01/06/2021
Bộ TN&MT đang trong quá trình soạn thảo Nghị định triển khai Luật BVMT năm 2020, trong đó có các nội dung liên quan đến Điều 105, áp dụng kỹ thuật tốt nhất hiện có (BAT). Có 3 vấn đề lớn đang được xem xét là: (i) lựa chọn ngành/lĩnh vực và lộ trình áp dụng; (ii) trình tự thủ tục đánh giá /lựa chọn và ra quyết định BAT; (iii) các chính sách hỗ trợ doanh nghiệp.
Tại Tạp chí Môi trường số 2/2021, nhóm tác giả đã giới thiệu Phần 1: Lựa chọn ngành/lĩnh vực sản xuất và lộ trình áp dụng, với việc trình bày kinh nghiệm của các nước trên thế giới như Nga, Mỹ, Hàn Quốc… và đưa ra một số đề xuất thực hiện lựa chọn ngành/lĩnh vực sản xuất và lộ trình áp dụng tại Việt Nam. Trong bài viết này, nhóm tác giả tiếp tục giới thiệu Phần 2: Trình tự thủ tục đánh giá/lựa chọn và ra quyết định BAT để cùng trao đổi, thảo luận, đóng góp vào việc hoàn thiện Nghị định.
Phần 2: Trình tự thủ tục đánh giá/lựa chọn và ra quyết định BAT
Nội dung quan trọng tiếp theo của nghị định được xem xét là trình tự thủ tục đánh giá/lựa chọn và ra kết luận BAT. Từ kinh nghiệm các nước, quy định hướng dẫn này nhằm tạo ra các đảm bảo cho việc áp dụng BAT mang tính khả thi, phù hợp thực tế.
Thông thường quy trình đánh giá /lựa chọn BAT diễn ra qua ba bước: (i) Điều tra thông tin, (ii) Đánh giá kỹ thuật và (iii) xây dựng tiêu chí và lựa chọn BAT. Liên minh châu Âu (EU) có một phương pháp chuẩn hóa cho quy trình lựa chọn và đánh giá kỹ thuật để xác định BAT, còn gọi là quy trình Seville. Quy trình Seville được định nghĩa và được chính thức hóa trong Quyết định thực hiện, gọi là Tài liệu hướng dẫn BREF (BAT Reference Document). Tài liệu hướng dẫn BREF lồng ghép trong Phụ lục III của Chỉ thị phát thải công nghiệp (Industrial Emission Directive) cùng với các tiêu chí xác định BAT. Tại Nga, nội dung này được đưa vào Nghị định của Chính phủ (2014). Có thể mô tả các bước thực hiện như sau.
Điều tra thông tin công nghệ hướng đến thu thập đầy đủ các thông tin công nghệ hiện hành giúp cho việc đánh giá được chính xác. Các nguồn thông tin chính bao gồm: (i) thông tin doanh nghiệp, tập trung vào các kỹ thuật/công nghệ đang vận hành, (ii) thông tin của chuyên gia và (iii) các công trình nghiên cứu công nghệ trong nước và quốc tế. Ngoài ra, các dữ liệu quan trắc môi cũng được xem xét và bổ sung. Thông tin doanh nghiệp được lấy thông qua phiếu điều tra. Để thống nhất cơ sở dữ liệu doanh nghiệp tiện cho việc so sánh, Văn phòng IPPC (Integrated Pollution Prevention Centre) châu Âu quy định mẫu bảng hỏi có cấu trúc cố định để thu thập thông tin của nhà máy hoặc sơ cở sản xuất. Nhiều nước tham khảo các quy định này như Cộng hòa liên bang Nga, Hàn Quốc.
| Hộp 1. Mẫu phiếu điều tra của Nga: |
|
Để thu thập thông tin chuyên sâu, các nước thành lập nhóm công tác kỹ thuật theo chuyên ngành, gọi tắt là TWG (Technical Working Group). Mỗi Nhóm công tác kỹ thuật bao gồm các thành viên đại diện cho chính quyền liên bang và địa phương, các hiệp hội công nghiệp liên quan, chuyên gia công nghệ, doanh nghiệp trong ngành, trường đại học, các trung tâm nghiên cứu, các công ty tư vấn và kỹ thuật cũng như các tổ chức phi Chính phủ. Theo quy định, cơ quan đầu mối về BAT (như IPPC của EU) ra thông báo tuyển thành viên Nhóm công tác kỹ thuật, các tổ chức quan tâm sẽ đề cử đại diện của họ. Ở một số nước, số lượng thành viên Nhóm công tác kỹ thuật có thể lên đến hàng trăm người. Nhóm công tác kỹ thuật quyết định nội dung và phạm vi điều tra, xác định các vấn đề môi trường chính yếu của ngành/lĩnh vực, điều chỉnh bảng hỏi cho phù hợp với ngành/lĩnh vực. Nhóm công tác kỹ thuật cũng chủ trì các cuộc họp chuyên gia, phỏng vấn các nhà vận hành công nghệ, xem xét và thu thập các thông tin chuyên ngành, xu hướng công nghệ, các công nghệ mới nổi thông qua tài liệu và công trình nghiên cứu.
Việc gửi bảng hỏi đến doanh nghiệp cũng được quy định trong các hướng dẫn. Cơ quan nhà nước chịu trách nhiệm gửi bảng hỏi. Chỉ có những cơ quan này mới được phép tiếp cận các thông tin bí mật được cung cấp trong bảng trả lời liên quan đến doanh nghiệp. Các thành viên của nhóm chuyên gia kỹ thuật có thể được cung cấp thông tin điều tra, nhưng không biết thông tin này thuộc về công ty nào. Tất cả các thông tin thu thập được lưu trữ và không được chuyển cho bên thứ ba.
Bước đánh giá kỹ thuật được thực hiện bởi nhóm công tác kỹ thuật dựa trên thông tin trả lời trong các bảng hỏi và các nguồn thông tin chuyên gia khác. Trước tiên, các kỹ thuật được sơ loại, sau đó được thẩm định và lựa chọn; các kỹ thuật vượt qua vòng sơ loại còn được gọi là "ứng cử viên BAT". Danh sách ứng cử viên BAT là kết quả đồng thuận trong Nhóm công tác kỹ thuật hay còn gọi là đề xuất của chuyên gia. Quá trình thẩm định/đánh giá BAT ngoài việc xem xét dựa trên tiêu chí được quy định trong luật, còn phải đánh giá tính khả thi trên các khía cạnh: (i) kỹ thuật, (ii) môi trường và (iii) kinh tế của các ứng viên BAT.
Khía cạnh kỹ thuật: Nội dung đánh giá về khía cạnh kỹ thuật gồm đánh giá độ sẵn sàng về mặt kỹ thuật, độ an toàn và tính ứng dụng. Để dánh giá tính ứng dụng của kỹ thuật, nhóm chuyên gia sẽ cân nhắc liệu kỹ thuật có thể áp dụng đại trà hay chỉ phù hợp với một số nhà máy hoặc tiểu ngành nhất định. Nhóm công tác kỹ thuật cũng sẽ lưu ý liệu kỹ thuật có thể áp dụng với các nhà máy sẵn có hoặc/và chỉ nhà máy mới, cân nhắc các yếu tố về thiết kế/mặt bằng sẵn có đối với lắp đặt mới hoặc thiết bị thêm và tương tác với các kỹ thuật đã được áp dụng. Các yếu tố quan trọng khác bao gồm kích cỡ, công suất và tải trọng của dây chuyền sản xuất trong mối tương quan với kỹ thuật mới, loại nhiên liệu hoặc nguyên liệu thô được sử dụng trong quá trình sản xuất.
Khía cạnh môi trường và các chất gây ô nhiễm: Ngoài đánh giá chung, các khía cạnh môi trường đặc thù như chất ô nhiễm đặc thù hoặc tham số phát thải đặc thù cần được xác định cho mỗi ngành. Nhìn chung, chất thải ra môi trường đất, nước, không khí đều được cân nhắc. Các khía cạnh như mùi và tiếng ồn cũng được cân nhắc vì chúng ảnh hưởng đến cộng đồng xung quanh nhà máy.
Khía cạnh kinh tế: Hiện nay, chưa có một phương pháp chuẩn hóa để đánh giá khía cạnh kinh tế của kỹ thuật. Phần lớn các nước đánh giá khía cạnh kinh tế theo từng trường hợp cụ thể hoặc từng ngành và dựa vào ý kiến chuyên gia. Mục tiêu cuối cùng là để đảm bào BAT không gây ra gánh nặng chi phí quá mức đối với doanh nghiệp.
Bước cuối cùng lựa chọn BAT được cân nhắc dựa trên tiêu chí. Hiện nay, tiêu chí lựa chọn BAT được nhiều nước đưa ngay trong luật. Điểm mới trong Luật BVMT 2020 của Việt Nam, bên cạnh tiêu chí giảm phát thải còn bao gồm có các tiêu chí sử dụng hiệu quả năng lượng, khả năng quay vòng tái chế. Những điểm mới này đang tạo ra khuynh hướng trong lựa chọn công nghệ đa dạng và phù hợp hơn với các yêu cầu mới. Điểm quan trong nhất trong bước cuối cùng là sự đồng thuận cao của các chuyên gia trong nhóm công tác kỹ thuật.
Kết luận BAT được đưa ra sau khi có sự đồng thuận cao trong nhóm công tác kỹ thuật. Mỗi nhóm công tác kỹ thuật về nguyên tắc đưa ra quyết định BAT. Kết quả đề xuất này của chuyên gia sau đó còn được các Ủy ban và hội đồng khác xem xét. Sẽ có Tiểu ban kinh tế môi trường quyết định về BAT và mức xả thải trần dựa trên BAT.
Trên thực tế tại EU, các bước ra quyết định BAT gồm có: Họp khởi động Nhóm làm việc kỹ thuật (TWGs); Đưa Dự thảo kết luận BAT để lấy ý kiến; Cuộc họp kết luận của TWG; Kết luận BAT cuối cùng; Diễn đàn trao đổi và lấy ý kiến rộng rãi; Hội đồng quốc gia bỏ phiếu biểu quyết và Trình cấp thẩm quyền phê duyệt. Theo Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD), việc lấy ý kiến sau khi có kết luận của nhóm công tác kỹ thuật thường kéo dài nhiều tháng đến một năm. Tại EU, sau cuộc bỏ phiếu về Kết luận BAT, Văn phòng IPPC châu Âu (EIPPCB) hoàn tất và xuất bản Tài liệu BREF.
Kết luận BAT là một sản phẩm riêng độc lập của quá trình xác định BAT, trong đó mô tả các kỹ thuật được lựa chọn làm BAT và hiệu suất môi trường kỳ vọng của chúng. Các nội dung cụ thể được quy định trong Điều 3(12) của Chỉ thị phát thải công nghiệp. Kết luận BAT là Tài liệu tham chiếu để xác định điều kiện cấp phép, bao gồm cả mức phát thải trần.
| Hộp 2. Điều 3 (12) của IED - nội dung kết luận BAT |
|
Kết luận BAT là một phần trong tài liệu tham chiếu BAT (BREF). Nhiệm vụ soạn thảo Tài liệu tham chiếu BREF được giao cho cơ quan đầu mối thuộc Bộ như ở châu Âu là Văn phòng IPPC (EIPPCB) còn ở Nga là Cục BAT. BREF được các cơ quan cấp phép cũng như nhà máy công nghiệp sử dụng.
| Hộp 3. Tài liệu tham chiếu BAT (BREF) |
|
Luật còn quy định cơ quan đầu mối chịu trách nhiệm BAT và cổng thông tin điện tử/trang WEB về BAT. Tất cả tài liệu tham chiếu về BAT được đăng tải công khai trên trang điện tử này như ở châu Âu là trang http://eippcb.jrc.ec.europa.eu/reference/.
Từ kinh nghiệm các nước có thể thấy những vấn đề liên quan đang đặt ra trong Nghị định thi hành Luật BVMT về áp dụng BAT tới đây của Việt Nam. Ngày 19/3/2021, Bộ TN&MT đã chủ trì cuộc họp chuyên gia thuộc 17 lĩnh vực/ngành gây ô nhiễm (theo danh mục phụ lục IIa) để lấy ý kiến về định hướng nội dung Nghị định .
Các vấn đề “trình tự thủ tục đánh giá/lựa chọn và kết luận BAT” đã được trình bày và xem xét tại cuộc họp chuyên gia. Một số ý kiến cho rằng, Việt Nam cần có cách tiếp cận khác trong thu thập số liệu và đánh giá BAT. Có một số lý do được nêu ra giải thích cho đề xuất này. Việt Nam không phải nước sản xuất công nghệ nguồn, công nghệ chủ yếu nhập khẩu. Tự thân công nghệ nhập đã chứa đựng BAT tại nơi xuất sứ. Cách tiếp cận lấy thông tin từ trong nước, dựa vào nguồn công nghệ trong nước như nhiều nước đang làm có thể không đạt được mục tiêu như kỳ vọng, do trình độ công nghệ hiện có của Việt Nam còn thấp. Hơn thế nữa, việc điều tra thông tin doanh nghiệp đối với công nghệ đang vận hành trong điều kiện của Việt Nam không dễ dàng và chắc chắn tốn nhiều thời gian.
Bên cạnh đó, Quy trình Seville mặc dù hiệu quả song kéo dài và tốn kém. Thông thường để soạn thảo một bộ tài liệu tham chiếu BAT cho một ngành mất 4 năm như tại EU, việc sửa đổi tài liệu tham chiếu BREF cho nhà máy đốt cỡ lớn có sự tham gia của một tổ công tác kỹ thuật gồm 289 thành viên làm việc trong 5 năm. Các chuyên gia quốc tế thừa nhận việc soạn thảo tài liệu tham chiếu BAT trong một thời gian dài như vậy mâu thuẫn với những thay đổi nhanh chóng các tiến bộ công nghệ.
Có một cách tiếp cận khác được một số chuyên gia trong nước đề xuất là áp dụng ngay các BAT đã được quốc tế thừa nhận vào Việt Nam. Về pháp lý, Luật BVMT năm 2020, Điều 105 (3) cho phép “xem xét công nhận kỹ thuật hiện có tốt nhất đã được áp dụng tại Nhóm các nước công nghiệp phát triển được phép áp dụng tại Việt Nam”. Nếu Việt Nam lựa chọn cách tiếp cận này, thì chắc chắn đây là cách đi hoàn toàn mới và khác các nước. Để có thể đánh giá đầy đủ tính thực tiễn hướng tiếp cận mới này, Bộ TN&MT đang phối hợp cùng Quỹ SHF triển khai một số dự án thí điểm “Áp dụng BAT thế giới cho ngành hóa, sản xuất thép và dệt nhuôm”. Mục tiêu là đánh giá tác động của việc áp dụng BAT quốc tế đối với sản xuất/doanh nghiệp Việt Nam, đóng góp vào việc hoàn thiện Nghị định về nội dung quy trình thủ tục đánh giá /lựa chọn và ra quyết định BAT.
Các bước cơ bản được thực hiện trong các dự án: Thu thập dữ liệu về BAT trên thế giới thuộc ngành/lĩnh vực nghiên cứu; Thành lập các nhóm công tác kỹ thuật theo chuyên ngành (TWG), xác định các vấn đề môi trường cốt lõi/trọng yếu của ngành/lĩnh vực nghiên cứu (Loại hình ô nhiễm, chất ô nhiễm đặc thù); Xây dựng danh mục BAT thích ứng với các vấn đề của ngành/lĩnh vực; Điều tra một số doanh nghiệp đại diện theo quy mô/chất ô nhiễm và theo vùng địa phương. Đánh giá tác động của áp dụng BAT trên các khía cạnh kỹ thuật, môi trường và kinh tế của BAT; Đề xuất các ứng viên BAT cho ngành/lĩnh vực, xác định BAT-AEL, đối tượng áp dụng, lộ trình áp dụng; Hội thảo, gửi phiếu lấy ý kiến rộng rãi; Kiến nghị hoàn thiện nội dung Nghị định.
Việt Nam có lựa chọn cách tiếp cận mới hay không phụ thuộc vào các nghiên cứu đánh giá tới đây. Song vẫn còn đó các câu hỏi liên quan Luật và Nghị định cần được tháo gỡ. Bước cuối cùng của quy trình đánh giá và lựa chọn BAT là tích hợp kết quả BAT – AEL vào giấy phép môi trường. Luật BVMT hiện nay không quy định loại giấy phép tích hợp (integrated environmental permit). Để giải quyết vấn đề này, một số ý kiến đề xuất đưa kết quả BAT vào quá trình thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường (ĐTM). Kết quả thẩm định ĐTM dựa trên BAT sẽ là cơ sở để ghi vào giấy phép, trở thành giấy phép tích hợp. Các nhà làm Luật cũng đang xem xét đưa lộ trình áp dụng BAT vào nội dung Nghị định. Song cách hiểu lộ trình vẫn còn khác biệt. Các nước đưa ra lộ trình gồm các bước: (i) thời điểm hoàn thành danh mục BAT cho các ngành nhóm I; (ii) Chính phủ phê duyệt danh mục BAT và BAT bắt đầu có hiệu lực và (iii) thời điểm các ngành phải áp dụng. Việt Nam đang ở bước đầu tiên của lộ trình, những điểm còn vướng mắc này sẽ được làm rõ trong quá trình xây dựng Nghị định tới đây.
Lê Minh Đức, Chuyên gia tư vấn độc lập
Nguyễn Thị Hồng Lam
Viện Khoa học Môi trường, Nghiên cứu sinh Đại học Quốc gia Đài Loan
(Nguồn: Bài đăng trên Tạp chí Môi trường, số 5/2021)
