07/09/2021
1. Khái quát chung
Trước sự gia tăng dân số, nhu cầu phát triển, tiêu thụ... ngày càng cao của con người đã gây sức ép lớn lên tài nguyên thiên nhiên. Nhiều dự án phát triển kinh tế - xã hội, điển hình là các dự án thủy điện, đường giao thông, khai thác khoáng sản, dịch vụ du lịch... khó tránh khỏi tác động tiêu cực đến rừng tự nhiên, do cần sử dụng đất rừng, kể cả rừng đặc dụng. Vì vậy, một số tổ chức uy tín trên thế giới đã xây dựng những hướng dẫn về đánh giá tác động của một số dự án đầu tư phát triển tới hệ sinh thái (HST) tự nhiên nói chung từ rất sớm. Nhu cầu sử dụng tài nguyên thiên nhiên cho quá trình đẩy mạnh công nghiệp hóa là rất lớn, nhiều dự án đầu tư phải sử dụng đất rừng và không thể tránh khỏi những tổn thất về rừng nói chung và rừng tự nhiên nói riêng. Tuy nhiên, hiện nay chưa có quy định pháp lý rõ ràng, cũng như chưa có những tiêu chí, chỉ số cụ thể để trả lời câu hỏi “tổn hại ở mức độ nào là có thể chấp nhận?”. Sự thiếu rõ ràng này đã và đang gây khó khăn cho các chủ dự án trong việc thực hiện đánh giá tác động môi trường (ĐTM), cũng như cho cơ quan chức năng trong quá trình thẩm định, ra quyết định phê duyệt báo cáo ĐTM, vì vậy cần thiết phải nghiên cứu để sớm có căn cứ thẩm định và lựa chọn dự án một cách chính xác nhất, đảm bảo việc phát triển kinh tế đi đôi với BVMT, thực hiện theo đúng tinh thần Chỉ thị số 13-CT/TW ngày 12/1/2017 của Ban Bí thư về tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác quản lý, bảo vệ và phát triển rừng và thể hiện quyết tâm của Chính phủ trong việc không đánh đổi môi trường vì mục đích kinh tế.
2. Kinh nghiệm trong việc ĐTM của một số dự án đầu tư tới HST rừng
Ngân hàng Thế giới (World Bank)
Ngân hàng Thế giới (NHTG) là tổ chức vốn có những quy đinh chặt chẽ và nghiêm ngặt nhất trong ĐTM đối với dự án xin tài trợ, đặc biệt là dự án tác động đến HST rừng. NHTG cho rằng, tiêu chuẩn về môi trường đối với các dự án tác động đến HST rừng bao gồm các vấn đề cốt lõi là bảo vệ và bảo tồn đa dạng sinh học (ĐDSH), duy trì các dịch vụ của HST và quản lý nguồn tài nguyên thiên nhiên bền vững. Các chính sách an toàn của NHTG yêu cầu các dự án phải thực hiện tham vấn người dân bị ảnh hưởng bởi dự án và các tổ chức phi Chính phủ tại địa phương trong quá trình thực hiện ĐTM.
NHTG phân loại các dự án dựa trên quy mô, phạm vi, vị trí, mức độ nhạy cảm của dự án và đặc điểm cũng như mức độ của các tác động môi trường tiềm ẩn. Ngay từ ban đầu tiếp nhận hồ sơ dự án, NHTG đã tiến hành sàng lọc dự án, đây là bước quan trọng. Việc sàng lọc tính hợp lệ của dự án là để tránh các tác động môi trường và xã hội nghiêm trọng không thể giảm thiểu được. Tiêu chí không hợp lệ được NHTG chú trọng, đó là: (i) vi phạm các chính sách cấm của NHTG, ví dụ: sự suy giảm nghiêm trọng hoặc biến đổi môi trường sống tự nhiên tới ngưỡng...; (ii) vi phạm các nghĩa vụ quốc gia liên quan đến các công ước môi trường quốc tế; (iii) các tác động môi trường xã hội quá phức tạp và nghiêm trọng vượt quá khả năng của Ban Quản lý dự án để kiểm soát. Một dự án nếu thuộc một trong các tiêu chí không hợp lệ này sẽ không được nhận hỗ trợ tài chính.
Ngân hàng thế giới sẽ không tài trợ các dự án làm suy thoái hoặc làm biến đổi những nơi cư trú đặc biệt quan trọng (khu vực được bảo vệ, hoặc những vị trí có tầm quan trọng về ĐDSH). Các hoạt động của dự án có khả năng gây ra sự biến đổi (biến mất) nghiêm trọng, hoặc gây suy thoái các môi trường sinh thái quan trọng. Sự biến mất có thể là tác động trực tiếp từ các hoạt động xây dựng, hoặc là tác động gián tiếp thông qua các hành động của con người gây ra khi thực hiện dự án. Các dự án sau sẽ không có đủ điều kiện để NHTG tài trợ cho dự án: (i) Các dự án có liên quan đến việc chuyển đổi hoặc suy thoái môi trường sống tự nhiên của các loài quan trọng; (ii) Các dự án có liên quan đến việc chuyển đổi đáng kể hoặc suy thoái đất rừng quan trọng; (iii) Các dự án làm ngược với thoả thuận về môi trường quốc tế; (iv) Các dự án được đặt trong khu vực có nguồn tài nguyên văn hóa vật thể.
Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB)
Các tiêu chuẩn về môi trường của ADB đối với các dự án tác động tới HST rừng chứa đựng các yêu cầu cụ thể đối với các loại nơi cư trú khác nhau, gắn với giá trị bảo tồn tiềm tàng của chúng. Dự án không được phép làm biến đổi hoặc xuống cấp nghiêm trọng nơi cư trú tự nhiên trừ khi: (i) không còn phương án thay thế khả thi nào về mặt kỹ thuật và tài chính: (ii) một phân tích toàn diện cho thấy rằng, lợi ích tổng thể từ dự án vượt trội hơn nhiều so với các chi phí dự án, gồm cả các phí tổn môi trường; (iii) sự biến đổi hoặc xuống cấp môi trường được giảm bớt hoặc hạn chế phù hợp. Dự án cần tìm mọi cách để tránh làm biến đổi hoặc xuống cấp nghiêm trọng nơi cư trú tự nhiên, chủ yếu thông qua dịch chuyển địa điểm dự án hoặc hạng mục dự án. Các biện pháp hạn chế tác động cần được thiết kế sao cho ít nhất không gây tổn thất nhiều tới ĐDSH.
Các dự án không được phép tiến hành các hoạt động trong các khu vực nơi cư trú thiết yếu trừ khi: (i) không có tác động bất lợi có thể đo lường nào; (ii) dự án được dự báo không làm giảm số lượng của các loài được công nhận là loài nguy cấp hoặc cực kỳ nguy cấp, hoặc hao hụt diện tích nơi cư trú tới mức làm tổn hại tính bền vững của HST mang tính đại diện; (iii) các tác động được hạn chế để ít nhất không gây thiệt hạị nhiều tới ĐDSH. Các loài nguy cấp và cực kỳ nguy cấp là những loài được xếp vào nhóm có nguy cơ tuyệt chủng. Danh sách đỏ của IUCN về các loài bị đe dọa (Sách đỏ) thường được coi là tham chiếu quốc tế toàn diện nhất về hiện trạng bảo tồn của các loài thực vật và động vật.
Khi các dự án được đề xuất sử dụng các nguồn tài nguyên thiên nhiên có thể tái tạo như rừng, nước mặt hoặc đất, đánh giá môi trường cần cân nhắc liệu các nguồn tài nguyên có được quản lý bền vững trong vòng đời dự án hay không và xác định các tác động tồn dư sau dự án. Thiết kế biện pháp bồi hoàn ĐDSH được tiến hành như một phần của quy trình đánh giá môi trường, và được đưa vào các tài liệu đánh giá môi trường liên quan. Bồi hoàn đa dạng sinh học phải được thiết kế tuân thủ tất cả các luật lệ quốc gia và quốc tế liên quan. Chủ dự án được khuyến khích cung cấp bằng chứng cho thấy hiệu quả của các biện pháp bồi hoàn đề xuất, gồm cả kết quả từ các dự án tương tự.
Cộng đồng chung châu Âu (EC)
Cộng đồng chung châu Âu (EC) đã phát triển khung hướng dẫn ĐTM, sử dụng các bộ câu hỏi để đánh giá tác động đến các thành phần môi trường. Khung đánh giá trên gồm các phần: (1) mô tả dự án; (2) các giải pháp thay thế; (3) mô tả các yếu tố môi trường có thể bị dự án tác động; (4) mô tả các tác động nghiêm trọng của dự án đến các yếu tố môi trường; (5) các giải pháp giảm thiểu; (6) kết luận phi-kỹ thuật; (7) kết luận chất lượng khung báo cáo.
Từng mục nói trên bao gồm các câu hỏi để xác định tác động và xác định giải pháp để giảm thiểu các tác động. Phần (3) đặt ra các câu hỏi để xác định các thành phần môi trường tác động, đồng thời đưa ra các câu hỏi về cách thức thu thập thông tin và tiến hành khảo sát. Phần (4) đưa ra các câu hỏi về (i) phạm vi tác động; (ii) các tác động trực tiếp của dự án; (iii) các tác động gián tiếp của dự án; (iv) đánh giá mức độ nghiêm trọng của các tác động; (v) các phương pháp sử dụng để đánh giá tác động. Đối với từng câu hỏi, EC yêu cầu đánh giá sự liên quan của thông tin đưa ra, khả năng xử lý các vấn đề nêu ra và các thông tin cần thiết để có đánh giá đầy đủ/xử lý triệt để các tác động của dự án.
Liên minh châu Âu (EU)
Khi triển khai thực hiện các dự án phát triển, chủ dự án cần xác định các tiêu chí có khả năng ảnh hưởng tới hệ sinh thái rừng thông qua việc thu thập, đánh giá thông tin, dữ liệu để trả lời một số câu hỏi sau: (i) Dự án đề xuất có trực tiếp hay gián tiếp dẫn đến thiệt hại nghiêm trọng hoặc tổn thất toàn bộ của HST hoặc loại hình sử dụng đất, do đó dẫn đến mất mát các dịch vụ HST hiện có? Trong khuôn khổ Dự án đề xuất, việc khai thác các HST hoặc loại hình sử dụng đất có trở nên quá mức hoặc không bền vững?; (ii) Dự án đề xuất có tác động tiêu cực đến các quy trình và dịch vụ của hệ sinh thái, đặc biệt là các hệ sinh thái cung cấp dịch vụ cho cộng đồng địa phương?; (iii) Dự án đề xuất có phụ thuộc vào các dịch vụ hệ sinh thái không?; (iv) Dự án đề xuất có phát sinh khí thải, nước thải và các chất thải là hóa chất, bức xạ, nhiệt hoặc tiếng ồn trong các khu vực cung cấp dịch vụ HST chính?;...
Chủ dự án cần kết hợp các khía cạnh môi trường vào lựa chọn địa điểm của dự án để đảm bảo việc phân vùng môi trường sống không có tác động đáng kể tới hệ sinh thái rừng. Chủ dự án có thể sử dụng phương pháp đánh giá nhạy cảm môi trường đối với khu vực dự kiến triển khai dự án. Phương pháp này tính toán chỉ số khu vực nhạy cảm môi trường thông qua phân tích đa tiêu chí, dựa trên 4 chỉ số chất lượng là thổ nhưỡng, khí hậu, thảm thực vật và biện pháp quản lý. Các khu vực được chia thành 3 cấp: nguy cấp, dễ tổn thương, có nguy cơ.
Ban Thư ký Công ước Đa dạng sinh học (CBD)
Công ước quốc tế phổ biến nhất với mục tiêu bảo tồn ĐDSH, đã xây dựng và ban hành sổ tay hướng dẫn lồng ghép ĐDSH trong ĐTM. Để đánh giá tác động lên ĐDSH của các hoạt động phát triển, trước hết cần xác định các yếu tố tác động trực tiếp và gián tiếp gây ảnh hưởng đến ĐDSH. Các thay đổi trực tiếp bao gồm: (i) thay đổi mục đích sử dụng đất và lớp phủ mặt đất; (ii) phân mảnh và cô lập quần thể sinh vật; (iii) khai thác, săn bắt và sự biến mất của các loài động thực vật; (iv) các tác động từ bên ngoài như khí thải, nước thải, hóa chất; (v) sự xáo trộn hệ sinh thái; (vi) sự xâm nhập của các loài ngoại lai hoặc các sinh vật biến đổi gen; (vii) phục hồi rừng/HST. Các thay đổi gián tiếp bao gồm: (i) thay đổi về dân cư; (ii) kinh tế; (iii) chính trị xã hội; (iv) văn hóa, các thay đổi về quy trình công nghệ (CBD, 2006).
Tất cả các thay đổi trực tiếp và gián tiếp tác động qua lại với nhau và gây ra những tác động tích cực hoặc tiêu cực đối với HST rừng. Do vậy, Ban thư ký CBD đề xuất các bên tham gia, trong đó có Việt Nam, nên xác định và giám sát các hoạt động có tác động tiêu cực tới bảo tồn và sử dụng bền vững các tài nguyên sinh vật. Các tác động của các hoạt động phát triển lên HST có thể được đánh giá thông qua một số khía cạnh sau: thành phần HST (gồm những gì và số lượng bao nhiêu? – trong một thời gian cụ thể), cấu trúc HST (các quần thể sinh học được tổ chức theo thời gian và không gian như thế nào?), các quá trình sinh thái – bao gồm chức năng HST (các quá trình tự nhiên và tác động con người nào có ý nghĩa quan trọng đối với việc tạo ra/duy trì HST?). Ban thư ký CBD đã đưa ra hướng dẫn đánh giá tác động của các hoạt động phát triển lên ĐDSH ở tất cả các bước triển khai dự án, trong đó sử dụng rất nhiều bộ câu hỏi để xác định các tác động từ từng hoạt động cụ thể của dự án.
Tổ chức Nông Lương Liên hợp quốc (FAO)
Tổ chức Nông Lương Liên hợp quốc cũng phát hành bộ hướng dẫn ĐTM dành cho các dự án sử dụng nguồn hỗ trợ của FAO, trong đó có các nguyên tắc đảm bảo hạn chế tác động tới tài nguyên rừng. Khung đánh giá tác động môi trường của FAO cũng sử dụng các bộ câu hỏi để đánh giá tác động của các hoạt động cụ thể trong dự án đến tài nguyên thiên nhiên và môi trường (FAO, 2011).
Ngoài ra, một nghiên cứu điển hình khác liên quan tới xây dựng hướng dẫn đánh giá tác động sinh thái học của các dự án tại Anh và Ireland được Viện Sinh thái và Quản lý Môi trường Vương quốc Anh thực hiện năm 2016 (CIEEM, 2016). Theo đó, CIEEM yêu cầu các chủ đầu tư khi tiến hành ĐTM phải xây dựng cơ sở dữ liệu về hiện trạng môi trường nền, rồi phân tích các tác động tiềm ẩn của dự án đến các tài nguyên sinh học theo hiện trạng môi trường nền đã xác định. Việc đánh giá không chỉ xác định các tác động trực tiếp, khung hướng dẫn của CIEEM còn yêu cầu chủ đầu tư phải đánh giá các tác động sinh thái tích lũy. Như vậy, các tác động môi trường tích lũy cũng cần phải được đánh giá và có biện pháp phòng ngừa để tránh xảy ra các sự cố môi trường đáng tiếc.
3. Tổng kết kinh nghiệm và một số vấn đề cần cân nhắc trong việc ĐTM của các dự án đầu tư phát triển đến HST rừng
Khi đánh giá tác động của các dự án tới môi trường/HST rừng đều đặt các dự án trong một bối cảnh tổng thể để đánh giá toàn diện các tác động trực tiếp, tác động gián tiếp, tác động tích lũy và tác động cộng dồn, từ đó đề xuất các giải pháp thích ứng, giảm thiểu, đền bù phù hợp với các tác động tiềm ẩn của dự án.
Các dự án cần tiến hành sàng lọc trước tiên, để tránh các tác động môi trường và xã hội nghiêm trọng không thể giảm thiểu được.
ĐTM của các dự án đầu tư phát triển đến HST rừng cần phải đặt trọng tâm vào việc đánh giá tác động tới ĐDSH, và cần phải có các chỉ tiêu đánh giá cụ thể xem suy giảm ĐDSH ở mức độ nào, tránh việc đánh giá chung chung.
Các bộ công cụ hỗ trợ đánh giá tác động của dự án tới ĐDSH và HST rừng đều đưa ra các tiêu chí và sử dụng các bộ câu hỏi phù hợp với từng tiêu chí để đánh giá tác động của các hoạt động cụ thể ở từng giai đoạn triển khai dự án.
Xây dựng cơ sở dữ liệu về hiện trạng môi trường nền, rồi phân tích các tác động tiềm ẩn của dự án đến các tài nguyên sinh học theo hiện trạng môi trường nền đã xác định.
Đánh giá môi trường cần cân nhắc các nguồn tài nguyên có được quản lý bền vững trong vòng đời dự án hay không và xác định các tác động tồn dư sau dự án.
Kế hoạch triển khai dự án phát triển phải bao gồm phương án bồi hoàn ĐDSH, sau khi các biện pháp phòng tránh, giảm thiểu và khôi phục đã được áp dụng. Phương án bồi hoàn ĐDSH phải được xây dựng trên cơ sở các quy định pháp luật hiện hành của quốc gia và các điều luật, công ước quốc tế mà Việt Nam đã tham gia ký kết. Thiết kế biện pháp bồi hoàn ĐDSH được tiến hành như một phần của quy trình đánh giá môi trường, và được đưa vào các tài liệu đánh giá môi trường liên quan.
Dự án phát triển không được đưa bất kỳ loài ngoại lai nào vào khu vực dự án, vùng hoặc quốc gia trừ khi việc đó được thực hiện phù hợp với các quy định pháp luật hiện hành. Ngoài ra, cần yêu cầu có biện pháp đánh giá khả năng đưa vào một cách vô tình hoặc ngoài dự kiến các loài ngoại lai xâm hại này, đồng thời xác định các biện pháp để giảm thiểu tối đa nguy cơ đó.
Khi dự án phát triển có khả năng có tác động tiêu cực đến dịch vụ HST rừng, cần thực hiện rà soát có hệ thống để xác định các dịch vụ HST ưu tiên, bao gồm các dịch vụ ưu tiên thuộc hai nhóm: (i) nhóm các dịch vụ mà hoạt động của dự án có khả năng có tác động nhất và do đó sẽ dẫn đến các tác động tiêu cực đến cộng đồng bị ảnh hưởng; (ii) nhóm dịch vụ mà dự án phải dựa vào để hoạt động. Đồng thời, phải tiến hành tham vấn cộng đồng trong quá trình xác định các dịch vụ HST ưu tiên.
Bộ TN&MT cần phải tăng cường hệ thống đánh giác tác động môi trường cho đánh giác tác động đa dạng sinh học hiệu quả và xây dựng lộ trình cho bồi hoàn ĐDSH để vận hành chính sách và thiết lập các chương trình bồi hoàn quốc gia tại Việt Nam. Có rất nhiều phương pháp luận và các tiếp cận khác nhau cho đền bù và bồi hoàn ĐDSH trên thế giới, điều quan trọng là cách tiếp cận ở Việt Nam đòi hỏi đơn giản và dễ áp dụng, nếu không rất khó sử dụng.
Cần nghiên cứu xây dựng hướng dẫn cho đánh giá tác động môi trường lâm nghiệp. Những dự án phát triển trong HST rừng cần có chương trình giám sát cụ thể và liên tục mới đánh giá được tác động lâu dài của dự án.
ThS. Phan Thị Kim Oanh
Viện Chiến lược, Chính sách Tài nguyên và môi trường
(Nguồn: Bài đăng trên Tạp chí Môi trường, số 8/2021)
TÀI LIỆU THAM KHẢO
