01/11/2021
Nhằm đáp ứng nhu cầu sản xuất, ngành công nghiệp nhựa của Việt Nam đã có sự phát triển vượt bậc trong thời gian qua với mức tăng trưởng hàng năm từ 16 đến 18%.Tuy nhiên, mặt trái của sự phát triển của ngành công nghiệp nhựa Việt Nam là sự gia tăng nhanh chóng của rác thải nhựa (RTN), đặc biệt là RTN đại dương. Từ năm 2015, Việt Nam đã được coi là quốc gia đứng thứ 4 trên thế giới về khối lượng RTN xả ra đại dương.Năm 2019, Thủ tướng Chính phủ ban hành Kế hoạch hành động quốc gia về quản lý RTN đại dương đến năm 2030 nhằm thực hiện các sáng kiến và cam kết của Việt Nam với quốc tế về việc giải quyết các vấn đề RTN với trọng tâm là RTN đại dương. Để hỗ trợ công tác xây dựng chính sách, pháp luật nhằm đạt được các mục tiêu do Kế hoạch hành động quốc gia về quản lý RTN đại dương đến năm 2030 đề ra, bài viết nghiên cứu kinh nghiệm xây dựng pháp luật, chính sách liên quan đến RTN đại dương liên quan trên thế giới và từ đó rút ra bài học cho Việt Nam.
1. Kinh nghiệm thế giới
Các nhóm giải pháp chính
Khi xây dựng luật pháp và chính sách liên quan đến RTN đại dương, các quốc gia trên thế giới thường dựa vào ba nhóm giải pháp chính để giải quyết tình trạng ô nhiễm RTN đại dương: kiểm soát sản xuất, sử dụng các vật liệu nhựa; giảm thiểu xả RTN ra môi trường; và xử lý RTN đã được thải ra môi trường.
Kiểm soát sản xuất, sử dụng các nguyên vật liệu nhựa: Dựa trên nhận định phòng chống RTN trước khi được thải ra môi trường còn hơn là phải xử lý sau khi chúng đã xuất hiện trong môi trường (đặc biệt là môi trường đại dương), nhiều quốc gia đã tìm cách hạn chế và thậm chí là cấm việc sản xuất và sử dụng các nguyên vật liệu nhựa khó phân hủy như hạt nhựa, túi ni-lông và vi nhựa. Các biện pháp cụ thể gồm hạn chế, cấm sử dụng túi ni-lông sử dụng một lần (ví dụ như Băng-la-đét) hoặc quy định rõ dộ dày của các túi này (Bốt-xva-na); hạn chế, cấm sử dụng các đồ dùng làm bằng nhựa dùng một lần như dao, dĩa, thìa, bát, đĩa (Ấn Độ)…; hạn chế, cấm sử dụng bao bì bằng polystyrene (Va-nu-a-tu). Các quốc gia cũng sử dụng thuế và phí môi trường nhằm làm tăng chi phí sản xuất đối với các sản phẩm bằng nhựa như thuế áp dụng cho túi ni-lông (Nam Phi), thuế áp dụng cho bao bì nhựa (Đan Mạch) hay thuế đối với các tấm phim nhựa (Bỉ). Ngoài việc hạn chế và cấm sản xuất, sử dụng các nguyên vật liệu nhựa khó phân hủy, các quốc gia còn kiểm soát thông qua việc khích lệ việc các sản phẩm sử dụng các các nguyên vật liệu có thể phân hủy được (với các điều kiện về mức độ và thời gian phân hủy nhằm tránh việc các nguyên vật liệu này có thể gây hại cho môi trường) hoặc nguyên vật liệu có thể tái sử dụng (Bang Hawaii, Mỹ). Nhiều quốc gia đã luật hóa khái niệm trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất (extended producer responsibility) yêu cầu các nhà sản xuất phải có trách nhiệm tự thu thập lại các sản phẩm của mình (Ca-na-đa).
Giảm thiểu xả RTN ra môi trường: Để giảm thiểu việc xả RTN ra môi trường, đặc biệt là môi trường biển, các quốc gia thường ban hành các quy định áp dụng cho ba nguồn RTN chính: nguồn từ đất liền, nguồn từ các dụng cụ đánh cá bị bỏ hoặc bị mất, và nguồn từ các tàu biển. Các quy định liên quan đến các nguồn từ đất liền thường tập trung vào việc cấm chôn, vứt rác (Phi-lip-pin); quy trình đốt rác (Chi-lê); sử dụng các biện pháp xử lý rác thải không gây hại cho môi trường (Niu Di-lân); xử lý rác thải do thiên tai gây ra (Hai-ti); phân loại và tái chế rác thải (Mỹ). Các quy định liên quan đến rác thải từ dụng cụ đánh cá thường tập trung vào việc cấm sử dụng các dụng cụ đánh cá bằng nhựa (St. Kitts và Nevis); cấm bỏ lại các dụng cụ đánh cá không thể phân hủy trên biển (Nam-mi-bi-a); yêu cầu ngư dân phải nhanh chóng báo cáo các dụng cụ đánh cá bị mất, bỏ lại trên biển cũng như khuyến khích hoặc bắt buộc tìm lại các dụng cụ này (Mỹ); bắt buộc phải đánh dấu các dụng cụ đánh cá (Liên minh Châu Âu); khuyến khích sử dụng các dụng cụ đánh cá bằng chất liệu có thể phân hủy được (Mỹ). Các quy định liên quan đến rác thải từ tàu biển, thường được thông qua nhằm thực thi Công ước quốc tế về phòng chống ô nhiễm từ tàu (MARPOL 73/78), tập trung vào quy định việc thu thập, xử lý, lưu trữ rác thải trên tàu (Trung Quốc) cũng như hạn chế, cấm và xử phạt các hành vi xả thải rác từ tàu ra biển (Mỹ).
Xử lý rác thải nhựa đã được thải ra môi trường: Các biện pháp được các quốc gia trên thế giới sử dụng nhằm giải quyết vấn đề này thường tập trung vào ba khía cạnh: đánh giá thực trạng rác thải nhựa đại dương và những hậu quả đối với môi trường; xây dựng kế hoạch hành động nhằm xử lý vấn đề rác thải trong môi trường biển và thu gom rác thải trên biển. Liên quan đến khía cạnh đánh giá thực trạng RTN đại dương và những hậu quả đối với môi trường, các quốc gia thường ban hành các bộ luật yêu cầu thường xuyên đánh giá và theo dõi tình trạng ô nhiễm rác thải trên biển (Mỹ); đưa ra các tiêu chuẩn, hướng dẫn đánh giá môi trường (Liên minh Châu Âu); cũng như là lên danh sách các khu vực biển bị ô nhiễm nặng (Mỹ). Liên quan đến khía cạnh xây dựng kế hoạch hành động nhằm xử lý vấn đề rác thải trong môi trường biển, các quốc gia thường xây dựng các kế hoạch hành động có tính bao trùm nhằm xử lý rác thải trên biển. Các kế hoạch hành động này thường đưa ra các mục tiêu kèm theo mốc thời gian cụ thể, những hành động sẽ được thực hiện nhằm đạt được các mục tiêu này cũng như là các tiêu chuẩn đánh giá việc thực hiện thành công kế hoạch. Cuối cùng, hoạt động thu gom rác thải trên biển thường được thực hiện dưới nhiều hình thức: các cơ quan nhà nước tổ chức thực hiện (Ôxtrâylia); cộng đồng địa phương tổ chức hiện (Mỹ); hoặc các công ty tư nhân tổ chức thực hiện.
Một số ví dụ về kinh nghiệm xây dựng luật pháp và chính sách liên quan tại một số quốc gia
Tại Mỹ: Ở Mỹ việc quản lý rác thải nhựa được quy định ở cả hai cấp độ lập pháp: liên bang và bang. Ở cấp liên bang, Mỹ bắt đầu quan tâm đến việc cải thiện công nghệ xử lý rác năm 1965 thông qua việc Quốc hội Mỹ thông qua Luật Xử lý rác thải rắn. Luật này ban hành các tiêu chuẩn tối thiểu cho các địa điểm chôn lấp rác và thiết lập khung pháp lý để các Bang kiểm soát tốt hơn việc xử lý rác thải rắn. Năm 1976, Luật Xử lý rác thải rắn được thay thế bằng Luật Bảo tồn và phục hồi tài nguyên. Thời gian gần đây, một số dự án luật điều chỉnh trực tiếp RTN đã được đề xuất tại Quốc hội Mỹ như dự án Luật Giảm thiểu và tái chế RTN (do dân biểu Haley Stevens của bang Michigan và dân biểu Anthony Gonzalez của bang Ohio đề xuất năm 2020); dự án Luật Thoát khỏi ô nhiễm nhựa (do dân biểu Jeff Merkley của bang Oregon và dân biểu Alan Lowenthal của bang California đề xuất năm 2020 và tái đề xuất năm 2021). Hiện các dự án Luật này đang được Quốc hội Mỹ xem xét.
Ở các bang của Mỹ hiện đang có sự cạnh tranh giữa hai xu hướng quy định là cấm sử dụng các sản phẩm nhựa sử dụng một lần và không cho cấm sử dụng các sản phẩm này. Cụ thể, có 5 bang là đã ban hành các quy định hạn chế hoặc cấm sử dụng nhựa (California, Oregon, Haiwaii, Maine và Connecticut). Tuy nhiên, cũng có đến 8 bang quy định cấm trước các chính quyền phụ thuộc bang thông qua quy định cấm sử dụng các sản phẩm nhựa sử dụng một lần (North Dakota, Oklahoma, Iowa, Missouri, Indiana, Mississippi, Pennsylvania và Tennessee). Bên cạnh đó, cũng có những bang có quy định không cho cấm sử dụng sản phạm nhựa sử dụng một lần ở cấp toàn bang song lại có các quy định cấm tồn tại ở cấp độ thành phố thuộc bang (như Colorado, Florida,...).
Tại Trung Quốc: Văn bản pháp lý quan trọng nhất trong việc BVMT biển là Luật BVMT biển năm 1982 và sửa đổi năm 1999. Trên cơ sở đó, Trung Quốc đã ban hành nhiều quy định liên quan như Quy định về kiểm soát việc nhận chìm các chất thải trên biển năm 1985 hay Quy định về phòng chống và kiểm soát các chất ô nhiễm có nguồn từ đất liền gây ô nhiễm biển năm 1990. Năm 2018, Quốc Vụ viện Trung Quốc ban hành Quy định tạm thời về dịch vụ chuyển phát nhanh, khuyến khích việc sử dụng các vật liệu bao bì có thể phân hủy và tái chế. Bên cạnh đó, các văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực tiêu chuẩn cũng góp phần giảm thiểu việc sử dụng vật liệu nhựa. Theo đó, Tổng cục theo dõi, kiểm soát chất lượng và cách ly của Trung Quốc đã ban hành Tiêu chuẩn Sản phẩm Nhựa năm 2013 và Tiêu chuẩn Sản phẩm giấy và nhựa năm 2014; đưa ra một số tiêu chuẩn đối với các sản phẩm bằng hợp chất polystyrene, nhựa ép và bao bì thực phẩm. Tuy nhiên, đây không phải là các văn bản mang tính bắt buộc.
Ở cấp độ địa phương, chính quyền các tỉnh và thành phố ven biển của Trung Quốc cũng ban hành nhiều văn bản pháp lý nhằm giải quyết tình trạng ô nhiễm rác thải nhựa ở địa phương. Ví dụ như Ủy ban Thường vụ Hội đồng Nhân dân thành phố Thượng Hải ban hành Quy định về giảm thiểu bao bì ở Thượng Hải năm 2013 nhằm hạn chế tình trạng lạm dụng bao bì đối với các sản phẩm. Quy định cho phép quần chúng được báo cáo lên chính quyền các cơ sở kinh doanh bán các sản phẩm có quá nhiều bao bì.
Tại Ma-lai-xi-a: Công cuộc pháp điển hóa bảo vệ môi trường của Ma-lai-xi-a khởi đầu vào năm 1974 với việc Luật Chất lượng môi trường được Quốc hội Ma-lai-xi-a ban hành. Luật này quy định về việc phòng chống, giảm thiểu và kiểm soát ô nhiễm và cải thiện môi trường. Theo đó, hành vi xả thải các chất có hại, chất ô nhiễm hoặc rác xuống các vùng biển Malaysia trái phép có thể bị phạt tiền đến 500.000 RM (tương đương với 2 tỉ 700 triệu VND) và phạt tù đến năm năm. Để thực thi Luật Chất lượng môi trường, nhiều quy định cụ thể đã được Bộ Môi trường của Ma-lai-xi-a ban hành liên quan đến các vấn đề môi trường cụ thể. Năm 2007, Quốc hội Ma-lai-xi-a ban hành Luật chất thải rắn và vệ sinh công cộng, quy định về việc quản lý rác thải cứng và vệ sinh công cộng trên toàn lãnh thổ Ma-lai-xi-a. Nhiều Quy định đã được Bộ Môi trường ban hành để thực thi Luật này, như Quy định số 304/2011 về giấy phép mở các cơ sở xử lý chất thải rắn. hay Quy định số 306/2011 về giấy phép thực hiện dịch vụ vệ sinh công cộng. Năm 2018, chính phủ Ma-lai-xi-a ban hành Lộ trình xóa bỏ hoàn toàn nhựa dùng một lần 2018 - 2030, đưa ra một kế hoạch hành động toàn diện nhằm giải quyết vấn đề ô nhiễm RTN dùng một lần ở Ma-lai-xi-a.
Ở cấp địa phương, trước đây, việc quản lý rác thải và vệ sinh công cộng thường được chính quyền địa phương (cấp đô thị và thành phố) thực hiện; tuy nhiên do thiếu đồng bộ và thiếu nguồn lực nên hiệu quả thấp. Từ năm 2007, chính quyền địa phương không thực hiện công tác này nữa mà chuyển giao hoàn toàn cho Cục Quản lý chất thải rắn quốc gia. Theo Lộ trình xóa bỏ nhựa dùng một lần 2018 - 2030, chính quyền địa phương sẽ tiến hành thu phí đối với các túi nhựa dùng một lần.
2. Bài học đối với Việt Nam
Từ việc nghiên cứu kinh nghiệm thế giới, có thể rút ra năm bài học xây dựng luật pháp và chính sách liên quan đến RTN đại dương cho Việt Nam như sau:
Một là, chú trọng khâu xử lý RTN trước khi bị thoát ra môi trường: Như đã nói ở trên việc xử lý RTN đã được thải ra môi trường biển gặp nhiều khó khăn do đặc tính phức tạp của biển và đại dương. Do vậy nhóm giải pháp ngăn chặn, xử lý RTN trước khi bị thoát ra môi trường thường được các nước trên thế giới chú trọng. Trong quá trình xây dựng luật pháp và chính sách liên quan đến RTN, Việt Nam nên tập trung nhiều nguồn lực và thiết lập nhiều quy định cho các biện pháp thuộc nhóm giải pháp này hơn. Các biện pháp liên quan gồm hạn chế, cấm sản xuất và sử dụng các vật liệu nhựa khó phân hủy; khích lệ việc sản xuất và sử dụng các chất liệu có thể phân hủy hoàn toàn trong môi trường; yêu cầu các nhà sản xuất thực hiện trách nhiệm nhà sản xuất mở rộng, thu hồi và xử lý các sản phẩm bị thải loại của mình.
Hai là, thực hiện các biện pháp xử lý RTN đã bị thoát ra môi trường: Hiện luật pháp Việt Nam chưa có quy định cụ thể về việc thực hiện các biện pháp xử lý RTN đã bị thoát ra môi trường. Kinh nghiệm về các biện pháp đã được quy định trong luật pháp của Mỹ, Úc và Liên minh Châu Âu như đã trình bày ở trên là rất bổ ích đối với nước ta. Chúng ta có thể bổ sung các quy định về việc thường xuyên đánh giá, theo dõi tình trạng ô nhiễm môi trường biển, trong đó có tiêu chí ô nhiễm RTN; lên danh sách các vùng biển bị ô nhiễm nặng; xây dựng các kế hoạch xử lý rác thải trên biển nói chung và RTN nói riêng; và có các chính sách hỗ trợ, khích lệ các hoạt động thu gom RTN ở các bãi biển.
Ba là, bổ sung các quy định liên quan đến các dụng cụ đánh cá bị mất hoặc bị bỏ: Mặc dù cả nước có hơn 100 nghìn tàu cá đang hoạt động, Việt Nam vẫn thiếu quy định liên quan đến các dụng cụ đánh bắt cá bị mất hoặc bị bỏ. Điều này đang góp phần làm trầm trọng thêm tình trạng ô nhiễm RTN đại dương. Chúng ta cần xem xét bổ sung các quy định về hạn chế hoặc cấm sử dụng các dụng cụ đánh cá bằng nhựa không thể phân hủy hoặc cấm bỏ lại các dụng cụ này trên biển; bắt buộc phải đánh dấu các dụng cụ đánh cá và yêu cầu ngư dân phải nhanh chóng báo cáo việc mất, bỏ lại các dụng cụ đánh cá trên biển. Bên cạnh đó, chúng ta cũng cần có chính sách khuyến khích, hỗ trợ việc sử dụng các dụng cụ đánh cá làm bằng các chất liệu thân thiện với môi trường.
Bốn là, nâng cao vai trò của địa phương: Ở tất cả các quốc gia đã nghiên cứu ở trên, chính quyền các cấp ở địa phương đều được trao quyền trong việc thực hiện các biện pháp hạn chế sử dụng nhựa dùng một lần; đặc biệt là quyền được hạn chế, cấm các sản phẩm làm bằng nhựa dùng một lần hay quyền đánh thuế đối với túi ni-lông. Việt Nam nên xem xét nâng cao quyền của địa phương trong việc thực hiện các biện pháp này. Bên cạnh đó, kinh nghiệm từ Mỹ và Ma-lai-xi-a cho thấy, chính quyền Trung ương cũng nên đưa ra các định hướng, hướng dẫn, tiêu chuẩn để giúp cho các biện pháp, chính sách được thực hiện một cách nhất quán trên toàn bộ lãnh thổ quốc gia.
Năm là, xem xét khả năng xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật quy định riêng về RTN: Trong cả bốn quốc gia đã đề cập ở trên, ngoại trừ Mỹ, các quốc gia khác đều chưa có một văn bản quy phạm pháp luật quy định riêng về RTN mà chỉ có các kế hoạch hành động hay lộ trình. Các quốc gia này đều lồng ghép các quy định về RTN trong các luật hoặc quy định liên quan đến môi trường, rác thải và vệ sinh nói chung. Ngay cả đối với Mỹ hiện các quy định mới chỉ dừng lại ở mức đề xuất trong các dự án luật; chưa có gì đảm bảo sẽ được thông qua. Chúng ta cần chú ý tới điều này trong công cuộc xây dựng pháp luật đối với RTN. Việt Nam đã có một Kế hoạch hành động quốc gia về quản lý RTN đại dương. Các cơ quan liên quan như Quốc hội, Chính phủ và Bộ TN&MT cần xem xét liệu có nên xây dựng thêm một văn bản pháp luật quy định riêng về vấn đề này nữa không hay chỉ cần chính sửa, bổ sung và lồng ghép các quy định liên quan vào các văn bản đã có. Việc lựa chọn cách tiếp cận sẽ phụ thuộc vào mục đích, nội dung của quy định liên quan đến RTN mà chúng ta hướng tới cũng như tầm bao phủ của các văn bản đang tồn tại. Nếu việc lồng ghép các quy định về RTN vào các văn bản hiện hành là đủ thì không nên ban hành các văn bản riêng để tránh làm phức tạp hơn hệ thống hiện có.
Vũ Hải Đăng
Nghiên cứu viên cao cấp, Trung tâm Luật quốc tế, Đại học Quốc gia Singapore
Nguyễn Thị Xuân Sơn
Giảng viên, Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội
(Nguồn: Bài đăng trên Tạp chí Môi trường số 10/2021)
Tài liệu tham khảo
- Beatriz Garcia, Mandy Meng Fang & Jolene Line, “Marine Plastic Pollution in Asia: All Hands on Deck” Chinese Journal of Environmental Law 3 (2019): 11 – 46.
- Environmental Law Institute, Marine Litter Legislation: A Toolkit for Policymakers (UNEP, 2016).
- Jenna R. Jambeck et al., “Plastic waste inputs from land into the ocean” Science 347, Issue 6223 (13/02/2015): 768-771.
- Laura Parker, “U.S. generates more plastic trash than any other nation, report finds” (31/10/2020) National Geographic.
