04/01/2021
1. Vấn đề quy hoạch BVMT trong các văn bản pháp lý đã ban hành
Ở Việt Nam, các vấn đề môi trường đã và đang đặt ra sự lựa chọn đầy khó khăn trong quá trình phát triển. Quá trình phát triển kinh tế - xã hội (KT-XH) phải được kế hoạch hóa, trong đó các mục tiêu môi trường phải được ưu tiên hàng đầu nhằm xác định các giải pháp có hiêu quả nhất để KT-XH đạt được mục tiêu phát triển bền vững (PTBV). Vì vậy, vấn đề môi trường đã được luật hóa trong các văn bản pháp luật của Nhà nước ta.
Tại Chỉ thị 36-CT/TW của Bộ Chính trị Ban chấp hành TW Đảng ban hành tháng 6/1998, về “Tăng cường công tác BVMT trong thời kỳ công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước”. Trong Chỉ thị có nội dung quan trọng là phải xây dựng tầm nhìn, chiến lược, quy hoạch và kế hoạch BVMT.
Trong Luật BVMT năm 1993, tại Điều 3 Chương I quy định:“Nhà Nước thống nhất quản lý BVMT trong phạm vi cả nước, lập quy hoạch BVMT, xây dựng tiềm lực cho hoạt động BVMT ở Trung uơng và địa phương”. Tuy nhiên, việc lập quy hoạch BVMT từ cấp quốc gia đến cấp tỉnh theo Điều 3 của Luật BVMT năm 1993 cũng chưa được thực hiện. Nguyên nhân là do các cơ quan quản lý Nhà nước chưa đưa ra được hướng dẫn và nội dung lập quy hoạch BVMT.
Luật BVMT năm 2005 đã có những sự điều chỉnh về quy định hoạt động BVMT, bao gồm: Các nguyên tắc BVMT; các chính sách của Đảng và Nhà nước về BVMT; các hoạt động BVMT được khuyến khích và bị nghiêm cấm. Tại Chương III của Luật BVMT năm 2005 đã đưa ra những điều khoản về “Đánh giá môi trường chiến lược, đánh giá tác động môi trường và cam kết BVMT”. Tuy nhiên, trong Luật BVMT năm 2005 vấn đề quy hoạch BVMT vẫn chưa được đưa vào.
Tháng 6/2014, Quốc hội nước cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã thông qua Luật BVMT năm 2014, trong đó có đưa nội dung về quy hoạch BVMT. Quy hoạch BVMT được thực hiện thống nhất trong cả nước do Bộ TN&MT chủ trì có sự tham gia và đồng thuận của các Bộ, ngành, địa phương liên quan làm cơ sở để hài hòa giữa các mục tiêu phát triển và mục tiêu quản lý và BVMT. Việc đưa QHBVMT vào Luật BVMT năm 2014 có vai trò quan trọng trong việc thực hiện quản lý, giám sát, BVMT, bảo tồn đa dạng sinh học và bố trí hạ tầng xử lý môi trường gắn kết chặt chẽ với thực trạng môi trường và các hoạt động phát triển trong vùng quy hoạch. Trong Luật BVMT năm 2014, thuật ngữ quy hoạch BVMT được xác định: “Quy hoạch BVMT là việc phân vùng môi trường để bảo tồn, phát triển và thiết lập hệ thống hạ tầng kỹ thuật BVMT gắn với hệ thống giải pháp BVMT trong sự liên quan chặt chẽ với quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội nhằm bảo đảm phát triển bền vững.” Định nghĩa về quy hoạch BVMT trong Luật BVMT 2014 có điểm tương đồng với quan niệm về quy hoạch môi trường của nhiều quốc gia trên thế giới, đó là quy hoạch môi trường để bảo tồn và phát triển, nhằm bảo đảm PTBV. Điểm khác là đã bổ sung thêm yêu cầu thiết lập hệ thống hạ tầng kỹ thuật BVMT gắn với hệ thống giải pháp BVMT. Tại Mục 1 Chương II của Luật BVMT năm 2014 có các điều khoản quy định về lập quy hoạch BVMT, đó là: Điều 8. Nguyên tắc, cấp độ, kỳ quy hoạch BVMT; Điều 9. Nội dung cơ bản của quy hoạch BVMT; Điều 10. Trách nhiệm lập quy hoạch BVMT.
Tuy nhiên, trong Nghị định 18/2015/NĐ-CP của Chính phủ Quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật BVMT năm 2014 chưa có những quy định chi tiết thi hành các điều 8,9 và 10.
Tháng 11/2017 Quốc hội ban hành Luật Quy hoạch số 21/2017/QH14 đã quy định quy hoạch BVMT được xếp vào danh mục các quy hoạch ngành quôc gia (số thứ tự 38, mục III: BVMT). Trong Luật Quy hoạch, quy hoạch ngành quốc gia được hiểu là quy hoạch cấp quốc gia, cụ thể hóa quy hoạch tổng thể quốc gia theo ngành trên cơ sở kết nối các ngành, các vùng có liên quan đến kết cấu hạ tầng, sử dụng tài nguyên, BVMT và bảo tồn đa dạng sinh học. Khoản 2, Điều 6 Luật Quy hoạch quy định: Quy hoạch ngành quốc gia phải phù hợp với quy hoạch tổng thể quốc gia, quy hoạch không gian biển quốc gia, quy hoạch sử dụng đất quốc gia. Trường hợp quy hoạch ngành quốc gia có mâu thuẫn với quy hoạch không gian biển quốc gia, quy hoạch sử dụng đất quốc gia hoặc các quy hoạch ngành quốc gia mâu thuẫn với nhau thì phải điều chỉnh và thực hiện theo quy hoạch không gian biển quốc gia, quy hoạch sử dụng đất quốc gia và quy hoạch tổng thể quốc gia.
Nghị định 37/2019/NĐ-CP “Quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Quy hoạch”, tại Điều 25, quy định các nội dung quy hoạch BVMT quốc gia như sau: Đánh giá hiện trạng, diễn biến chất lượng môi trường, cảnh quan thiên nhiên và đa dạng sinh học; tình hình và dự báo phát sinh chất thải; tác động của biến đổi khí hậu; tình hình quản lý và BVMT; Quan điểm, mục tiêu, nhiệm vụ, giải pháp BVMT; Phân vùng môi trường; bảo tồn thiên nhiên và đa dạng sinh học; quản lý chất thải; quan trắc và cảnh báo môi trường; Danh mục dự án quan trọng quốc gia, dự án ưu tiên đầu tư BVMT và thứ tự ưu tiên thực hiện; Giải pháp, nguồn lực thực hiện quy hoạch; Xây dựng báo cáo quy hoạch gồm báo cáo tổng hợp và báo cáo tóm tắt, hệ thống sơ đồ, bản đồ và cơ sở dữ liệu quy hoạch bảo vệ môi trường quốc gia.
Đặc biệt, trong Nghị định 37/2019/NĐ-CP đã quy định cụ thể các mục trong Khoản 3 của Điều 25, đó là: Định hướng về phân vùng môi trường trên phạm vi cả nước theo vùng bảo vệ nghiêm ngặt, vùng hạn chế phát thải và vùng khác; Chỉ tiêu và định hướng xác lập các khu vực đa dạng sinh học cao, cảnh quan thiên nhiên quan trọng, hành lang đa dạng sinh học, khu bảo tồn thiên nhiên và cơ sở bảo tồn đa dạng sinh học; Định hướng về vị trí, quy mô, loại hình chất thải, công nghệ dự kiến, phạm vi tiếp nhận chất thải để xử lý của các khu xử lý chất thải tập trung cấp quốc gia, cấp vùng, cấp tỉnh; Định hướng về điểm, thông số, tần suất quan trắc của mạng lưới quan trắc và cảnh báo môi trường đất, nước, không khí quốc gia, liên tỉnh và tỉnh.
Luật Quy hoạch 2017 quy định: Trong quy hoạch vùng: Thực hiện nội dung phương hướng BVMT, khai thác, bảo vệ tài nguyên nước lưu vực sông, phòng, chống thiên tai và ứng phó với biến đổi khí hậu trên lãnh thổ vùng (khoản e, điều 26). Trong quy hoạch tỉnh: Thực hiện phương án BVMT, khai thác, sử dụng, bảo vệ tài nguyên, đa dạng sinh học, phòng, chống thiên tai và ứng phó với biến đổi khí hậu trên địa bàn (khoản n, điều 27).
Như vậy, quy hoạch BVMT quốc gia chỉ xác lập định hướng phân vùng môi trường trên phạm vi cả nước theo vùng bảo vệ nghiêm ngặt, vùng hạn chế phát thải và vùng khác. Đây là một điểm rất khác biệt với quan điểm của nhiều nhà nghiên cứu về thực hiện phân vùng môi trường phục vụ quy hoạch BVMT lãnh thổ.
Nhóm tư vấn môi trường Gemini SAS,Colombia (2017) đã đưa ra khái niệm: “Phân vùng môi trường là sản phẩm của mô tả môi trường của một khu vực xác định, qua đó tổng hợp được cơ sở cho nghiên cứu và tầm nhìn tổng thể về các điều kiện của hệ sinh thái và tài nguyên thiên nhiên được tìm thấy ở đó”. Phân vùng xác định mức độ nhạy cảm môi trường trong mỗi một hệ sinh thái trong một khu vực xác định.
Tại Việt Nam, một số nghiên cứu cũng đưa ra quan điểm về phân vùng môi trường, cụ thể: Đặng Trung Thuận (2016) cho rằng: “Phân vùng môi trường là sự phân chia không gian của một lãnh thổ nào đó thành các vùng và các tiểu vùng, sao cho biểu thị được sự phân hóa của lãnh thổ về điều kiện tự nhiên, tài nguyên thiên nhiên, hệ quả tác động nhân sinh, sử dụng đất đai trong quá trình phát triển nhằm định hướng cho quy hoạch BVMT đối với lãnh thổ đó”.
Trịnh Thị Thanh (2017) có quan niệm: “PVMT về bản chất là tổ chức không gian lãnh thổ dựa trên sự đồng nhất về sự phát sinh, cấu trúc hình thái và tính thống nhất nội tại của vùng cho mục đích khai thác, sử dụng, bảo vệ và bảo tồn sao cho phù hợp với sự phân hóa tự nhiên của các điều kiện tự nhiên, đặc điểm môi trường, sinh thái và hoàn cảnh kinh tế xã hội của vùng”. PVMT căn cứ vào việc nghiên cứu những vấn đề về điều kiện tự nhiên, tài nguyên, môi trường và hoạt động kinh tế để phân chia lãnh thổ thành những đơn vị vùng và tiểu vùng với những đặc trưng riêng của chúng, phản ánh thực tế khách quan về môi trường, sinh thái, hiện trạng và tiềm năng sử dụng lãnh thổ.
2. Nội dung về quy hoạch BVMT, quy hoạch vùng, quy hoạch tỉnh trong Luật BVMT năm 2020
Đại diện Tổng cục Môi trường thuyết minh nhiệm vụ lập quy hoạch tại cuộc họp quy hoạch BVMT quốc gia thời kỳ 2021 - 2030
Tại Tờ trình số 107/TTr-BTNMT ngày 26/12/2018 của Bộ TN&MT trình Chính phủ đã nêu rõ: Dựa vào “quá trình đánh giá, tổng kết, nghiên cứu, tham vấn các chuyên gia, các Bộ, ngành và địa phương cho thấy có nhiều chính sách mới về BVMT cần được sửa đổi, bổ sung nhằm khắc phục được ngay những vướng mắc, bất cập của công tác BVMT trong giai đoạn hiện nay, đồng thời cập nhật và thể chế hóa kịp thời các quan điểm, chủ trương của Đảng về đổi mới mô hình tăng trưởng, xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, phát triển bền vững đất nước trong điều kiện hội nhập quốc tế sâu rộng”.
Theo đó, tại Kỳ họp thứ 9, Quốc hội khóa XIV đã thống nhất đưa ra các quan điểm sửa đổi, bổ sung quy định về quy hoạch BVMT quốc gia, quy hoạch vùng, quy hoạch tỉnh như sau: Quy hoạch BVMT được sửa đổi bảo đảm thống nhất, đồng bộ với pháp luật về quy hoạch và yêu cầu BVMT. Theo đó, việc lập quy hoạch BVMT dựa trên cơ sở các căn cứ của pháp luật về quy hoạch; quy hoạch tổng thể quốc gia, quy hoạch không gian biển quốc gia, quy hoạch sử dụng đất quốc gia; chiến lược BVMT trong kỳ quy hoạch; điều kiện tự nhiên, sức chịu tải của môi trường, mức độ đa dạng sinh học, rủi ro môi trường, thiên tai, BĐKH, nước biển dâng trong kỳ quy hoạch; mức độ nhạy cảm về môi trường. Luật sẽ quy định về nội dung chính, sản phẩm của quy hoạch BVMT quốc gia và nội dung BVMT trong quy hoạch vùng, quy hoạch tỉnh thực hiện theo quy định của pháp luật về quy hoạch.
Phân vùng môi trường là một nội dung của quy hoạch BVMT quốc gia và được thực hiện trên cơ sở xác lập định hướng phân vùng môi trường trên phạm vi cả nước theo vùng bảo vệ nghiêm ngặt, vùng hạn chế phát thải và vùng khác. Trong quy hoạch vùng, quy hoạch tỉnh chỉ thực hiện nội dung BVMT theo quy định của pháp luật về quy hoạch.
Ngày 16/11/2020 Quốc hội đã thông qua Luật BVMT năm 2020. Theo đó, Luật BVMT năm 2020 sẽ chính thức có hiệu lực thi hành vào đầu năm 2022. Các quy định về quy hoạch BVMT quốc gia, quy hoạch vùng, quy hoạch tỉnh trong Luật BVMT năm 2020 được quy định, cụ thể:
Tại Điều 23 về quy hoạch BVMT quốc gia quy định căn cứ để lập quy hoạch BVMT quốc gia, bao gồm: Chiến lược BVMT quốc gia trong cùng giai đoạn phát triển; Kịch bản biến đổi khí hậu trong cùng giai đoạn phát triển; Nội dung quy hoạch BVMT quốc gia; việc lập, thẩm định, phê duyệt, điều chỉnh quy hoạch BVMT quốc gia, thời kỳ quy hoạch BVMT quốc gia thực hiện theo quy định của pháp luật về quy hoạch; Bộ TN&MT tổ chức lập quy hoạch BVMT quốc gia; Chính phủ quy định việc xác định phân vùng môi trường trong quy hoạch BVMT quốc gia, quy hoạch tỉnh.
Điều 24 quy định về nội dung BVMT trong quy hoạch vùng, quy hoạch tỉnh và việc xây dựng nội dung BVMT trong quy hoạch vùng, quy hoạch tỉnh phải phù hợp với quy định của pháp luật về quy hoạch. Bộ TN&MT chịu trách nhiệm xây dựng nội dung BVMT trong quy hoạch vùng; hướng dẫn các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương xây dựng nội dung BVMT trong quy hoạch tỉnh. Cơ quan chuyên môn về BVMT cấp tỉnh chịu trách nhiệm xây dựng nội dung BVMT trong quy hoạch tỉnh.
3. Một số kiến nghị, đề xuất
Để các điều luật về quy quy hoạch BVMT được đưa ra trong Luật BVMT năm 2020 được triển khai vào cuộc sống, đảm bảo tính khả thi, phù hợp với thực tiễn, xin được đề xuất một số kiến nghị như sau:
Chính phủ cần sớm ban hành Nghị định về Quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật BVMT năm 2020. Trong Nghị định này, cần làm rõ, chi tiết thực hiện các nội dung về quy hoạch BVMT, BVMT trong quy hoạch vùng và quy hoạch tỉnh.
Điều 23 của Luật BVMT năm 2020 đã quy định: Chính phủ quy định việc xác định phân vùng môi trường trong quy hoạch BVMT quốc gia, quy hoạch tỉnh (Khoản 4). Như vậy, Bộ TN&MT sớm biên soạn thông tư hướng dẫn chi tiết về phân vùng môi trường theo Luật Quy hoạch 2017 với các mục tiêu, tiêu chí phân vùng mới như đã nêu trong mục a, khoản 3, điều 25 của Nghị định 37/2019/NĐ-CP. Theo đó, cần thống nhất cụ thể các nội dung trong Điều 23 và Điều 24 của Luật BVMT năm 2020, cụ thể:
Khoản 1 Điều 24 quy định: Nội dung BVMT trong quy hoạch vùng, quy hoạch tỉnh và việc xây dựng nội dung BVMT trong quy hoạch vùng, quy hoạch tỉnh phải phù hợp với quy định của pháp luật về quy hoạch.
Như vậy, trong nội dung của quy hoạch tỉnh không quy định phải thực hiện nội dung phân vùng môi trường, trong khi tại khoản 4, Điều 23 lại nêu: Chính phủ quy định việc xác định phân vùng môi trường trong quy hoạch BVMT quốc gia, quy hoạch tỉnh.
PGS. TS. Mai Trọng Thông
Hội Địa lý Việt Nam
(Nguồn: Bài đăng trên Tạp chí Môi trường số 12/2020)
