01/06/2021
1. Đặt vấn đề
Luật Bảo vệ môi trường số 72/2020/QH14 được Quốc hội Nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam thông qua ngày 17/11/2020 và có hiệu lực từ ngày 1/1/2022, trừ Khoản 3 Điều 29 về đánh giá sơ bộ tác động môi trường có hiệu lực từ ngày 1/2/2021 (gọi tắt là Luật BVMT năm 2020). So với 3 Luật BVMT đã được Quốc hội thông qua vào những năm 1993, 2005, 2014 thì Luật BVMT năm 2020 đã kế thừa được những thành tựu đạt được và tránh được những khó khăn, bất cập trong quá trình thực hiện 3 Luật BVMT trước đó; học tập được kinh nghiệm thực tế tốt nhất của các quốc gia trên thế giới, đặc biệt là một số quốc gia trong khu vực châu Á có nền kinh tế phát triển (như Hàn Quốc, Nhật Bản); pháp lý hóa việc áp dụng những thành tựu khoa học công nghệ của cuộc cách mạng công nghiệp lần thứ 4 vào công tác quản lý môi trường tại Việt Nam; cụ thể hóa được quan điểm phát triển kinh tế - xã hội của Đảng theo hướng nhanh và bền vững, không đánh đổi môi trường lấy phát triển kinh tế được nêu trong các văn bản chỉ đạo của Đảng, đặc biệt được nêu trong Nghị quyết Đại hội lần thứ XIII của Đảng. Có thể coi Luật BVMT năm 2020 tạo ra rất nhiều điểm đột phá trong phương thức quản lý môi trường tại Việt Nam, trong đó có quản lý dự án đầu tư theo các tiêu chí môi trường, thực hiện hậu kiểm đối với các dự án, cắt giảm thủ tục hành chính, quản lý nhà nước dựa trên nguyên tắc quản lý tổng hợp, thống nhất, phân cấp triệt để cho địa phương. Luật BVMT năm 2020 gồm 16 chương, 171 điều, trong đó giao cho Chính thủ hướng dẫn chi tiết thi hành tại 64 điều. Hiện nay, Bộ TN&MT đang phối hợp với các Bộ/ngành, địa phương và các nhà khoa học đang xây dựng Dự thảo Nghị định quy định chi tiết một số điều của Luật BVMT (gọi tắt là Dự thảo Nghị định) trước khi đưa lên Cổng thông tin điện tử xin ý kiến tham vấn của các bên liên quan và những tổ chức, cá nhân quan tâm. Đây là một bước cực kỳ quan trọng nhằm cụ thể hóa một số quy định của Luật BVMT năm 2020, hạn chế đến mức thấp nhất những khó khăn, bất cập, gây phiền hà, tốn kém cho doanh nghiệp như một số trường hợp khi ban hành Nghị định, Thông tư đã và đang xẩy ra. Do Dự thảo Nghị định đề cập đến nhiều vấn đề, nên trong bài viết này chúng tôi chỉ bàn luận tới một số công cụ kỹ thuật phục vụ công tác quản lý môi trường là đánh giá tác động môi trường (ĐTM) và giấy phép môi trường (GPMT).
2. Bàn luận về công cụ đánh giá tác động môi trường
Để phục vụ cho công tác thẩm định, phê duyệt báo cáo ĐTM, lần đầu tiên, Luật BVMT năm 2020 đã tiếp cận phương pháp phân loại dự án đầu tư dựa trên các tiêu chí về môi trường bao gồm: a) Dự án có quy mô, công suất, loại hình sản xuất, kinh doanh, dịch vụ có phát sinh chất thải, có nguy cơ gây ô nhiễm môi trường (gọi tắt là nhóm tiêu chí A); b) Dự án có diện tích sử dụng đất, đất có mặt nước, khu vực biển; quy mô khai thác tài nguyên thiên nhiên lớn, gây suy thoái, cạn kiệt tài nguyên thiên nhiên (gọi tắt là nhóm tiêu chí B); c) Dự án được triển khai tại khu vực có những yếu tố nhạy cảm về môi trường (gọi tắt là nhóm tiêu chí C). Theo đó dự án đầu tư được phân thành 4 nhóm: có nguy cơ tác động xấu đến môi trường mức độ cao (nhóm I), có nguy cơ tác động xấu tới môi trường (nhóm II), ít có nguy cơ tác động xấu tới môi trường (nhóm III) và không có nguy cơ tác động xấu đến môi trường (nhóm IV). Tương ứng với từng nhóm đối tượng dự án cụ thể, cơ quan quản lý nhà nước về môi trường sẽ áp dụng các quy định về thẩm định, phê duyệt báo cáo ĐTM. Các dự án nhóm I phải đánh giá sơ bộ tác động môi trường nhằm sàng lọc dự án trong giai đoạn nghiên cứu tiền khả thi, đề xuất chủ trương đầu tư. Nếu dự án được chấp thuận chủ trương đầu tư thì mới phải lập báo cáo ĐTM trình cơ quan chức năng thẩm định, phê duyệt. Các dự án nhóm II không phải đánh giá sơ bộ tác động môi trường nhằm tiết kiệm được thời gian và chi phí, tuy nhiên, phải lập báo cáo ĐTM trình cơ quan chức năng thẩm định, phê duyệt. Các dự án nhóm III, nhóm IV không thuộc đối tượng phải lập báo cáo ĐTM. Tuy nhiên, để xác định một dự án thuộc nhóm I hay nhóm II hay nhóm III hay nhóm IV là vấn đề không đơn giản, chưa được quy định cụ thể trong Luật BVMT năm 2020. Chính vì vậy, Luật có yêu cầu Chính phủ hướng dẫn chi tiết khoản 1 “Tiêu chí về môi trường để phân loại dự án đầu tư” và ban hành danh mục loại dự án đầu tư nhóm I, II, III (Khoản 7, Điều 28). Các dự án nhóm IV là các dự án còn lại không thuộc các dự án nhóm I, II, III, vì vậy không cần thiết phải ban hành danh mục các dự án nhóm IV. Một vấn đề chưa rõ trong quá trình xây dựng Dự thảo Nghị định là khi phân loại dự án đầu tư, lập danh mục các dự án đầu tư nhóm I, II, III có cần phải áp dụng đồng thời cả 3 tiêu chí (A + B + C) hay áp dụng từng tiêu chí (hoặc A, hoặc B, hoặc C), hay áp dụng 2 trong 3 tiêu chí (A+B, A+C, B+C) ?. Vấn đề đặt ra là tiêu chí C (yếu tố nhạy cảm) được xác định như thế nào ?. Điểm c, Khoản 1, Điều 28 Luật BVMT năm 2020 xác định “Yếu tố nhạy cảm về môi trường gồm khu dân cư tập trung; nguồn nước được dùng cho mục đích cấp nước sinh hoạt; khu bảo tồn thiên nhiên theo quy định của pháp luật về đa dạng sinh học, thủy sản; các loại rừng theo quy định của pháp luật về lâm nghiệp; di sản văn hóa vật thể, di sản thiên nhiên khác; đất trồng lúa nước từ 02 vụ trở lên; vùng đất ngập nước quan trọng; yêu cầu di dân, tái định cư và yếu tố nhạy cảm khác về môi trường”. Tuy nhiên, khi xây dựng Dự thảo Nghị định, thì cần phải làm rõ tiêu chí đánh giá mức độ nhạy cảm môi trường (nhạy cảm cao, nhạy cảm trung bình, nhạy cảm thấp); sau đó cũng cần phải làm rõ các trường hợp: dự án nằm trong khu vực có yếu tố nhạy cảm môi trường, có sử dụng đất của các khu vực nhạy cảm về môi trường (tiêu chí C1) và dự án nằm ngoài khu vực nhạy cảm về môi trường, có tác động xấu tới khu vực nhạy cảm về môi trường (tiêu chí C2) (Điều 28, Dự thảo Nghị định). Trong giai đoạn 1998 -1999, Cục Môi trường, Bộ Khoa học, Công nghệ và Môi trường có giao cho Trung tâm Công nghệ Môi trường (ENTEC), thuộc Hội Bảo vệ Thiên nhiên và Môi trường Việt Nam (VACNE) thực hiện nhiệm vụ “Nghiên cứu cơ sở khoa học và xây dựng bản đồ phân vùng nhạy cảm môi trường phục vụ Thông tư số 490/1998/TT-BKHCNMT” (Thông tư hướng dẫn lập và thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường đối với các dự án tư). Trên cơ sở kết quả thực hiện nhiệm vụ, nhóm tác giả đã chỉ ra rằng các khu vực nhạy cảm môi trường bao gồm 3 nhóm chính: a) Các khu cần phải bảo vệ (bao gồm khu bảo tồn thiên nhiên theo quy định của pháp luật về đa dạng sinh học, di sản văn hóa vật thể, di sản thiên nhiên khác); b) Các khu vực có nguy cơ xẩy ra tai biến thiên nhiên (núi lửa, động đất, sạt lở đất, sóng thần…); c) Các khu dân cư có mật độ dân số cao. Kết quả nhiệm vụ cũng đã đề ra các tiêu chí để đánh giá mức độ nhạy cảm cao, trung bình, thấp (Ví dụ: dựa trên mật độ dân cư (số người/km2), dựa trên cấp động đất (bao nhiêu độ richter) …). Như vậy, phân loại dự án đầu tư theo mức độ nhạy cảm phải dựa vào tiêu chí C1 hay C2 như nêu ở trên. Còn nếu quy định nguồn nước có sử dụng cho mục đích sinh hoạt, đất trồng lúa 2 vụ cũng là khu vực nhạy cảm môi trường thì sẽ rất khó xác định (Ví dụ: hầu hết tất cả các nguồn nước trên lưu vực hệ thống sông Đồng Nai đều phục vụ cho cấp nước sinh hoạt, nếu quy định đây là vùng nhạy cảm môi trường thì e rằng hầu hết các dự án tại lưu vực hệ thống sông Đồng Nai đều là các dự án nhạy cảm môi trường). Yếu tố phải di dân, tái định cư nhiều hay ít thì lại trùng với mục c “các khu dân cư có mật độ dân cư cao” như nêu ở trên. Khi phân loại dự án đầu tư trong giai đoạn hiện nay nên quan tâm đến tiêu chí C1. Nếu phân loại dự án đầu tư theo tiêu chí C2 sẽ phải xác định được khoảng cách an toàn môi trường tới vùng sinh thái nhạy cảm. Đây lại là công việc rất khó thực hiện trong giai đoạn hiện nay. Hơn nữa, Luật BVMT năm 2020 cũng yêu cầu phải hướng dẫn về khoảng cách an toàn trong Dự thảo Nghị định (Xem Điều 49, Dự thảo Nghị định).
Báo cáo ĐTM là một trong những hồ sơ bắt buộc khi tiến hành xin phép xây dựng dự án
Kinh nghiệm thực tế trong quá trình xây dựng Nghị định hướng dẫn thi hành Luật BVMT các năm 1993, 2004, 2014, phân loại dự án phục vụ thẩm định, phê duyệt báo cáo ĐTM chủ yếu dựa vào tiêu chí A (Ví dụ: Theo mục 43, Phục lục II, Mục I, Nghị định số 40/2019/NĐ-CP có nêu Dự án đầu tư xây dựng cơ sở cán, kéo, định hình kim loại công suất 5.000 tấn sản phẩm/năm trở lên phải lập báo cáo ĐTM, dưới 5.000 tấn sản phẩm/năm phải lập kế hoạch bảo vệ môi trường) hoặc tiêu chí B (Ví dụ: Theo mục 2, Phục lục II, Mục I, Nghị định số 40/2019/NĐ-CP có nêu dự án đầu tư xây dựng sử dụng đất rừng từ 10 ha trở lên đối với rừng tự nhiên phải lập báo cáo ĐTM, Dưới 10 ha đối với rừng tự nhiên phải lập Kế hoạch bảo vệ môi trường) hoặc kết hợp 2 tiêu chí (A+B) (Ví dụ: Theo mục 27, Phục lục II, Mục I, Nghị định số 40/2019/NĐ-CP có nêu Dự án đầu tư xây dựng nhà máy phong điện, quang điện, thủy điện trên diện tích từ 200 ha trở lên đối với nhà máy phong điện, quang điện và tất cả các nhà máy thủy điện có công suất từ 02 MW trở lên phải lập báo cáo ĐTM; phải lập kế hoạch bảo vệ môi trường trên diện tích từ 50 ha đến dưới 200 ha đối với nhà máy phong điện, quang điện; Các nhà máy thủy điện có công suất dưới 02 MW). Tiêu chí C chỉ được quan tâm trong một số trường hợp khi dự án sử dụng một phần đất của khu vực nhạy cảm (tiêu chí C1) (Ví dụ: Theo mục 2, Phục lục II, Mục I, Nghị định số 40/2019/NĐ-CP, Dự án có sử dụng đất hoặc mặt nước của vườn quốc gia, khu bảo tồn thiên nhiên, khu di sản thế giới, khu dự trữ sinh quyển, công viên địa chất, khu Ramsar, khu di tích lịch sử - văn hóa hoặc khu danh lam thắng cảnh đã được xếp hạng cấp quốc gia phải lập báo cáo ĐTM). Tiêu chí C2 chỉ được xem xét trong quá trình thẩm định báo cáo ĐTM của từng dự án cụ thể khi xác định khoảng cách an toàn từ dự án đến các đối tượng nhạy cảm bị tác động.
Như vậy, theo kinh nghiệm thực tế và theo như phân tích ở trên, phân loại dự án vẫn phải dựa vào các tiêu chí A hoặc B hoặc kết hợp (A+B). Những dự án có yếu tố nhạy cảm về môi trường thì chỉ nên xác định theo tiêu chí C1 kết hợp với tiêu chí A, B. Trong trường hợp này sẽ có các loại dự án (A+C1), (B+C1), (A+B+C1). Tiêu chí C2 sẽ được xác định cụ thể đối với từng dự án trong quá trình thẩm định các báo cáo ĐTM đối với các dự án (A+C2), (B+C2) hoặc (A+B+C2). Rất khó lập danh sách các dự án theo tiêu chí C2 vì khoảng cách an toàn phụ thuộc vào quy mô dự án, trình độ công nghệ dự án, hiệu quả của các biện pháp hạn chế tác động xấu tới môi trường, phòng ngừa ứng phó sự cố môi trường.
Khi phân loại dự án theo tiêu chí A phải phân chia thành 3 nhóm: Dự án quy mô, công suất lớn (Tiêu chí A1); Dự án quy mô, công suất trung bình (Tiêu chí A2); Dự án quy mô, công suất nhỏ (Tiêu chí A3). Khi phân loại dự án theo tiêu chí B thì cũng phải phân thành 3 nhóm : Dự án sử dụng diện tích lớn (Tiêu chí B1); Dự án sử dụng diện tích trung bình (Tiêu chí B2); Dự án có sử dụng diện tích nhỏ (Tiêu chí B3). Khi đánh giá theo tiêu chí C1, cũng cần phân dự án theo 3 cấp độ nhạy cảm: Dự án có mức độ nhạy cảm cao (Tiêu chí C1-1), dự án có mức độ nhạy cảm trung bình (Tiêu chí C1-2), dự án có mức độ nhạy cảm thấp (Tiêu chí C1-3).
Danh mục các dự án thuộc nhóm I (phụ lục 10a, dự thảo Nghị định) sẽ bao gồm các dự án đạt các tiêu chí (A1, B1, C1-1). Danh mục các dự án thuộc nhóm II (phụ lục 10b, dự thảo Nghị định) sẽ bao gồm các dự án đạt các tiêu chí (A2, B2, C1-2). Danh mục các dự án thuộc nhóm III (phụ lục 10c, dự thảo Nghị định) sẽ bao gồm các dự án đạt các tiêu chí (A3, B3, C1-3). Ngoài ra, tất cả các dự án đạt tiêu chí A2, B2, nhưng đạt tiêu chí C1-1 đều thuộc danh mục dự án nhóm I. Tất cả các dự án đạt tiêu chí A3, B3, nhưng đạt tiêu chí C1-2 đều thuộc danh mục dự án nhóm II. Khi phân loại dự án đầu tư, cũng nên xem xét ngành nghề cho phù hợp với Luật Đầu tư năm 2020 và hệ thống ngành kinh tế Việt Nam được ban hành kèm theo Quyết định số 27/2018/QĐ-TTg ngày 6/7/2018 của Thủ tướng Chính phủ.
3. Bàn luận về công cụ giấy phép môi trường
GPMT được quy định tại Mục 4, Chương IV “Đánh giá môi trường chiến lược, đánh giá tác động môi trường, GPMT” của Luât BVMT năm 2020. Theo Luật này thì các dự án nhóm I, II nếu phát sinh chất thải phải vừa trình thẩm định, phê duyệt báo cáo ĐTM, vừa phải trình hồ sơ xin cấp GPMT. Dự án thuộc nhóm III không phải trình thẩm định, phê duyệt báo cáo ĐTM, nhưng phải trình hồ sơ xin cấp GPMT nếu phát sinh chất thải. Dự án nhóm IV không phải trình thẩm định, phê duyệt báo cáo ĐTM, cũng không phải trình hồ sơ xin cấp GPMT. Luật cũng quy định đối với các dự án áp dụng công nghệ tiên tiến và thân thiện môi trường được cấp GPMT ngay từ giai đoạn nghiên cứu khả thi và tổ chức hậu kiểm (thông qua thanh tra, kiểm tra) khi dự án đi vào hoạt động hoặc chỉ phải đăng ký môi trường (không phải là thủ tục hành chính, được thực hiện bằng hình thức trực tuyến, đơn giản) tại UBND cấp xã. Đây là một bước cải cách mạnh mẽ thủ tục hành chính (TTHC) thông qua việc tích hợp toàn bộ các giấy phép, giấy xác nhận về môi trường vào chung 1 GPMT và bãi bỏ các giấy phép có liên quan.
Khoản 6, Điều 43, Luật BVMT năm 2020 đã yêu cầu Chính phủ hướng dẫn Hồ sơ, trình tự, thủ tục cấp GPMT. Vì vậy, công cụ GPMT được trình bày tại chương V “Giấy phép môi trường, đăng ký môi trường” của Dự thảo Nghị định.
Vấn đề đầu tiên, quan trọng cần làm rõ là thời điểm cấp GPMT đối với các dự án đầu tư mới. Điều 42, Luật BVMT năm 2020 quy định GPMT phải cấp trước khi vận hành thử nghiệm các công trình xử lý chất thải (đối với dự án phải trình thẩm định, phê duyệt báo cáo ĐTM) và sau khi phê duyệt báo cáo nghiên cứu khả thi, quyết định đầu tư, cấp phép khai thác khoáng sản (đối với dự án không phải trình thẩm định, phê duyệt báo cáo ĐTM). Tuy nhiên, trong Dự thảo Nghị định cần chỉ cụ thể thời điểm cấp phép môi trường là trước khi xây dựng (phương án 1) hay sau khi xây dựng (phương án 2). Nếu cấp phép môi trường theo phương án 2 thì thủ tục cấp phép môi trường phải đơn giản, thời gian cấp phép phải nhanh, nếu không sẽ xẩy ra lãng phí lớn vì chủ dự án bỏ số tiền lớn đầu tư, phải trả lãi ngân hàng hàng ngày mà sau khi xây dựng phải chờ hàng tháng sau mới được cấp giấy phép để hoạt động, sẽ gây khó khăn cho doanh nghiệp. Vì vậy, trong trường hợp này có nên cấp GPMT (tạm thời) cho doanh nghiệp trong giai đoạn vận hành thử nghiệm 6 tháng kể từ sau khi xây dựng hoàn chỉnh, sau đó trong vòng 6 tháng doanh nghiệp phải lập hồ sơ xin cấp phép môi trường chính thức (tương tự như cấp phép xử lý chất thải nguy hại hay xác nhận đủ điều kiện trong nhập khẩu phế liệu làm nguyên liệu cho sản xuất hiện nay). Cũng có thể xem xét cấp GPMT theo phương án 1 (tương tự như cấp giấy phép xây dựng hiện nay). Trong trường hợp cấp phép môi trường theo phương án 1 sẽ khắc phục được những tồn tại khi cấp phép theo phương án 2 như nêu ở trên. Theo quan điểm của chúng tôi thì cấp phép theo cả 2 phương án đều phù hợp với quy định của Luật BVMT năm 2020.
Một vấn đề thứ 2 cần quy định rõ là nội dung chính của hồ sơ đề xuất cấp GPMT. Theo quan điểm của chúng tôi, nội dung của hồ sơ cấp GPMT nên tâp trung vào các công trình xử lý chất thải, bảo vệ môi trường, phòng ngừa, ứng phó sự cố môi trường, còn các nội dung khác liên quan như sự phù hợp với quy hoạch, ngành nghề, công nghệ sản xuất, tham vấn cộng đồng… đã được xem xét trong quá trình thẩm định, phê duyệt báo cáo ĐTM (đối với dự án nhóm I, nhóm II phải trình thẩm định, phê duyệt báo cáo ĐTM) và thẩm định, phê duyệt báo cáo nghiên cứu khả thi, quyết định đầu tư, cấp phép khai thác khoáng sản (đối với dự án nhóm III không phải trình thẩm định, phê duyệt báo cáo ĐTM). Nếu cần thiết phải tham vấn trong quá trình cấp GPMT thì chỉ cần tham vấn ý kiến của cơ quan quản lý môi trường địa phương về tình hình tuân thủ quy định bảo vệ môi trường trong giai đoạn triển khai xây dựng (nếu cấp phép theo phương án 2).
Vấn đề thứ 3 cần quy định rõ là có cần lập đoàn kiểm tra cấp GPMT không ?. Theo quan điểm của chúng tôi chỉ nên thành lập đoàn kiểm tra đối với những dự án thuộc nhóm I, nhóm II có phát sinh chất thải. Đối với dự án nhóm III không cần thiết lập đoàn kiểm tra cấp GPMT.
4. Kết luận - kiến nghị
Luật BVMT năm 2020 tạo ra rất nhiều điểm đột phá trong phương thức quản lý môi trường tại Việt Nam. Luật có giao cho Chính phủ hướng dẫn chi tiết thi hành tại 64 điều. Hiện nay, Bộ TN&MT đang phối hợp với các Bộ, ngành, địa phương và các nhà khoa học đang xây dựng Dự thảo Nghị định quy định chi tiết một số điều của Luật BVMT. Đây là một bước cực kỳ quan trọng nhằm cụ thể hóa một số quy định của Luật nhằm hạn chế đến mức thấp nhất những khó khăn, bất cập trong quá trình triển khai. Bài viết này chỉ bàn luận tới 2 công cụ kỹ thuật phục vụ công tác quản lý môi trường là ĐTM và GPMT.
Rất mong các đơn vị thuộc Bộ TN&MT được giao nhiệm vụ soạn thảo Dự thảo Nghị định Chính phủ quy định chi tiết một số điều của Luật BVMT tham khảo.
PGS.TS. Phùng Chí Sỹ - Phó Chủ tịch
Hội Bảo vệ Thiên nhiên và Môi trường Việt Nam
(Nguồn: Bài đăng trên Tạp chí Môi trường, số 5/2021)
TÀI LIỆU THAM KHẢO
[1]. Luật BVMT năm 2020.
[2]. Dự thảo Nghị định Chính phủ quy định chi tiết một số điều của Luật BVMT (Bản dự thảo phục vụ cho cuộc họp ngày 12/5/2021).
[3]. Cục Môi trường/Trung tâm Công nghệ Môi trường (ENTEC). Nghiên cứu cơ sở khoa học và xây dựng bản đồ phân vùng nhạy cảm môi trường phục vụ Thông tư số 490/1998/TT-BKHCNMT, năm 2018-2019.
[4]. Nghị định Chính phủ số 40/2019/NĐ-CP.
[5]. Luật Đầu tư năm 2020.
[6]. Quyết định số 27/2018/QĐ-TTg ngày 6/7/2018 của Thủ tướng Chính phủ ban hành hệ thống ngành kinh tế Việt Nam.
