01/06/2021
Từ năm 2021, Việt Nam bắt buộc phải thực hiện Đóng góp do quốc gia tự quyết định (NDC) cập nhật, đặc biệt là đến năm 2030 cần phải giảm 9% phát thải khí nhà kính (KNK) so với kịch bản phát triển thông thường (BAU) bằng nguồn lực trong nước, nếu có hỗ trợ của quốc tế mức giảm sẽ tăng lên 27%. Lồng ghép vấn đề biến đổi khí hậu (BĐKH) nói chung và nội dung của NDC nói riêng vào chính sách phát triển là vấn đề có ý nghĩa quan trọng đối với Việt Nam. Kinh nghiệm quốc tế cho thấy, lồng ghép nội dung thích ứng và giảm nhẹ BĐKH sẽ mang lại những lợi ích về kinh tế - xã hội và môi trường. Hiện nay, nhiều quốc gia và tổ chức quốc tế đã triển khai thực hiện việc lồng ghép BĐKH trong chính sách phát triển vĩ mô (chiến lược, quy hoạch và kế hoạch - CQK) cũng như các chương trình, dự án cụ thể.
Năm 2014, Ủy ban liên chính phủ về biến đổi khí hậu (IPCC) đã công bố Báo cáo đánh giá lần thứ 5 (AR5 synthesis report: Climate change 2014) về BĐKH toàn cầu với thông điệp “để nhiệt độ vào cuối thế kỷ tăng ở mức dưới 2oC, tổng lượng phát thải khí nhà kính được giới hạn ở mức dưới 1000 GtC”. Ngày 12/12/2015, tại Hội nghị các bên lần thứ 21 của Công ước khung Liên hợp quốc về BĐKH (UNFCCC), gần 200 quốc gia đã thông qua Thỏa thuận Paris về BĐKH. Thỏa thuận này có tính lịch sử, ràng buộc về pháp lý đối với tất cả các quốc gia về giảm phát thải KNK. Theo đó, kể từ năm 2021 tất cả các Bên tham gia đều phải thực hiện các mục tiêu giảm phát thải KNK đã cam kết trong NDC và định kỳ cập nhật 5 năm/lần. Ngày 11/9/2020, Việt Nam đã đệ trình UNFCCC bản NDC cập nhật với mục tiêu giảm 9% lượng phát thải KNK (83,9 triệu tấn CO2tđ vào năm 2030 so với kịch bản phát triển thông thường (BAU) bằng nguồn lực trong nước và mức giảm sẽ tăng lên 27% (250,8 triệu tấn CO2tđ) nếu có sự hỗ trợ của cộng đồng quốc tế.
Lồng ghép BĐKH trong các chính sách phát triển đã được nhiều quốc gia áp dụng để hài hòa mục tiêu phát triển kinh tế và ứng phó với BĐKH. Để đạt được mục tiêu đã cam kết trong NDC, Việt Nam cần triển khai đồng bộ nhiều giải pháp, đặc biệt cần thông qua thực hiện CQK phát triển có lồng ghép các nội dung của NDC. Tuy nhiên, đây là vấn đề mới cần phải nghiên cứu, tham khảo kinh nghiệm của các quốc gia, các tổ chức quốc tế về lồng ghép BĐKH nói chung, nội dung NDC nói riêng. Vì vậy, bài viết này nhằm giới thiệu kinh nghiệm quốc tế về lồng ghép BĐKH trong chính sách phát triển và tổng hợp các bài học cho Việt Nam hướng đến thực hiện NDC thông qua lồng ghép nội dung liên quan trong CQK phát triển. Việc phân tích, rà soát kinh nghiệm tập trung vào 4 nhóm vấn đề liên quan đến: Thông tin - nhận thức về lồng ghép BĐKH; Sự tham gia của các bên liên quan và cơ chế điều phối; Hài hòa lợi ích trước mắt và lâu dài; Giám sát, đánh giá và hoàn thiện quy trình lồng ghép, cụ thể:
Thông tin và nhận thức về lồng ghép BĐKH
Uittenbroek và nnk. (2014) trong nghiên cứu về chiến lược thích ứng với BĐKH của một số thành phố tại Hà Lan đã xác định trong trường hợp các nguồn lực hạn chế thì việc lồng ghép nội dung BĐKH vào các hoạt động phát triển sẽ hiệu quả hơn so với cách thức khác, đặc biệt là lồng ghép vào các chính sách, chiến lược phát triển ở cấp địa phương. Bên cạnh đó, khi thông tin đầy đủ về tác động của BĐKH, cũng như tầm quan trọng của việc lồng ghép vấn đề BĐKH trong chiến lược, quy hoạch và kế hoạch phát triển ở các quy mô khác nhau được cung cấp đầy đủ sẽ giúp các bên liên quan nhận thức rõ hơn về yêu cầu lồng ghép BĐKH. Để lồng ghép BĐKH hiệu quả cần phải dựa vào những thông tin, số liệu về khí hậu, nguy cơ và rủi ro do BĐKH gây ra đối với các vùng, lĩnh vực, cũng như các giải pháp ứng phó tiềm năng (Rayner và Berkhout, 2012). Thông tin về những ảnh hưởng của BĐKH đến mục tiêu phát triển của ngành, lĩnh vực, cũng như các địa phương cần được cung cấp và trao đổi, chia sẻ để đạt được sự đồng thuận trong lựa chọn các giải pháp ứng phó. BĐKH là vấn đề mới, liên ngành nên cần thu thập thông tin, dự báo tác động và đánh giá đúng mức độ không chắc chắn về kết quả dự báo. Theo Tanner và nnk (2006), mối liên hệ thường xuyên, liên tục giữa các nhà khoa học khí hậu, các cơ quan hoạch định chính sách và các chuyên gia về ứng phó với BĐKH sẽ góp phần tăng cường nhận thức và hiểu biết cần thiết để thúc đẩy hoạt động lồng ghép.
Thực tế cho thấy, lồng ghép BĐKH thường gặp khó khăn do nhận thức liên quan đến các rủi ro về BĐKH gây ra, đặc biệt là những tác động tiềm tàng và lâu dài. Theo Rayner và Berkhout (2012), giáo dục và xây dựng năng lực rất quan trọng và cần thiết để vượt qua cản trở này. Bên cạnh đó, các thông tin khoa học về BĐKH cũng cần phải được chuyển tải thông qua ngôn ngữ, cách thức phù hợp và dễ hiểu đến các nhà hoạch định chính sách.
Vai trò tham gia và điều phối hoạt động lồng ghép
Wellstead and Stedman (2015) đã nghiên cứu mối liên hệ giữa quá trình xây dựng chính sách và năng lực xây dựng chính sách đến khả năng lồng ghép BĐKH vào các chính sách phát triển. Theo đó, nếu năng lực chính sách thấp (khả năng hoạch định và thực thi chính sách) sẽ ảnh hưởng đến khả năng lồng ghép các vấn đề BĐKH. Điều này cho thấy, muốn lồng ghép hiệu quả cần phải xem xét các yếu tố liên quan như công tác điều phối, cơ quan chủ trì, hoạt động nghiên cứu và thử nghiệm quy trình lồng ghép, tăng cường năng lực cho các bên liên quan, thực hiện đúng thời điểm và chia sẻ, phổ biến kinh nghiệm và bài học hay về lồng ghép vấn đề BĐKH vào chính sách, kế hoạch phát triển (Hình 1).
Hình 1. Các yêu cầu để lồng ghép hiệu quả BĐKH vào chính sách phát triển
Nguồn: UNDP-UNEP, 2011
Sự tham gia của các bên liên quan sẽ giúp hài hòa lợi ích, xác lập sự đồng thuận trong quá trình xây dựng, cũng như thực thi các chính sách phát triển. Để huy động sự tham gia của các bên trong quá trình lồng ghép BĐKH cần xác định vai trò và lợi ích của các bên.
Hài hòa lợi ích trước mắt và lâu dài khi lồng ghép
Trên thế giới, vấn đề lồng ghép hay tích hợp BĐKH vào trong quá trình hoạch định chính sách phát triển được xem là một trong những phương thức được sử dụng nhằm ứng phó với BĐKH một cách toàn diện nhất. Theo Wamsler và Pauleit (2016), tùy vào điều kiện của từng quốc gia mà cách tiếp cận để lồng ghép các biện pháp ứng phó ưu tiên khác nhau nhưng đều hướng đến mục tiêu nâng cao hiệu quả các hành động khí hậu. Ví dụ, để xây dựng thuế các-bon và tăng cường mua bán tín chỉ phát thải, Liên minh châu Âu (EU) đã đưa ra những yêu cầu về lồng ghép nội dung giảm phát thải KNK đối với các dự án có tổng vốn đầu tư lớn hơn 20 triệu Euro. Bên cạnh đó, EU còn đưa ra các mục tiêu cụ thể và có tính ràng buộc về tỷ trọng năng lượng tái tạo trong tổng mức tiêu hao nhiên liệu điện đến năm 2020 là 20% (European Union, 2016). Trong giai đoạn 2014-2020, EU đã quyết định dành 20% ngân sách của khối cho các hành động liên quan đến ứng phó với BĐKH, trong đó xem xét các tiêu chí liên quan đến BĐKH trong quy định xét quyết tài trợ của mình.
Nhiều quốc gia đang phát triển, để đảm bảo ổn định xã hội, xóa đói đã giảm nhẹ ưu tiên lồng ghép những giải pháp, nội dung thích ứng trong nông nghiệp hơn là các giải pháp giảm nhẹ phát thải KNK. Ngoài ra, với nguồn lực hạn chế các quốc gia đều phải lựa chọn ưu tiên để thực hiện các hành động khí hậu thay vì thực hiện đồng thời nhiều mục tiêu. Đặc biệt là lồng ghép các mục tiêu khí hậu ngắn hạn và dài hạn phải phù hợp với bối cảnh quốc gia và lĩnh vực.
Tại Thái Lan, để giảm pháp thải KNK đã ưu tiên lồng ghép vào chiến lược phát triển quốc gia giai đoạn 2017-2036 và cũng như kế hoạch tiết kiệm năng lượng 2015-2036; Kế hoạch phát triển năng lượng thay thế 2015-2036; Kế hoạch phát triển cơ sở hạ tầng giao thông Thái Lan giai đoạn 2015-2022; Kế hoạch quốc gia lần thứ 4 về quản lý hóa chất 2012-2021 thông qua xây dựng sở sở dữ liệu hóa học; Chiến lược công nghiệp sinh thái… cũng như chiến lược quản lý chất thải (ONEP, 2020).
Đối với thích ứng với BĐKH, Thái Lan đã ưu tiên đối với các lĩnh vực và khu vực có tính dễ bị tổn thương cao với quy trình lồng ghép theo 4 bước (Hình 2). Cụ thể Bước 1- Dự báo khí hậu trong tương lai; Bước 2- Phân tích tác động của biến đổi khí hậu trong tương lai đến các hệ thống tự nhiên, ngành kinh tế; Bước 3- Phân tích rủi ro và tính dễ bị tổn thương của các hệ thống tự nhiên, ngành kinh tế đối với tác động của biến đổi khí hậu; Bước 4- Thiết lập và lồng ghép kế hoạch thích ứng phù hợp để giải quyết các vấn đề đã xác định.
Hình 2. Cách tiếp cận truyền thống trong phân tích tác động biến đổi khí hậu và lập quy hoạch thích ứng
Nguồn: Tổng hợp từ Chinvanno, S., & Kerdsuk, V. (2013)
Trong khi đó, các quốc gia phát triển lại ưu tiên và tập trung đối với các lĩnh vực có tiềm năng giảm phát thải KNK lớn và lợi thế khi triển khai. Ví dụ, trong khung chính sách khí hậu của EU, tập trung ưu tiên lồng ghép các giải pháp ứng phó với BĐKH, đặc biệt là giảm phát thải KNK trong 4 lĩnh vực/khu vực chính gồm năng lượng, hạ tầng, nông nghiệp và khu vực đô thị. Đối với lĩnh vực năng lượng, mục tiêu lồng ghép thích ứng với BĐKH là để giảm rủi ro và nguy cơ về an ninh nguồn cung trong điều kiện khí hậu cực đoan, tăng nhu cầu sử dụng cực đại và vận hành quá công suất các nhà máy nhiệt điện và nhà máy điện hạt nhân. Đối với bên cầu, việc sử dụng tiết kiệm và hiệu quả năng lượng ngoài việc góp phần giảm phát thải KNK còn giúp giảm nhu cầu vào thời gian cao điểm.
Thực tế cho thấy, tác động của BĐKH thường dài hạn trong khi đó mục tiêu phát triển các lĩnh vực thường ngắn hơn, nên việc hài hòa lợi ích lâu dài và trước mắt là cần thiết khi thực hiện lồng ghép BĐKH trong các kế hoạch, quy hoạch phát triển.
Giám sát, đánh giá và hoàn thiện quy trình lồng ghép
Theo báo cáo của Nghị viện châu Âu về Lồng ghép các hành động khí hậu trong dự toán ngân sách châu Âu- Tác động của mục tiêu chính trị năm 2019, thì giám sát và đánh giá các quá trình lồng ghép BĐKH giúp các nhà hoạch định chính sách xác định xem có đạt được các kết quả mong muốn hay không. Đánh giá cũng cho phép kịp thời điều chỉnh các chính sách để phù hợp với bối cảnh phát triển mới.
Tài liệu “Hướng đến phát triển bền vững: Lồng ghép môi trường và BĐKH vào chương trình phát triển của Liên minh châu Âu” của Liên minh châu Âu (EU, 2014) đã chia việc lồng ghép môi trường và BĐKH trong phát triển trong 4 giai đoạn chính gồm khởi động; xác định và chuẩn bị chương trình/dự án đầu tư; tổ chức thực hiện và đánh giá (Hình 3). Trong đó giai đoạn đánh giá gồm có đánh giá giữa kỳ, đánh giá cuối kỳ và đối thoại chính sách để có sự điều chỉnh khi cần thiết.
Hình 3. Tổng hợp 4 giai đoạn trong lồng ghép môi trường và BĐKH vào chương trình, dự án phát triển
Nguồn: Tổng hợp từ Hướng đến phát triển bền vững: Lồng ghép MT và BĐKH vào phát triển của Liên minh châu Âu, 2014 (Towards Sustainable Development: Mainstreaming Environment and Climate Change into Development)
Bài học cho Việt Nam trong việc lồng ghép NDC
NDC là nội dung mới nên chưa có nhiều quốc gia thực hiện việc lồng ghép, tuy nhiên một số quốc gia, tổ chức quốc tế đã thực hiện việc lồng ghép vấn đề BĐKH trong chiến lược, quy hoạch và kế hoạch phát triển, cũng như trong quy trình quản lý dự án. Qua quá trình rà soát, nghiên cứu đã tổng kết được một số bài học cho Việt Nam trong việc lồng ghép BĐKH trong các CQK phát triển nói chung và thực hiện NDC nói chung.
Cung cấp thông tin về BĐKH một cách đầy đủ, nâng cao nhận thức cho các bên liên quan trong thực hiện lồng ghép BĐKH nói chung, nội dung NDC nói riêng
Lồng ghép vấn đề BĐKH hiện nay chủ yếu tập trung vào các chương trình phát triển do các tổ chức quốc tế khởi xướng và áp dụng nhiều cho lĩnh vực giao thông và quy hoạch sử dụng đất. Dù đã được tổ chức thực hiện ở một số quốc gia trên thế giới, lồng ghép BĐKH hiện nay chủ yếu tập trung vào thích ứng với BĐKH, vấn đề giảm phát thải KNK chưa có nhiều nghiên cứu cũng như triển khai thực hiện việc lồng ghép trên thực tế. Hiện nay ở Việt Nam, thông tin về kịch bản BĐKH, tính dễ tổn thương và tác động của BĐKH đến các ngành, lĩnh vực và các khu vực cụ thể chưa được hệ thống và cung cấp đầy đủ, chi tiết cho các bên liên quan khi xây dựng chiến lược, quy hoạch và kế hoạch phát triển.
Để thực hiện việc lồng ghép BĐKH nói chung, các nội dung NDC nói riêng các bên tham gia cần nhận thức đúng về những lợi ích và trở ngại. Vì vậy, để thực hiện việc lồng ghép các nội dung NDC trong CQK tại Việt Nam, cần tập huấn nâng cao nhận thức và năng lực cho các bên liên quan, đặc biệt là cơ quan xây dựng, thực hiện CQK cũng như cơ quan thẩm định, phê duyệt.
Thúc đẩy sự tham gia của các bên liên quan và thiết lập cơ chế điều phối hoạt động lồng ghép BĐKH
Dù quy trình lồng ghép có sự khác nhau, nhưng để thực hiện hiệu quả hoạt động lồng ghép BĐKH thúc đẩy sự tham gia của các bên liên quan, trong đó có cả các nhà khoa học, cơ quan quản lý và chuyên gia xây dựng chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển. Ở từng giai đoạn lồng ghép, vai trò của các bên tham gia sẽ khác nhau nhưng cần được tham vấn và trao đổi. Ví dụ, giai đoạn xác định rủi ro về khí hậu, tính dễ bị tổn thương thì vai trò của các nhà khoa học, cơ quan nghiên cứu rất quan trọng, trong khi đó ở giai đoạn lựa chọn các giải pháp ứng phó hay ưu tiên để lồng ghép sẽ phụ thuộc nhiều hơn vào cơ quan quản lý (trên cơ sở phân bổ nguồn lực ưu tiên, định hướng phát triển,…).
Cơ chế điều phối hoạt động lồng ghép cần rõ ràng khi bắt đầu nhưng có tính linh hoạt dựa trên yêu cầu thực tiễn. Hiện nay, việc lồng ghép BĐKH thường được thực hiện một cách độc lập hơn là có sự điều phối của cơ quan chủ trì xây dựng CQK. Việc thiết lập cơ chế điều phối hoạt động lồng ghép phù hợp sẽ huy động tối đa sự tham gia của các bên liên quan tại các thời điểm quan trọng, đồng thời có thể hài hòa lợi ích trước mắt và lâu dài, lợi ích của các lĩnh vực...
Hài hòa lợi ích trước mắt và lâu dài, lợi ích giữa các lĩnh vực trong CQK khi thực thực hiện việc lồng ghép BĐKH là quan trọng và cần dựa vào các tiêu chí ưu tiên cụ thể, rõ ràng
Tác động của BĐKH thường lâu dài và có tính không chắc chắn, trong khi đó quy hoạch, kế hoạch phát triển quốc gia, vùng và địa phương thường được xác định trong khoảng thời gian 5-10 năm nên lựa chọn ưu tiên vấn đề BĐKH nào để lồng ghép cần được xem xét, thảo luận và thống nhất giữa các bên liên quan.
Các tiêu chí lựa chọn vấn đề ưu tiên lồng ghép hay yêu cầu về lồng ghép BĐKH cần được thiết lập và thống nhất giữa các bên liên quan. Ví dụ, hiện nay Ủy ban châu Âu (EC) đã bắt đầu thực hiện việc lồng vấn đề BĐKH bao gồm cả nội dung thích ứng và giảm nhẹ trong quy trình dự án trọng điểm có mức đầu từ trên 50 triệu Euro (đối với dự án thông thường) và trên 75 triệu Euro (đối với dự án hạ tầng giao thông). Đây là tiêu chí rõ ràng về đối tượng bắt buộc phải lồng ghép.
Giám sát, đánh giá và hoàn thiện quy trình lồng ghép BĐKH trong CQK phát triển là việc làm thường xuyên, liên tục dựa trên thông tin và sự hiểu biển về các nội dụng BĐKH cũng nhưng bối cảnh phát triển quốc gia, ngành và địa phương
Các vấn đề BĐKH thường có tính không chắc chắn nên việc xem xét, đánh giá trên cơ sở thông tin sẵn có mới nhất là cần thiết để điều chỉnh ưu tiên cũng như cách thức lồng ghép trong các chính sách phát triển. Ví dụ, việc đưa ra các yêu cầu về thích ứng quá cao đối với các công trình hạ tầng có thể dẫn đến tổng vốn đầu tư cao, nhưng khi có thông tin, kết quả tính tính toán có độ tin cậy về mức độ tác động đến hạ tầng thấp hơn dự báo thì các yêu cầu về thích ứng đối với công trình xây dựng có thể được điều chỉnh. Quy trình lồng ghép vì vậy cũng có thể thay đổi khi đã có thông tin cơ sở về tính dễ bị tổn thương đã có,…
Trong quá trình thực hiện các chính sách phát triển, cần đánh giá hiệu quả thực hiện các nội dung về BĐKH để điều chỉnh ưu tiên tiếp tục lồng ghép hay đưa ra khỏi các nội dung cần lồng ghép. Đây là việc làm cần thiết và quan trọng để đảm bảo các hành động khí hậu được thực hiện một cách hiệu quả thông qua lồng ghép vào các chính sách phát triển hay được thực hiện thông qua các chương trình độc lập.
Kết luận
Lồng ghép các mục tiêu NDC cũng như ứng phó với BĐKH vào CQK phát triển của Việt Nam là cấp thiết. Kinh nghiệm quốc tế cho thấy lồng ghép được xem là một trong những giải pháp giải quyết các vấn đề liên ngành một cách hiệu quả nhất, không làm thay đổi nhiều về cơ cấu tổ chức cũng như nguồn lực thực hiện. Để thực các cam kết về thích ứng và giảm nhẹ đã nêu trong NDC, Việt Nam cần có giải pháp phù hợp để đảm bảo phát triển kinh tế và thể hiện được quốc gia có trách nhiệm đối với các vấn đề toàn cầu, đặc biệt là nỗ lực chung để đảm bảo mức tăng nhiệt độ trung bình toàn cầu không quá 1,5oC vào cuối thế kỷ 21.
Lồng ghép nội dung NDC trong CQK là vấn đề mới đối với Việt Nam. Việc lồng ghép các nội dung NDC vào chiến lược, quy hoạch và kế hoạch phát triển (CQK), vì vậy vừa là cơ hội cũng là thách thức để đảm bảo mục tiêu ứng phó với BĐKH và phát triển kinh tế. Kinh nghiệm quốc tế cho thấy để lồng ghép BĐKH nói chung và nội dung NDC hiệu quả Việt Nam cần (i) xây dựng cơ sở thông tin về BĐKH chi tiết, cụ thể, hệ thống hơn; đồng thời tiếp tục nâng nhận thức và năng lực cho các cấp, đặc biệt là các bên tham gia quá trình lồng ghép; (ii) thúc đẩy sự tham gia của các bên liên quan và thiết lập cơ chế điều phối hoạt động lồng ghép; (iii) hài hòa lợi ích trước mắt và lâu dài khi thực hiện lồng ghép; và (iv) tổ chức giám sát, đánh giá và điều chỉnh nội dung lồng ghép theo chu kỳ cập nhật NDC.
Lưu Lê Hường, Nguyễn Sỹ Linh
Vũ Hoàng Thuỳ Dương, Tăng Quỳnh Anh
Viện Chiến lược, Chính sách tài nguyên và môi trường
(Nguồn: Bài đăng trên Tạp chí Môi trường, số 5/2021)
Tài liệu tham khảo
