quốc gia đến cấp cơ sở); Công nhận quyền và kiến thức của các bên liên quan địa phương, đặc biệt là phụ nữ, người dân bản địa và các cộng đồng địa phương; xem xét kiến thức và việc sử dụng tài nguyên ĐDSH có sự phân biệt về giới; Áp dụng kiến thức bản địa và/hoặc địa phương; Sử dụng kỹ năng của các bên liên quan địa phương, đặc biệt là cán bộ quản lý rừng và các khu bảo tồn, cán bộ chính quyền địa phương.      Phương pháp tiếp cận quản lý và giám sát ĐDSH có sự tham gia của cộng đồng có thể giúp xác định và giám sát các tác động ĐDSH ở cấp hiện trường, cải thiện công tác quản lý tài nguyên thiên nhiên tại địa phương bằng cách tạo ra dữ liệu phục vụ thông tin cho quá trình ra quyết định thông qua công tác quản lý mang tính thích ứng. Hiệu quả giám sát ĐDSH có thể đạt được thông qua việc sử dụng các kiến thức quý giá của địa phương. Dữ liệu do các bên liên quan địa phương thu thập và quản lý thường bao gồm những thông tin cụ thể về địa điểm và bối cảnh, xác định được ĐDSH thay đổi như thế nào, ở đâu, trong những điều kiện nào. Do vậy, quản lý và giám sát ĐDSH có sự tham gia của cộng đồng có thể thích hợp cho các nhu cầu quản lý địa phương cũng như giúp gắn thay đổi ĐDSH với các can thiệp do thực hiện các hoạt động của dự án phát triển, điều này nếu sử dụng dữ liệu viễn thám có thể không đạt được hiệu quả.      Tuy nhiên, cho đến nay quy định về thực hiện tham vấn cộng đồng trong thực hiện ĐTM ở Việt Nam vẫn còn mang tính hình thức. Vì vậy, tốt nhất nên sớm ban hành Thông tư hướng dẫn thực hiện quy định nêu trong Điều 146 của Luật BVMT 2014 về quyền và nghĩa vụ của cộng đồng dân cư, trong Thông tư sẽ có chương hoặc điều khoản riêng quy định về tham vấn cộng đồng trong quá trình thực hiện ĐTM. Riêng đối với ĐTĐDSH thì cần sớm ban hành hướng dẫn tham vấn cộng đồng địa phương về các vấn đề liên quan đến hiện trạng ĐDSH và dịch vụ hệ sinh thái, cũng như các giải pháp ngăn ngừa suy thoái và bảo tồn ĐDSH. Đặc biệt cần lưu ý hướng dẫn áp dụng các phương pháp tham vấn phù hợp cũng như phương pháp xử lý và chia sẻ hiệu quả các thông tin thu thập từ cộng đồng.      Tham vấn cộng đồng sẽ hỗ trợ nâng cao hiệu quả thu thập, quản lý dữ liệu về ĐDSH và cho phép xác định các mối đe dọa nghiêm trọng đối với việc duy trì và sử dụng ĐDSH, ngay cả khi không có khả năng chính xác mô tả sự đa dạng này. Vì vậy, tham vấn cộng đồng phải được coi là nội dung quan trọng không thể thiếu trong ĐTĐDSH.   Lê Hoàng Lan Hội Bảo vệ thiên nhiên và Môi trường Việt Nam Nguồn: Tạp chí Môi trường, số 4/2015