14/12/2020
Bảo tồn đa dạng sinh học (ĐDSH) là một nhiệm vụ quan trọng trong BVMT và phát triển bền vững, điều này được khẳng định trong nhiều chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước ta. Trong hơn 50 năm qua, Việt Nam đã tích cực hội nhập với quốc tế, tham gia nhiều Công ước quốc tế liên quan đến ĐDSH như Công ước về Di sản thế giới (Công ước UNESCO, năm 1983); Công ước về bảo tồn các vùng đất ngập nước có tầm quan trọng quốc tế (Công ước Ramsar, năm 1989); Công ước ĐDSH (CBD, năm 1994) và các Nghị định thư: Cartagena về an toàn sinh học (2004), Nagoya về tiếp cận nguồn gen và chia sẻ lợi ích (2014); Công ước về buôn bán quốc tế các loài động vật, thực vật hoang dã nguy cấp (CITES, năm 1994); Công ước khung của Liên hợp quốc về biến đổi khí hậu (UNFCCC, 1994), Công ước về chống sa mạc hóa (UNCCD). Trong đó, các yêu cầu về bảo tồn ĐDSH chủ yếu quy định tại CBD, Công ước Ramsar, CITES.
Thực hiện trách nhiệm và cam kết của bên tham gia, Việt Nam đã nội luật hóa quy định, hướng dẫn của các điều ước quốc tế trong nhiều bộ luật quan trọng liên quan đến bảo tồn ĐDSH: Luật Bảo vệ và phát triển rừng (năm 1991; sửa đổi, bổ sung năm 2017 thành Luật Lâm nghiệp); Luật Thủy sản (năm 2003; sửa đổi, bổ sung năm 2017) và đặc biệt là Luật ĐDSH được Quốc hội thông qua năm 2008, có hiệu lực từ năm 2009 đã bao quát các nội dung của luật chuyên ngành về quản lý, bảo tồn và phát triển ĐDSH ở Việt Nam.
Kể từ khi ban hành, Luật ĐDSH đã được Bộ TN&MT tổ chức triển khai thực hiện. Trong hơn 10 năm qua (2009 - 2019), việc thực hiện Luật ĐDSH đã đạt được một số thành tựu quan trọng như gia tăng số lượng khu bảo tồn (KBT); hạn chế các tác động tiêu cực đến ĐDSH; thực hiện được nhiều chương trình, giải pháp bảo vệ các hệ sinh thái tự nhiên; các loài nguy cấp quý hiếm được ưu tiên bảo vệ; nguồn gen hoang dã, cây trồng, vật nuôi được nghiên cứu, lưu giữ, bảo tồn; cơ chế tiếp cận nguồn gen và chia sẻ lợi ích đã đi vào cuộc sống; quản lý sinh vật biến đổi gen và kiểm soát loài ngoại lai xâm hại được đẩy mạnh…
Tuy nhiên, Luật ĐDSH cũng bộc lộ một số bất cập, chưa theo kịp với những yêu cầu của thực tiễn và hội nhập với quốc tế, cần được sửa đổi, bổ sung. Một số vấn đề cần rà soát, xem xét bao gồm: Mô hình tổ chức và trách nhiệm quản lý nhà nước (QLNN) về ĐDSH; Phân hạng và quản lý KBT; Quản lý bảo tồn và sử dụng bên vững loài hoang dã; Thu thập, quản lý thông tin về ĐDSH và Tài chính cho ĐDSH (bao gồm các cơ chế tài chính mới).
Đề tài “ Nghiên cứu cơ sở khoa học và thực tiễn trong nước và quốc tế làm luận cứ cho chỉnh sửa một số nội dung của Luật ĐDSH” do Cục Bảo tồn thiên nhiên và đa dạng sinh học tiến hành năm 2019 - 2020 đã thực hiện rà soát các quy định của Công ước quốc tế liên quan trực tiếp đến bảo tồn ĐDSH mà Việt Nam là thành viên, kinh nghiệm các nước, thực tiễn ở Việt Nam và đề xuất hướng điều chỉnh, hoàn thiện Luật về năm nội dung đã đề cập.
ĐDSH là một vấn đề liên ngành, cần có sự tham gia của nhiều bên liên quan, trong đó, mô hình tổ chức QLNN khá đa dạng. Mô hình quản lý được áp dụng tại mỗi quốc gia phụ thuộc vào nhiều yếu tố, bao gồm thể chế, văn hóa, tài nguyên thiên nhiên, địa lý và mức độ ưu tiên bảo tồn. Kết quả nghiên cứu tại 40 quốc gia cho thấy, 21 quốc gia (52,5%) áp dụng mô hình quản lý ĐDSH tập trung (có cơ quan chính thực hiện QLNN tổng thể về BVMT, ĐDSH về KBT, bảo vệ loài hoang dã, quản lý nguồn gen…), 13 quốc gia (32,5%) áp dụng mô hình quản lý phi tập trung (các nhiệm vụ về quản lý ĐDSH được giao cho nhiều cơ quan) và 6 quốc gia (15%) có mô hình quản lý phân cấp (phân chia nhiệm vụ giữa chính quyền Trung ương và địa phương).
Qua đánh giá tình hình thực tiễn về tổ chức quản lý ĐDSH ở Việt Nam cho thấy, cơ cấu tổ chức QLNN phân tán và thiếu liên kết (trách nhiệm QLNN về ĐDSH hiện đang được giao cho nhiều ngành nhưng chưa có sự thống nhất quản lý), trong khi đó Luật ĐDSH giao “Bộ TN&MT chịu trách nhiệm trước Chính phủ về QLNN đối với ĐDSH” (Khoản 1, Điều 6); Chức năng, thẩm quyền QLNN về bảo tồn thiên nhiên (BTTN) và ĐDSH chồng chéo, yêu cầu QLNN về bảo tồn ĐDSH đang được quy định phân tán ở nhiều luật khác nhau, vì thế cùng một nội dung có thể quy định, hướng dẫn khác nhau tạo nên sự chồng chéo trong quá trình tổ chức thực hiện.
Sự bất cập, chồng chéo về chính sách, luật pháp; thẩm quyền, chức năng của các Bộ, ngành; cơ cấu tổ chức đã và đang là rào cản làm suy yếu hiệu quả QLNN và kết quả bảo tồn ĐDSH trên thực tiễn. Do đó, cần hoàn thiện các quy định để đảm bảo tính thống nhất quản lý, bảo tồn ĐDSH; phân định rõ thẩm quyền và chức năng QLNN bảo tồn ĐDSH tổng thể, chuyên ngành của các Bộ, ngành liên quan; xúc tiến sắp xếp lại hoặc bổ sung cơ cấu quản lý bảo tồn ở cấp Trung ương và địa phương. Nếu không được cải cách, việc quản lý thống nhất tài nguyên ĐDSH của quốc gia sẽ gặp nhiều khó khăn do không thể tập trung năng lực và nguồn lực cần thiết.
Từ những phân tích trên, nghiên cứu có một số kiến nghị đối với việc sửa đổi Luật ĐDSH là: Bổ sung nội dung và trách nhiệm QLNN về BTTN và ĐDSH; Quy định thống nhất tổ chức QLNN theo mô hình quản lý tập trung về ĐDSH, có sự phân công, phân cấp từ Trung ương đến địa phương.
Về phân hạng KBT
Công ước ĐDSH (CBD) yêu cầu và khuyến khích các quốc gia thành lập và quản lý các KBT, khu vực bảo vệ đặc biệt để bảo tồn ĐDSH (Điều 8). Trên cơ sở đó, IUCN đã đưa ra hướng dẫn cụ thể về việc phân hạng, thành lập, quản lý KBT. IUCN khuyến nghị các quốc gia căn cứ vào quy mô, giá trị ĐDSH và mục tiêu quản lý để phân các hạng KBT khác nhau: Vườn quốc gia (VQG), KBT thắng cảnh tự nhiên, khu dự trữ thiên nhiên nghiêm ngặt, KBT cảnh quan đất liền và biển, KBT loài/sinh cảnh, KBT kết hợp sử dụng bền vững tài nguyên thiên nhiên, khu bảo vệ hoang dã. Ngoải ra, còn có một số sáng kiến quốc tế nhằm bảo vệ nơi cư trú quan trọng của các loài sinh vật như Khu Dự trữ sinh quyển (KDTSQ), Di sản thiên nhiên thế giới, vùng ĐNN có tầm quan trọng quốc tế (các khu Ramsar) hoặc các khu vực ĐDSH cao. Việc áp dụng phân hạng KBT này được áp dụng khá rộng rãi ở các quốc gia, bao gồm quốc gia phát triển và đang phát triển. Mỗi quốc gia có một số sửa đổi cụ thể theo điều kiện thực tiễn và các quy trình đều được tuân theo các văn bản pháp lý.
Khu Dự trữ sinh quyển Cù Lao Chàm là nơi có đa dạng sinh học phong phú
Ở Việt Nam, quy định phân hạng các KBT đã có trong Luật ĐDSH, Luật Lâm nghiệp, Luật Thủy sản. Về cơ bản, đã có sự thống nhất về tên gọi của bốn đối tượng KBT: VQG, khu dự trữ thiên nhiên, KBT loài và sinh cảnh, khu bảo vệ cảnh quan. Tuy nhiên, các tiêu chí phân hạng hiện nay chưa thống nhất giữa quy định của Luật Lâm nghiệp, Luật ĐDSH và văn bản hướng dẫn thi hành. Đối với các khu vực ĐDSH cao và các khu được công nhận danh hiệu quốc tế dựa trên việc đáp ứng về tiêu chí bảo tồn ĐDSH: Khu Di sản sản thiên nhiên, khu dự trữ sinh quyển, khu Ramsar hiện nay chưa được quy định tại Luật ĐDSH và các Luật khác. So với hướng dẫn của CBD và IUCN, các hạng KBT đã được xác định trong các Luật cơ bản tương thích với cách sắp xếp, phân loại của IUCN. Tuy nhiên, một điểm cần chú ý, phân hạng của IUCN thường gắn với mục tiêu bảo vệ, do đó có các khuyến nghị với các chế độ quản lý khác nhau; trong khi đó, các nguyên tắc này chưa được quy định rõ ràng trong pháp luật của Việt Nam. Ở Việt Nam, trong số các hạng được đề xuất, KBT kết hợp sử dụng bền vững tài nguyên thiên nhiên chưa được coi như một hạng của KBT thiên nhiên. Trên thực tế, nhiều loại hình tương tự đang tồn tại như khu bảo vệ nguồn lợi thủy sản, sân chim…
Từ nghiên cứu đó, nhóm tác giả đã khuyến nghị Luật ĐDSH cần quy định thống nhất tiêu chí xác lập KBT trong hệ thống pháp luật; xem xét tiêu chí có gắn với mục tiêu quản lý; bổ sung thêm một hạng KBT kết hợp sử dụng bền vững tài nguyên thiên nhiên; xem xét đổi tên “KBT” thành “khu bảo vệ” cho phù họp với thông lệ quốc tế; bổ sung quy định về các loại hình khu vực ưu tiên bảo tồn được công nhận danh hiệu quốc tế.
Về quản lý KBT
CBD khuyến nghị các khu vực ưu tiên bảo tồn cần được thiết lập và áp dụng các biện pháp quản lý hiệu quả; các mục tiêu bảo tồn nên được thực hiện theo kế hoạch quản lý, bao gồm: Áp dụng “phương pháp tiếp cận”, vì thế KBT được lập kế hoạch để kết nối các HST; Đảm bảo KBT là đại diện về sinh thái cho khu vực nhằm bảo vệ các HST, loài và quy mô quần thể; Xác định các HST lân cận, bên ngoài KBT hoặc KBT gần đó để kết nối, tạo ra một mạng lưới KBT cho các HST và loài; Có sự tham gia của cộng đồng sống trong hoặc xung quanh KBT (đặc biệt là người dân bản địa) để hiểu những lợi ích họ nhận được từ KBT và có mức hỗ trợ để bảo vệ KBT khỏi ảnh hưởng của cộng đồng địa phương; Chuyển hướng các nỗ lực để có các hoạt động thúc đẩy tốt nhất vì mục tiêu bảo tồn của KBT (điều này có nghĩa là dừng các hoạt động hiện tại khi không thúc đẩy mục tiêu bảo tồn rõ ràng).
Các hướng dẫn của CBD, Ramsar cung cấp những khuyến nghị dựa trên mô hình quản trị của KBT, bao gồm việc xác lập mục tiêu cụ thể, biện pháp theo dõi đánh giá hiệu quả quản lý, lập quy hoạch, kế hoạch bảo tồn, kế hoạch kinh doanh, mô hình sử dụng khôn khéo có sự tham gia của cộng đồng. CBD công nhận KBT có thể được quản lý trực tiếp bởi Chính phủ, tổ chức phi Chính phủ đồng quản lý, doanh nghiệp hoặc cộng đồng địa phương.
Việc áp dụng tiếp cận HST và khuyến nghị quản lý KBT của CBD được áp dụng rộng rãi ở các nước. Tuy nhiên, một hình thức quản lý phổ biến ở các quốc gia là mô hình quản lý các KBT cộng đồng, tức cộng đồng quản lý trực tiếp các KBT thuộc quyền sử dụng đất của cộng đồng hoặc khu vực gắn kết với đời sống và sự phát triển của cộng đồng lâu đời đang được cộng đồng bảo vệ.
Có thể thấy, các nội dung cơ bản của Công ước ĐDSH đã được nội luật hóa trong Luật ĐDSH. Đối với các KBT, nội dung nội luật hóa bao gồm: Quy định rõ, đầy đủ về mục tiêu và tiêu chí chủ yếu để phân cấp, thành lập KBT; trình tự, thủ tục lập, thẩm định dự án và quyết định thành lập KBT; chế độ quản lý, bảo vệ, chính sách đầu tư đối với các phân khu chức năng và vùng đệm; trách nhiệm, quyền lợi của các bên liên quan, đặc biệt là đối với cộng đồng dân cư sinh sống trong và xung quanh các KBT. KBT được phân thành 4 loại, bao gồm VQG; khu dự trữ thiên nhiên; KBT loài, sinh cảnh; khu bảo vệ cảnh quan. Căn cứ vào mức độ ĐDSH, giá trị ĐDSH, quy mô diện tích, KBT được phân thành KBT cấp quốc gia và cấp tỉnh để có chính sách quản lý, đầu tư phù hợp. Ngoài ra, Luật quy định về điều tra, đánh giá và xác lập chế độ phát triển bền vững đối với các HST tự nhiên trên biển, các vùng ĐNN tự nhiên, vùng núi đá vôi, vùng đất chưa sử dụng nhằm phục hồi và bảo vệ các HST tự nhiên, môi trường sống tự nhiên.
Tuy nhiên, rà soát hệ thống pháp luật cho thấy, một số vấn đề chưa được quy định trong Luật ĐDSH: Chưa quy định áp dụng tiếp cận HST trong bảo tồn ĐDSH; Chưa quy định để tạo điều kiện cho việc thành lập mạng lưới HST lân cận, có tính liên kết và hỗ trợ cho bảo tồn ĐDSH tại các KBT; Vai trò, lợi ích, trách nhiệm tham gia của cộng đồng còn hạn chế; Chưa có cơ chế để huy động sự tham gia quản lý ĐDSH/KBT của khu vực tư nhân. Để đáp ứng tốt hơn cho việc thiết lập hệ thống KBT thiên nhiên đồng bộ cần điều chỉnh một số vấn đề: Thẩm quyền quản lý KBT nên phân cấp đến mức có thể; Bảo đảm sự đồng bộ trong chỉ đạo, điều hành, quản lý mục tiêu bảo tồn ĐDSH; Các quy trình, thủ tục đảm bảo sự thống nhất, minh bạch; Quy định chặt chẽ hơn trong việc chuyển đổi đất, mặt nước có mục đích sử dụng cho bảo tồn sang mục đích sử dụng khác.
Bên cạnh đó, một số quy định về quy trình, thủ tục thành lập và quản lý các khu bảo tồn hiện nay chưa thống nhất giữa Luật Lâm nghiệp, Luật Thủy sản và Luật ĐDSH nên chưa tạo môi trường pháp lý thuận lợi trong việc thành lập KBT.
Luật ĐDSH sửa đổi cần xem xét, bổ sung quy định về tiếp cận HST; quy định về thiết lập mạng lưới HST, hoặc sinh cảnh liên kết với KBT; quy định cụ thể trách nhiệm, quyền lợi của cộng đồng dân cư sinh sống trong và xung quanh KBT; quy định về mô hình tư nhân, cộng đồng quản lý KBT; quy định quy trình, thủ tục thành lập KBT; quy định chặt chẽ về việc chuyển đổi đất mặt nước có mục đích sử dụng cho bảo tồn sang mục đích sử dụng khác.
Quản lý bảo tồn, phát triển bền vững loài hoang dã là một nội dung quan trọng trong khuôn khổ các Công ước: CBD, Ramsar, CITES. CBD yêu cầu các quốc gia thành viên ưu tiên áp dụng các biện pháp bảo tồn tại chỗ, duy trì và phục hồi các quần thể loài trong môi trường tự nhiên của chúng và áp dụng các biện pháp bảo tồn chuyển chỗ (ex-situ) hỗ trợ cho yêu cầu bảo tồn tại chỗ, bao gồm các biện pháp cứu hộ, gây nuôi bảo tồn động vật hoang dã và tái thả vào tự nhiên. Đây là biện pháp phục hồi quần thể loài trong tự nhiên, giảm các mối đe dọa tới các loài trong tự nhiên bao gồm khai thác, săn bắt trái phép, thừa nhận quyền sinh kế truyền thống gắn với sử dụng loài hoang dã của cộng đồng địa phương. Nhất quán với CBD, Công ước Ramsar nhấn mạnh yêu cầu bảo vệ nơi cư trú của các loài chim nước và các sinh cảnh đất ngập nước của các loài hoang dã.
CITES kiểm soát việc buôn bán quốc tế các loài động, thực vật bị đe dọa thông qua hệ thống cấp phép và giám sát thực thi. Các loài thuộc diện kiểm soát của CITES được đưa vào 3 Phụ lục: Phụ lục I là các loài có nguy cơ tuyệt chủng, việc buôn bán quốc tế vì mục đích thương mại bị cấm hoàn toàn; Phụ lục II là các loài chưa có nguy cơ tuyệt chủng nhưng việc buôn bán chúng cần được kiểm soát để tránh nguy cơ tuyệt chủng; Phụ lục III bao gồm các loài mà quốc gia yêu cầu các nước thành viên khác hỗ trợ bảo vệ. Như vậy, khác với mục tiêu của CBD là nhằm bảo tồn và sử dụng bền vững các loài hoang dã, CITES góp phần đảm bảo rằng việc buôn bán quốc tế các loài động vật và thực vật hoang dã không đe dọa đến sự sống còn của các loài này trong tự nhiên. CITES xác định thẩm quyền Cơ quan CITES của nước thành viên trong việc kiểm soát thương mại quốc tế các mẫu vật của loài thuộc Phụ lục CITES thông qua hệ thống cấp phép; yêu cầu chỉ định Cơ quan khoa học của CITES để hỗ trợ thực thi các yêu cầu kiểm soát mẫu vật và bảo đảm việc thương mại mẫu vật không ảnh hướng đến các loài trong tự nhiên.
Xem xét kinh nghiệm của các quốc gia trong bảo vệ loài hoang dã cho thấy, phần lớn các nước áp dụng các tiêu chí xác định mức độ nguy cấp của IUCN để xác lập một danh mục các loài hoang dã nguy cấp và có sự phân nhóm với mức độ bảo vệ khác nhau để có tính thống nhất. Các quốc gia này có điểm khác nhau trong quy trình liệt kê các loài bị đe dọa và cách các quy trình này được kiểm soát nghiêm ngặt về mặt khoa học. Các biện pháp bảo tồn chuyển chỗ cũng được quy định bằng pháp luật, đồng thời có hệ thống kiểm soát việc thương mại quốc tế các loài động thực vật hoang dã trong Phụ lục của CITES.
Việt Nam đã hình thành hệ thống pháp luật khá đầy đủ để quản lý bảo tồn, sử dụng bền vững loài hoang dã: bao gồm quy định tiêu chí để xác định các loài có mức độ yêu cầu bảo vệ cao; lập danh mục các loài; quy định chế độ bảo vệ loài trong danh mục4; quy định về thành lập và vận hành cơ sở bảo tồn ĐDSH; thiết lập hệ thống cấp phép, theo dõi việc nuôi, trồng các loài hoang dã; thiết lập các quy định về chế tài để xử lý các hành vi vi phạm. Tuy nhiên, vẫn còn những nội dung chưa được chú trọng, bao gồm nhân nuôi bảo tồn và tái thả vào tự nhiên để phục hồi quần thể, quy định về việc khai thác các loài hoang dã trong tự nhiên để đảm bảo không làm kiệt quệ tài nguyên; các hệ thống quy định về bảo tồn và thương mại các loài hoang dã còn chồng chéo, xung đột trong việc xác lập danh mục, chế độ, thẩm quyền quản lý; các cơ sở bảo tồn được quy định chung chung, thiếu các hướng dẫn cụ thể. Các quy định về bảo tồn loài đang còn được quy định phân tán trong các Luật ĐDSH, Luật Lâm nghiệp, Thủy sản...
Nhìn chung, Luật ĐDSH sửa đổi cần có cách tiếp cận tổng thể giữa bảo tồn và sử dụng bền vững các loài sinh vật, tập trung các quy định về bảo vệ loài hoang dã trong Luật ĐDSH: bao gồm các biện pháp bảo tồn (tại chỗ và chuyển chỗ); các quy định nhằm kiểm soát buôn bán quốc tế đối với các loài nguy cấp: Phân công rõ trách nhiệm và thẩm quyền của các cơ quan QLNN; Thống nhất tiêu chí và hợp nhất Danh mục loài nguy cấp, quý, hiếm với các mức độ bảo vệ khác nhau theo cấp độ ưu tiên để giải quyết vấn đề chồng chéo; Quy định phát triển, sử dụng bền vững ĐDSH, bao gồm: điều kiện khai thác, săn bắt loài bao gồm loài hoang dã, loài di cư và loài nguy cấp, quý, hiếm; quản lý cơ sở và hoạt động nuôi, trồng, cứu hộ, tái thả ĐVHD.
Hoàng Thị Thanh Nhàn, Nguyễn Xuân Dũng, Trần Thị Kim Tĩnh,
Nguyễn Vân Anh, Trần Huyền Trang
Cục Bảo tồn thiên nhiên và đa dạng sinh học
(Nguồn: Bài đăng trên Tạp chí Môi trường, số 11/2020)
