Kinh nghiệm áp dụng BAT tại các nước và đề xuất thể chế hóa việc triển khai tại Việt Nam thời gian tới

07/08/2021

     Mới đây, Bộ TN&MT đã ban hành Dự thảo Nghị định thi hành Luật BVMT năm 2020 “Áp dụng kỹ thuật hiện có tốt nhất” (BAT). Cùng trao đổi, thảo luận, đóng góp vào việc hoàn thiện Nghị định, bài viết sẽ phân tích thực tế áp dụng BAT tại các nước và một số đề xuất thể chế hóa việc triển khai áp tại Việt Nam trong thời gian tới.

     Thực tế áp dụngBAT tại các nước

     Hệ thống luật BVMT các nước hiện nay có xu hướng chuyển đổi sang cách tiếp cận tổng hợp dựa trên công nghệ (Integrated approach) trong phòng ngừa và kiểm soát chất thải ra không khí, nước và đất, cũng như sử dụng hiệu quả năng lượng và nguyên liệu và phòng ngừa sự cố môi trường. Theo đó, tách các quy định về phát thải công nghiệp từ các bộ luật khác nhau trước đây tập trung về một mối để áp dụng BAT.

     Chỉ thị phát thải công nghiệp (IED) năm 2010 của Châu Âu (EU) là Bộ luật được dành riêng cho phát thải công nghiệp, tổng hợp từ nhiều Bộ luật khác như khí thải, nước thải và chất thải rắn có xuất sứ từ công nghiệp. Hàn Quốc có Đạo luật về Kiểm soát tổng hợp các cơ sở gây ô nhiễm, còn gọi là Đạo luật IPCC (2015) thay thế cho các Bộ luật trước đó như Đạo luật Bảo tồn không khí sạch (Cleanre Air Conservation Act, CAA, 1990), Đạo luật Bảo tồn chất lượng nước và hệ sinh thái dưới nước (Water Quality and Aquatic Ecosystem Conservation Act, CWA, 1990).

     Các bước đi cơ bản “áp dụng BAT” tại các nước được mô tả trong các tài liệu tổng hợp của OECD gồm 4 bước chính: (1) Thu thập thông tin      (2) Đánh giá các kỹ thuật và dữ liệu                         (3) Hồ sơ tham chiếu BAT         (4) giấy phép môi trường tích hợp.

     Trong một số bài viết trước, chúng tôi đã đề cập đến 2 bước đi đầu tiên thu thập thông tin và đánh giá kỹ thuật và lựa chọn BAT. Kết quả cuối cùng được tổng hợp vào Tài liệu tham chiếu BAT, gọi tắt BREFs  (BAT Reference Document). Nhiệm vụ soạn thảo BREF được giao cho cơ quan đầu mối về BAT thuộc nhà nước (Competent Permitting Authority) như ở Châu Âu là Văn phòng IPPC Châu Âu, ở Nga là BAT Bureau.BREF chứa đựng nhiều kỹ thuật tốt nhất hiện có, gắn với các bước công nghệ và bao hàm nhiều khía cạnh môi trường. Trong kết luật BAT , nhóm công tác kỹ thuật cũng xác định BAT-AEL và BAT-AEPL. BAT-AEL (BAT-Associated Emission Limit) được hiểu là mức phát thải đạt được khi sử dụng BAT. BAT-AEL được thể hiện dưới dạng hàm lượng chất ô nhiễm trên thể tích, cũng có khi chúng được thể hiện bằng hàm lượng trên khối lượng sản phẩm hoặc trên nguyên liệu sử dụng.

     BAT-AEPL (BAT- Associated environmental Performance Level) là thông số công nghệ của cơ sở/nhà máy đang vận hành, thể hiện sự vượt trội trong giảm thiểu phát thải và kiểm soát ô nhiễm, sử dụng hiệu quả tài nguyên và năng lượng. ELV (Emission Limit Value) là kết quả của việc xem xét, xác định dựa trên BAT-AEL và BAT-AEPL. Về nguyên tắc ELV không được vượt quá giá trị BAT-AEL và BAT-AEPL do cơ quan thẩm quyền thuộc nhà nước quyết định. Trong quy định luật của các nước, không có khái niệm “hướng dẫn kỹ thuật áp dụng BAT” vì BAT không phải đối tượng ràng buộc, chỉ có đầu ra của BAT như BAT-AEL và ELV mới nằm trong các quy định. Nhà nước quyết định danh mục BAT (BREF) và ELV, ELV trở thành quy định của Luật và đi vào điều kiện của giấy phép tích hợp.

     Hệ thống cấp phép dựa trên BAT (BAT based Permitting System) là cơ sở nền tảng trong quy đinh pháp luật về áp dụng BAT. Đây là cách tiếp cận tổng hợp, phòng ngừa và kiểm soát ô nhiễm một cách tổng thể khác với cách giải quyết từng vấn đề môi trường riêng lẻ như trước. Luật các nước quy định chủ doanh nghiệp/operator có hoạt động nằm trong danh mục “các hoạt động nguy cơ cao gây ô nhiễm” phải xin giấy phép môi trường đã tích hợp BAT, hay điều kiện ELV dựa trên BAT đồng nghĩa phải áp dụng các kỹ thuật/công nghệ hiện có tốt nhất hoặc tương đương để đạt yêu cầu của giấy phép. Loại giấy phép chứa đựng các điều kiện phát thải dựa trên BAT gọi là giấy phép môi trường tích hợp (Integrated environmental permits).

      Liên quan đến giấy phép tích hợp, Luật của các nước đưa ra hàng loạt các quy định liên quan đến trách nhiệm, trình tự thủ tục đối với cơ quan thẩm quyền cấp phép (Competent Permitting Authority- gọi tắt CPA), chủ doanh nghiệp/operator nộp đơn xin cấp giấy phép, giấy phép và các điều kiện của giấy phép…

     Có thể tóm tắt quy trình xác lập giấy phép cho ngành/sector như sau: (1) xác định phạm vi và quy mô các vấn đề môi trường, các hoạt động ô nhiễm chính; (2) Điều tra và thu thập thông tin; (3) Đánh giá các kỹ thuật và lựa chọn BAT; (4) Xây dựng BREFs và các BAT-AELs và BAT-AEPLs; (5) Xác định và phê duyệt ELVs của ngành và từng hoạt động đặc thù; (6) Xây dựng, ban hành mẫu giấy phép và các điều kiện giấy phép.

     Về phía Chủ doanh nghiệp/operator, bên nộp đơn xin giấy phép phải thực hiện các trình tự thủ tục sau: (1) Tham vấn cơ quan thẩm quyền cấp phép (CPA) với chủ cơ sở; (2) Chủ cơ sở chuẩn bị và nộp đơn xin cấp phép; (3) CPA Tiếp nhận và kiểm tra thông tin trong đơn; (4) Xem xét và cam kết bảo mật thông tin, không tiết lộ cho bên thứ 3; (5) CPA Tham vấn với bộ ngành, địa phương và các tổ chức liên quan; (6) CPA Đánh giá và xác định các điều kiện giấy phép; (7) Cấp giấy phép hoặc từ chối.

     Việt Nam có thể tham khảo Luật của các nước, như Đạo luật IPCC của Hàn Quốc bao gồm các điều khoản liên quan đến giấy phép tích hợp: Điều 5 (tham vấn giấy phép), Điều 6 (giấy phép tích hợp), Điều 7 (tiêu chí cấp giấy phép), Điều 8 ( mức xả thải cho phép), Điều 24 (các kỹ thuật sẵn có tốt nhất) và Điều 31 (tự quan trắc). Các nước cũng đang tham khảo các phụ lục đính kèm IED làm khuôn mẫu xem xét xác định các vấn đề môi trường của ngành, các giới hạn phát thải (ELV) và điều kiện giấy phép.

     Đề xuất thể chế hóa việc triển khai áp dụng BAT tại Việt Nam

     Từ kinh nghiệm các nước, Nhà nước/Bộ TN&MT chỉ quản lý đầu ra công nghệ, kể cả BAT. Cần nhận thức rõ nội hàm “áp dụng kỹ thuật hiện có tốt nhất” thực chất là áp dụng/quy định trần phát thải (ELV) tương ứng BAT để buộc doanh nghiệp (DN) phải áp dụng các kỹ thuật hiện có tốt nhất hoặc tương đương để đáp ứng quy định của Luật. Giấy phép môi trường tích hợp là công cụ quản lý quan trọng để thúc đẩy áp dụng BAT trong DN một cách tổng hợp.

     Vì vậy, quy định trước hết mang tính bao trùm (như dự thảo hộp dưới) là cần thiết

Điều … : Chủ dự án đầu tư, cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ có các hoạt động nguy cơ tác động xấu đến môi trường thuộc nhóm I,  quy định tại  Phụ lục… ban hành kèm theo Nghị định này phải xin giấy phép môi trường tích hợp dựa trên kỹ thuật hiện có tốt nhất.      Việc áp dụng giấy phép môi trường tích hợp sẽ có hiệu lực từ ngày 1/1/2026, sau khi Chính phủ phê duyệt và ban hành danh mục kỹ thuật hiện có tốt nhất (BREF) và trần phát thải (ELV).

       Thể chế/quy định pháp lý của Việt Nam hiện nay chưa bao hàm hết các khía cạnh áp dụng BAT do vấn đề còn mới, ít chuyên gia am hiểu. Tới đây, Luật/Nghị định cần cụ thể hóa các nội dung này thành các quy định. Các quy định liên quan bao gồm: (i) Mục tiêu và vai trò giấy phép môi trường tích hợp (IEP); (ii) nội dung giấy phép; (iii)  đối tượng xin giấy phép; (vi) cơ quan tiếp nhận đơn và cấp giấy phép; (v) các phụ lục hướng dẫn kèm mẫu đơn xin cấp phép, thủ tục, thời gian xem xét đơn và cấp phép.

     Trong quy định của EU, có nhiều quy định chi tiết liên quan đến giấy phép tích hợp, phân định rõ đối tượng phải xin giấy phép, cơ sở và điều kiện để cấp phép.  Chủ cơ sở được định nghĩa là người sở hữu doanh nghiệp, có thẩm quyền và nghĩa vụ phải thực hiện giấy phép. IED còn phân biệt cơ sở (Installations) với hoạt động gây ô nhiễm (activities). Chỉ có chủ cơ sở có các hoạt động gây ô nhiễm nằm trong danh mục mới là đối tượng phải xin giấy phép môi trường tích hợp. Điều này trong các quy định của Việt Nam còn chưa rõ ràng, không phân biệt cơ sở gây ô nhiễm hay hoạt động gây ô nhiễm.

     Liên quan đến giấy phép môi trường tích hợp, Luật cần làm rõ tính chất của loại giấy phép này, sự khác biệt với các loại giấy phép môi trường hiện hành, sự phối hợp và tương tác giữa hệ thống cấp phép dựa trên công nghệ (BAT-based Permitting) với các quy định hiện hành, thí dụ như giữa IEP với báo cáo đánh giá tác động môi trường, IEP với tiêu chuẩn và quy chuẩn kỹ thuật, giữa doanh nghiệp lớn và doanh nghiệp vừa và nhỏ.

     Vấn đề tổ chức và cơ quan đầu mối quản lý và triển khai BAT cũng là nội dung quan trọng trong thể chế liên quan đến BAT. Tới đây, Nghị định cần làm rõ cơ quan đầu mối có thẩm quyền để thực thi và triển khai các nội dung quy định liên quan đến BAT. Đó sẽ là đầu mối CPA (Competent Permitting Authority) giống như Văn phòng IPPC của EU hay BAT Bureau của Nga. Theo quy định, CPA sẽ có chức năng và nhiệm vụ như: Tư vấn chủ cơ sở về cấp phép; Tiếp nhận đơn xin giấy phép; Xem xét thẩm định đơn; Đầu mối phối hợp Bộ ngành, địa phương liên quan; Trình cơ quan thẩm quyền phê duyệt và cấp giấy phép. CPA còn làm đầu mối tuyển chọn và thành lập nhóm công tác kỹ thuật (TWG - Technical Working Group), xây dựng kế hoạch ngân sách và lập báo cáo tham vấn  BAT (BREF), lập Hội đồng đánh giá và ra quyết định về BAT và ELVs để trình Chính phủ phê duyệt. Mặt khác, CPA cũng là đầu mối quản lý, thông tin liên quan đến BAT và BREF, DN, quản lý trang thông tin về BAT của quốc gia, liên thông với các đầu mối quốc tế khác. Hiện Việt Nam đang xây dựng trang website về BAT, xong chưa rõ đầu mối quản lý vấn đề này. Các DN mong có trang thông tin này để cập nhật các ELV và các chính sách liên quan.

      Về lộ trình áp dụng BAT, Dự thảo Nghị định đặt ra mốc thời gian cho việc “áp dụng kỹ thuật hiện có tốt nhất” đến ngày 1/12/2035 là quá dài. Các chuyên gia cho rằng, cơ sở để “áp dụng kỹ thuật hiện có tốt nhất” ở Việt Nam đã sẵn sàng, do nhiều nước đã áp dụng BAT, danh mục BREFs và các quy định về trần phát thải theo BAT (ELV) của nhiều lĩnh vực đã sẵn có để tham khảo. Luật BVMT năm 2020, Điều 105 (3) quy định cho phép “xem xét công nhận kỹ thuật hiện có tốt nhất đã được áp dụng tại Nhóm các nước công nghiệp phát triển được phép áp dụng tại Việt Nam”, tạo thêm điều kiện thuận lợi cho việc sớm triển khai BAT ở Việt Nam.

     Việt Nam đang thực hiện dự án thí điểm áp dụng BAT của các nước phát triển vào Việt Nam. Một số khó khăn bước đầu đã bộc lộ rõ như nhận thức và hiểu biết về BAT chưa nhiều. Điều tra năm 2020 đối với 13 doanh nghiệp công nghiệp điển hình, 90% chưa biết về BAT. Có thể nói BAT vẫn còn là vấn đề quá mới, hệ thống văn bản quy định chưa hoàn chỉnh sẽ là khó khăn lớn đối với quá trình triển khai. Từ thực tế dự án đang làm hiện nay, đội ngũ chuyên gia kỹ thuật/công nghê am hiểu BAT vẫn còn ít, thiếu chuyên gia vận hành công nghệ nắm bắt các vấn đề môi trường của ngành một cách tổng thể, khó khăn và thiếu kinh nghiệm thực tế trong việc xác định trần phát thải BAT-AEL và BAT-AEPL rút ra từ BAT. Đây sẽ là những khó khăn được dự báo trong các bước tiếp theo khi xây dựng các điều kiện của giấy phép mang tính tích hợp. Việt Nam vẫn đang gặp khó khăn trong việc xác định đối tượng chính trong bước đi đầu tiếp áp dụng giấy phép tích hợp (DN FDI, DN lớn và mới hay DN đang vận hành). Hệ thống quan trắc môi trường công nghiệp không đảm bảo độ tin cậy. Vì giấy phép dựa trên BAT đi kèm điều kiện quan trắc liên tục và tự động kết nối, nếu tình trạng này không được khắc phục hiểu áp dụng BAT sẽ khó đánh giá.

     Hiện vẫn còn thiếu trong các quy định hướng dẫn như: (i) Trình tự thủ tục thu thập thông tin, đánh giá kỹ thuật, lựa chọn BAT và xây dựng Hồ sơ tham chiếu BAT (BREFs) - bao gồm cả hồ sơ kỹ thuật hay kết luận về kỹ thuật hiện có tốt nhất (BATconclusion); (ii) thời gian định kỳ cập nhật danh mục BAT và BAT-AEL; (iii) chính sách hỗ trợ DN thực hiện BAT, phân biệt với các DN không thực hiện và các hỗ trợ khác. Những nội dung này đề nghị tiếp tục đưa vào các Thông tư hướng dẫn tiếp theo.

Lê Minh Đức

Chuyên gia tư vấn độc lập

(Nguồn: Bài đăng trên Tạp chí Môi trường, số 7/2021)

     Tài liệu tham khảo

1. Directive 2010/75/EU of the Eurorean Parliament and of the Council , 24 November 2010 on industrial emissions (integrated pollution prevention and control)

2. Act on the integrated control of pollutant-discharging facilities, South Korea, 22 December 2015 (ICPDF)

3. Đạo Luật Không khí sạch Mỹ (CAA)

4. Đạo Luật Nước sạch Mỹ (CWA)

5. "Learn About Effluent Guidelines". Washington, D.C.: U.S. Environmental Protection Agency. 2016-12-30

6. OECD (2017), Best Available Techniques (BAT) for Preventing and Controlling Industrial Pollution, Activity 1: Policies on BAT or Similar concepts across the world, Health and Safety Publications, Series on Risk Management.

7. OECD (2018), Best Available Techniques (BAT) for Preventing and Controlling Industrial Pollution, Activity 2: Approaches to Establishing Best Available Techniques Around the World, Environment, Health and Safety, Environment Directorate.

8. OECD  (2019) Best Available Techniques (BAT) for Preventing and Controlling Industrial Pollution , Activity 3: Measuring the Effectiveness of BAT Policy

9. OECD (2020) Best Available Techniques (BAT) for Preventing and Controlling Industrial Pollution , Activity 4: Guidance Document on Determining BAT, BAT-Associated Environmental Performance Levels and BAT based Permit Conditions

10. OECD (2005) Integrated Environmental Permitting Guidelines for EECCA countries

11. Roger Dijkmens, The Methodology for Selection of Best Available Techniques (BAT) at the sector level, 23 March 1999

12. Caroline Polders*, Liesbet Van den Abeele, An Derden, Diane Huybrechts, Methodology for determining emission levels associated with the best available techniques for industrial waste water, 16 Feb 2012