03/11/2021
Thỏa thuận Paris về biến đổi khí hậu (BĐKH) được thông qua tại Hội nghị lần thứ 21 các Bên tham gia Công ước khung của Liên hợp quốc về BĐKH (COP15) năm 2015 tại Paris, Cộng hòa Pháp. Đây là văn bản ràng buộc pháp lý đầu tiên về BĐKH trong đó thích ứng là một trong những nội dung được các quốc gia đang phát triển quan tâm. Là một trong các quốc gia dễ bị tổn thương nhất do biến đổi khí hậu trên thế giới, trong nhiều thập kỷ qua Chính phủ Việt Nam đã xây dựng và thực hiện nhiều chương trình, chính sách để thích ứng với BĐKH cũng như tận dụng các cơ hội của BĐKH để thực hiện các mục tiêu phát triển bền vững của đất nước. Gần đây, Đóng góp do quốc gia tự quyết định cập nhật năm 2020 của Việt Nam (NDC, 2020) đã được nộp Ban Thư ký của UNFCCC vào tháng 9 năm 2020 trong đó thích ứng là một trong hai hợp phần chính đưa ra những nỗ lực trong thích ứng với BĐKH của Việt Nam tới năm 2030. Để nội luật hóa các cam kết liên quan đến thích ứng trong NDC cập nhật 2020 và điều chỉnh các chính sách phù hợp hơn trong bối cảnh phát triển mới của Việt Nam, vào năm 2020, thích ứng với BĐKH cũng được luật hóa cụ thể trong Luật BVMT năm 2020 (Điều 91). Bên cạnh đó Kế hoạch thích ứng quốc gia giai đoạn 2021 - 2030, tầm nhìn đến năm 2050 (NAP) cũng đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt tại Quyết định số 1055/QĐ-TTg ngày 20/7/2020. Bài báo này trình bày về những nội dung thích ứng với BĐKH trong đàm phán về BĐKH, các nội dung về thích ứng với BĐKH tại Việt Nam đến năm 2020 và kiến nghị những nội dung thích ứng với BĐKH xem xét thực hiện trong thời gian tới.
Mô hình sản xuất tôm - lúa thích ứng với biến đổi khí hậu ở đồng bằng sông Cửu Long (Nguồn: sggp.org.vn)
1. Thích ứng với BĐKH trong khuôn khổ đàm phán về BĐKH
Kể từ khi được thông qua vào năm 2015, Thỏa thuận Paris mang tính bước ngoặt đã củng cố tầm quan trọng của việc thích ứng trong nỗ lực toàn cầu nhằm ứng phó với mối đe dọa của BĐKH (Ủy ban thích ứng, 2019). Một số nội dung về thích ứng với BĐKH trong khuôn khổ đàm phán về BĐKH cụ thể như sau:
a) Mục tiêu toàn cầu về thích ứng
Điều 7 của Thỏa thuận Paris xác định mục tiêu toàn cầu về thích ứng, với mục tiêu nâng cao năng lực thích ứng, tăng cường khả năng chống chịu và giảm tính dễ bị tổn thương do BĐKH, nhằm góp phần phát triển bền vững. Mục tiêu này nâng cao khả năng thích ứng từ cam kết của địa phương thành tham vọng toàn cầu gắn liền với các nỗ lực phát triển bền vững và gắn liền với các mục tiêu giảm nhẹ mà các Chính phủ đã cam kết trong Thỏa thuận.
b) Thông báo thích ứng
Các bên thống nhất rằng mục đích của thông báo thích ứng nhằm: (i) tăng cường hành động thích ứng và hỗ trợ cho các nước đang phát triển; (ii) cung cấp đầu vào cho đánh giá nỗ lực toàn cầu; (iii) tăng cường học hỏi và hiểu biết về các nhu cầu và hành động thích ứng. Điều 7.10 của Thỏa thuận Paris cũng quy định rằng các Bên có thể tự nguyện đệ trình và cập nhật thông báo về thích ứng, có thể mô tả các ưu tiên, nhu cầu, hành động và nỗ lực của quốc gia. COP24 đã xây dựng hướng dẫn chi tiết hơn cho các thông báo thích ứng này. Các bên được yêu cầu gửi và cập nhật thông báo quốc gia của mình thường xuyên và đưa nội dung thích ứng vào một phần của hoặc kết hợp với các thông tin hoặc tài liệu khác, chẳng hạn như Kế hoạch thích ứng quốc gia (NAP), các Đóng góp do quốc gia quyết định (NDC) hoặc thông báo quốc gia (NC) (UNFCCC, 2015).
Các nội dung bắt buộc của thông báo thích ứng bao gồm các điều kiện quốc gia, khuôn khổ thể chế và luật pháp; các tác động, rủi ro và dễ bị tổn thương (nếu phù hợp); các mục tiêu và hoạt động thích ứng quốc gia ưu tiên; và các yêu cầu thực hiện và hỗ trợ của các Bên là nước đang phát triển. Với sự tham gia của Ban liên Chính phủ về BĐKH (IPCC), Ủy ban Thích ứng có trách nhiệm xây dựng các hướng dẫn tiếp theo để các Bên tự nguyện thông qua vào tháng 6 năm 2022.
c) Quy trình Kiểm tra kỹ thuật về thích ứng (TEP-A)
TEP-A đóng vai trò xúc tác cho các hành động thích ứng trước năm 2020 thông qua bốn chức năng cốt lõi bao gồm: (i) Tạo điều kiện chia sẻ những cách làm hay, kinh nghiệm và bài học kinh nghiệm; (ii) Xác định các hành động có thể tăng cường hiệu quả quá trình thực hiện các hành động thích ứng, bao gồm các hành động có thể tăng cường đa dạng hóa kinh tế và có các đồng lợi ích giảm thiểu; (iii) Thúc đẩy hành động hợp tác về thích ứng; (iv) Xác định các cơ hội để củng cố các môi trường thuận lợi và tăng cường cung cấp hỗ trợ cho việc thích ứng trong bối cảnh của các chính sách, thông lệ và hành động cụ thể.
d) Tài chính cho thích ứng với BĐKH
Thích ứng với BĐKH là một trong những nội dung quan tâm chính của các quốc gia đang phát triển tại các cuộc đàm phán và thích ứng có mối liên kết chặt chẽ với các cuộc thảo luận về tài chính. Hơn một thập kỷ trước, các nước phát triển đã cam kết cùng huy động 100 tỷ USD mỗi năm vào năm 2020 để hỗ trợ hành động khí hậu ở các nước đang phát triển. Thỏa thuận Paris cũng kêu gọi đạt được sự cân bằng giữa tài chính khí hậu để giảm nhẹ và thích ứng, giải quyết các điều kiện và hạn chế về năng lực ở các nước đang phát triển nghèo nhất và dễ bị tổn thương nhất. Tuy nhiên, báo cáo gần đây của OECD, chỉ ra rằng các mục tiêu này còn lâu mới đạt được. Với nguồn tài chính công về khí hậu từ các nước phát triển đến đang phát triển đạt 54,5 tỷ USD vào năm 2017, trong đó chỉ có 12,9 tỷ USD, tương đương 23%, dành cho các hoạt động thích ứng có mục tiêu và chỉ 15% được chuyển đến các nước kém phát triển. Theo Chương trình Môi trường của Liên hợp quốc, cho đến nay chỉ có 8% nguồn tài chính khí hậu dành cho thích ứng. Các cuộc thảo luận quan trọng về thích ứng, giống như các vấn đề ưu tiên cao khác đối với các quốc gia dễ bị tổn thương, bao gồm tài chính, tổn thất và thiệt hại, đã bị hoãn lại cho đến COP26 (Evans và Gabbatiss 2021).
đ) Ghi nhận những nỗ lực thích ứng
Trong vài năm qua, một số quốc gia đang phát triển đã vận động để những nỗ lực của họ trong việc ứng phó với tác động của BĐKH được công nhận nhiều hơn. Tại Hội nghị COP24 các bên thống nhất rằng, báo cáo tổng hợp của Ban thư ký về việc đánh giá nỗ lực toàn cầu sẽ bao gồm các thông tin về hoạt động thích ứng của các quốc gia đang phát triển (bao gồm cả việc đánh giá nhu cầu hỗ trợ để thích ứng). Dữ liệu sẽ được lấy từ các tài liệu gần nhất có thể bao gồm thông tin thích ứng, chẳng hạn như thông tin thông báo về thích ứng, về Kế hoạch Thích ứng Quốc gia (NAP), thông báo quốc gia, NDC, các báo cáo khung minh bạch khác, IPCC và các báo cáo của các tổ chức khoa học có liên quan khác.
Tiếp đến Hội nghị COP25, theo Thỏa thuận Paris, việc thích ứng và giảm nhẹ được kỳ vọng sẽ có mức độ ưu tiên ngang nhau về mặt chính trị và thực tiễn. Tuy nhiên, sự cân bằng là mối quan tâm lớn đối với các nước đang phát triển và nó càng trở nên quan trọng hơn với việc công bố 3 báo cáo đặc biệt của IPCC vào năm 2018 và 2019, đó là sự nóng lên toàn cầu 1,5°C, đại dương và khí quyển trong điều kiện khí hậu thay đổi và BĐKH và đất đai (Sharma et al. 2020). Tại COP25 nhiều quốc gia đang phát triển cho biết gặp khó khăn trong việc nhận hỗ trợ xây dựng và thực hiện NAP. Quyết định của COP về NAP nêu rõ những thách thức và kêu gọi GCF hỗ trợ xây dựng và đệ trình các đề xuất có liên quan.
Theo Báo cáo Đánh giá lần thứ 6 của IPCC, được công bố trước Hội nghị COP26 chưa đầy ba tháng đã tái khẳng định giới hạn nhiệt độ 1,5°C “sẽ bị vượt quá trong thế kỷ 21” trong các kịch bản phát thải trung bình hoặc cao hơn. Trên thực tế, nhiệt độ bề mặt toàn cầu sẽ tiếp tục tăng cho đến ít nhất là giữa thế kỷ, bất kể nỗ lực của các quốc gia để làm giảm thiểu điều này. Mặt khác, nếu thế giới tiếp tục không làm gì hoặc hành động chậm như hiện nay, sự nóng lên toàn cầu có thể tăng lên 3,3-5,7°C vào cuối thế kỷ 21. Do đó, chưa bao giờ yêu cầu thích ứng với tác động của BĐKH lại trở nên bức thiết đến thế và COP 26 sẽ là cơ hội “cuối cùng” cho nhân loại nhằm đạt được mục tiêu toàn cầu. Một số vấn đề về thích ứng với BĐKH cần được thảo luận tiếp và kì vọng đạt được tại COP 26 có thể tóm lược như sau:
Xác định và đánh giá những nỗ lực thích ứng chung đạt được mục tiêu toàn cầu về tăng cường khả năng chống chịu với khí hậu và tăng cường khả năng thích ứng với các tác động bất lợi của BĐKH: Năm 2020, Ủy ban thích ứng đã bắt đầu nghiên cứu các phương pháp tiếp cận và sẽ đưa ra Dự thảo Báo cáo kỹ thuật vào năm tới bao gồm các phương pháp tiếp cận, thông tin và phương pháp luận để đánh giá tiến trình nâng cao năng lực thích ứng, tăng cường khả năng chống chịu và giảm tính dễ bị tổn thương do BĐKH. Tuy nhiên, có thể sẽ cần thêm thời gian để xem xét báo cáo và xác định các chỉ số cần thiết trước khi tổng hợp toàn cầu về nỗ lực tập thể của các quốc gia hướng tới mục tiêu dài hạn của Thỏa thuận Paris bắt đầu vào năm 2022. Thích ứng là một ưu tiên lớn và Vương quốc Anh sẽ thúc đẩy chương trình nghị sự này và khuyến khích nhiều quốc gia cũng như các doanh nghiệp và các tổ chức khác tham gia Liên minh Hành động Thích ứng để hỗ trợ khả năng phục hồi.
Khởi động việc vận hành Mục tiêu toàn cầu về thích ứng (GGA): cung cấp hướng dẫn về việc vận hành và đánh giá định kỳ lần thứ 2 về mục tiêu toàn cầu dài hạn theo Công ước là những vẫn đề sẽ tiếp tục được đàm phán tại COP 26.
Ngăn chặn, giảm thiểu và giải quyết những tổn thất và thiệt hại đang xảy ra do BĐKH: COP26 đề ra hành động đối với thích ứng là chúng ta cần nhiều hành động hơn nữa để đạt được mục tiêu kép này (UNFCCC UK, 2021) gồm một loạt các hành động sau có thể được lưu ý: (i) Các kế hoạch và nguồn tài chính để cải thiện hệ thống cảnh báo sớm, phòng chống lũ lụt, xây dựng cơ sở hạ tầng và nông nghiệp có khả năng chống chịu để tránh thiệt hại thêm về sinh mạng, sinh kế và môi trường sống tự nhiên; (ii) Bảo vệ và phục hồi môi trường sống là một cách hiệu quả để tăng cường khả năng chống chịu với các tác động của BĐKH; (iii) Tất cả các quốc gia nên xây dựng “Thông báo Thích ứng” giúp chúng ta cùng nhau học hỏi và chia sẻ những phương pháp hay nhất giữa các quốc gia.
Theo Chỉ số rủi ro khí hậu toàn cầu, Việt Nam là một trong những quốc gia có nguy cơ cao nhất đối với các thảm họa liên quan đến khí hậu (Eckstein, David, Marie-Lena Hutfils and Maik Winges, 2018). Kịch bản BĐKH và nước biển dâng do Bộ TN&MT công bố năm 2016, nếu mực nước biển dâng cao 100 cm, đồng bằng sông Cửu Long và TP. Hồ Chí Minh có thể mất đến 40,5% tổng sản lượng gạo. Nước biển dâng, cùng với xâm nhập mặn, đã bị thu hẹp nhiều vùng đồng bằng ven biển vùng nuôi. Bên cạnh đó, đồng cỏ và các khu vực chăn thả gia súc khác cũng đã giảm, ảnh hưởng tiêu cực đến ngành chăn nuôi. Các ngành nuôi trồng thủy sản cũng bị thiệt hại. Bão không chỉ ảnh hưởng đến sản lượng đánh bắt được sản xuất trong năm đó mà còn ảnh hưởng đến sản lượng của năm tiếp theo do giảm sản lượng ấp trứng. Tại vùng đồng bằng sông Hồng, các hệ sinh thái rừng ngập mặn đã giảm do BĐKH và nước biển dâng.
Là một trong các quốc gia dễ bị tổn thương nhất do BĐKH trên thế giới, trong nhiều thập kỷ qua Chính phủ Việt Nam đã xây dựng và thực hiện nhiều chương trình, chính sách để thích ứng với BĐKH cũng như tận dụng các cơ hội của BĐKH để thực hiện các mục tiêu phát triển bền vững của đất nước. Tại Việt Nam, chi phí cho thích ứng với BĐKH ngày càng tăng và ước tính sẽ đạt 3-5% GDP quốc gia mỗi năm vào năm 2030. Theo Chương trình Phát triển Liên hợp quốc (UNDP), và dựa trên số liệu của Chính phủ, Việt Nam sẽ chỉ có thể trang trải 30% chi phí cho thích ứng với BĐKH, điều này đòi hỏi nguồn tài trợ thích ứng bổ sung từ các nguồn quốc tế. Đóng góp do quốc gia tự quyết định (NDC) của Việt Nam cho thấy ngân sách dự kiến cho các hoạt động thích ứng ở tất cả các Bộ là khoảng 0,21% GDP. Hơn nữa, nếu Việt Nam lựa chọn chi tiêu 1,5% GDP, cần phải có thêm nguồn vốn 3,5 tỷ USD mỗi năm hoặc 35 tỷ USD cho giai đoạn 2021-2030.
Các nghiên cứu đã chỉ ra rằng, mặc dù Việt Nam đã đạt được một số thành tựu trong thích ứng với BĐKH và giảm nhẹ rủi ro thiên tai, nhưng vẫn còn nhiều khó khăn như thiếu nguồn lực tài chính, kỹ thuật và nhân lực; hệ thống thể chế và luật pháp thiếu đồng bộ; môi trường tạo điều kiện hạn chế cho hợp tác liên ngành và liên khu vực; thiếu cơ chế huy động đầu tư của khu vực tư nhân. Do chưa có công cụ giám sát và đánh giá thích hợp, nên các điều chỉnh kịp thời có thể bảo vệ các kết quả và tác động dự kiến của các chính sách thích ứng đã không được thực hiện trong quá trình thực hiện các chính sách đó.
Đóng góp do quốc gia tự quyết định cập nhật năm 2020 của Việt Nam (NDC, 2020) đã được nộp Ban Thư ký của UNFCCC vào tháng 9/2020 trong đó thích ứng là một trong hai hợp phần chính đưa ra những nỗ lực trong thích ứng với BĐKH của Việt Nam tới năm 2030. Để nội luật hóa các cam kết liên quan đến thích ứng trong NDC cập nhật 2020 và điều chỉnh các chính sách phù hợp hơn trong bối cảnh phát triển mới của Việt Nam, vào năm 2020, thích ứng với BĐKH cũng được luật hóa cụ thể trong Luật BVMT năm 2020 (Điều 91). Bên cạnh đó Kế hoạch thích ứng quốc gia giai đoạn 2021 - 2030, tầm nhìn đến năm 2050 (NAP) cũng đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt tại Quyết định số 1055/QĐ-TTg ngày 20/7/2020. Các Bộ/ngành, địa phương cũng đã xây dựng và thực hiện kế hoạch ứng phó với BĐKH; Kế hoạch thực hiện Thỏa thuận Paris, theo đó thích ứng là một trong những trọng tậm của kế hoạch.
Theo Luật BVMT 2020: “Thích ứng với BĐKH là các hoạt động nhằm tăng cường khả năng chống chịu của hệ thống tự nhiên và xã hội, giảm thiểu tác động tiêu cực của BĐKH và tận dụng cơ hội do biến đổi khí hậu mang lại”. Theo xu hướng toàn cầu, một số hoạt động thích ứng sau cần xem xét tăng cường triển khai trong thời gian tới:
- Đánh giá tác động, tính dễ bị tổn thương, rủi ro, tổn thất và thiệt hại do BĐKH đối với các lĩnh vực, khu vực và cộng đồng dân cư trên cơ sở kịch bản BĐKH và dự báo phát triển kinh tế - xã hội;
- Triển khai hoạt động thích ứng với BĐKH, giảm nhẹ rủi ro thiên tai, mô hình thích ứng với BĐKH dựa vào cộng đồng, dựa vào hệ sinh thái; ứng phó với nước biển dâng và ngập lụt đô thị;
- Xây dựng, triển khai hệ thống giám sát và đánh giá hoạt động thích ứng với BĐKH. Cần có một khung giám sát và đánh giá (M&E) thích ứng phù hợp để hỗ trợ Việt Nam trong việc lập kế hoạch, theo dõi, ghi nhận những nỗ lực thích ứng với BĐKH. Khung M&E này sẽ tăng cường tính minh bạch, thúc đẩy huy động nguồn tài chính trong nước và quốc tế cho các hoạt động thích ứng cũng như đảm bảo cho các nghĩa vụ báo cáo cũng như đóng góp của Việt Nam vào nỗ lực thích ứng toàn cầu.
- Xây dựng các thông báo quốc gia về thích ứng, thực hiện NAP và cập nhật định kỳ.
- Huy động và phân bổ nguồn lực cân bằng cho thích ứng BĐKH và giảm phát thải khí nhà kính.
TS. Chu Thị Thanh Hương
Cục Biến đổi khí hậu
PGS.TS. Lã Thanh Hà
Viện Khoa học Khí tượng Thủy văn và Biến đổi khí hậu
(Nguồn: Bài đăng trên Tạp chí Môi trường số 10/2021)
TÀI LIỆU THAM KHẢO
