30/06/2021
Đất ngập nước (ĐNN) tự nhiên là vùng đầm lầy, than bùn hoặc vùng nước thường xuyên hoặc tạm thời, kể cả vùng biển có độ sâu không quá 6 mét khi ngấn nước thủy triều thấp nhất. ĐNN là một trong những hệ sinh thái (HST) năng suất cao nhất trên trái đất, được ví như “các quả thận của cảnh quan” do chức năng mà chúng đảm nhận trong các chu trình thủy văn và hóa học, vừa được coi là “siêu thị sinh học” vì nguồn thực phẩm phong phú và đa dạng sinh học giàu có mà chúng cung cấp. Chính vì những giá trị, vai trò hết sức quan trọng của ĐNN đối với con người, năm 2021, chủ đề về “Không thể tách rời - ĐNN, nước và sự sống” được Ban Thư ký Công ước Ramsar lựa chọn. Chi trả dịch vụ hệ sinh thái (Payment for Ecosystem Services - PES) là một công cụ kinh tế để thực hiện nguyên tắc “người sử dụng, hưởng lợi từ tài nguyên và môi trường phải trả tiền”. Ở Việt Nam, PES biết đến rộng rãi trong lĩnh vực lâm nghiệp với cơ chế chi trả dịch vụ môi trường rừng đã được thể chế hóa trong pháp luật về lâm nghiệp và mang lại những lợi ích đã được chứng minh. Tuy nhiên, bên cạnh HST rừng thì còn nhiều kiểu HST khác có những giá trị, tiềm năng áp dụng PES như ĐNN, biển, … Chính vì vậy, Luật BVMT năm 2020 đã đưa ra quy định áp dụng PES đối với một số loại hình HST quan trọng khác, trong đó có ĐNN. Bài viết đề xuất cơ chế PES tự nhiên cho ĐNN nhằm cung cấp luận cứ cho việc xây dựng hướng dẫn thi hành quy định chi tiết về PES cho ĐNN ở Việt Nam.
Quy định về PES đối với hệ sinh thái ĐNN và những yêu cầu đặt ra cần hướng dẫn chi tiết
ĐNN tự nhiên là vùng đầm lầy, than bùn hoặc vùng nước thường xuyên hoặc tạm thời, kể cả vùng biển có độ sâu không quá 6 mét khi ngấn nước thủy triều thấp nhất. Theo Điều 138 của Luật BVMT năm 2020: “PES tự nhiên là việc tổ chức, cá nhân sử dụng dịch vụ HST tự nhiên trả tiền cho tổ chức, cá nhân cung ứng giá trị môi trường, cảnh quan do hệ sinh thái tự nhiên tạo ra để bảo vệ, duy trì và phát triển HST tự nhiên”. Các loại hình dịch vụ HST được áp dụng cho ĐNN được quy định trong Luật gồm “dịch vụ HST ĐNN phục vụ mục đích kinh doanh du lịch, giải trí, nuôi trồng thủy sản; dịch vụ hấp thụ và lưu trữ các-bon”. Ngoài ra, để đảm bảo không trùng lặp trong áp dụng PES với pháp luật về lâm nghiệp, tại điểm a khoản 2 Điều 138 thống nhất “dịch vụ môi trường rừng của hệ sinh thái rừng theo quy định của pháp luật về lâm nghiệp”. Do đó, để quy định về PES tự nhiên đối với ĐNN được áp dụng phải đảm bảo không trùng lặp với quy định hiện hành của pháp luật về lâm nghiệp và đồng thời đáp ứng 4 nguyên tắc PES tự nhiên, bao gồm: (i) tổ chức, cá nhân sử dụng một hoặc một số dịch vụ hệ sinh thái tự nhiên phải chi trả tiền dịch vụ HST tự nhiên; (ii) việc chi trả tiền dịch vụ HST tự nhiên được thực hiện bằng hình thức trả tiền trực tiếp hoặc chi trả gián tiếp thông qua ủy thác; (iii) tiền PES tự nhiên được hạch toán vào giá thành sản phẩm, dịch vụ của bên sử dụng dịch vụ HST tự nhiên, phải bảo đảm bù đắp chi phí cho hoạt động bảo vệ, duy trì và phát triển HST tự nhiên; (iv) tổ chức, cá nhân cung ứng dịch vụ HST tự nhiên phải sử dụng tiền thu được từ PES tự nhiên để bảo vệ, duy trì và phát triển HST tự nhiên.
Xác định mối quan hệ giữa các bên và những vấn đề đặt ra để hướng dẫn thi hành chính sách PES tự nhiên đối với ĐNN
Trên cơ sở kết quả rà soát các quy định hiện hành trong pháp luật BVMT, sau khi tham vấn các chuyên gia, các nhà khoa học về các vấn đề liên quan, nghiên cứu thiết lập sơ đồ tư duy thể hiện mối quan hệ giữa các bên liên quan trong áp dụng PES tự nhiên đối với ĐNN được trình bày tại Hình 1.
Nguồn: Tác giả, 2021
Hình 1. Mối quan hệ giữa các bên liên quan trong áp dụng PES tự nhiên đối với ĐNN
Những vấn đề đặt ra cần phải làm rõ để đưa quy định về PES tự nhiên đối với ĐNN vào áp dụng thực tiễn gồm: (i) xác định rõ khu vực áp dụng; (ii) đối tượng cung ứng và được chi trả tiền dịch vụ HST; (iii) đối tượng sử dụng và trả tiền dịch vụ HST; (iv) hình thức PES; (v) mức PES; (vi) sử dụng, quản lý tiền PES; (vii) miễn, giảm tiền PES; (viii) các quy định khác liên quan đến quyền, nghĩa vụ của các bên, miễn giảm tiền PES và kiểm tra, giám sát thực hiện, xử lý vi phạm.
Đề xuất các quy định chi tiết đối với dịch vụ HST ĐNN trong Luật BVMT năm 2020
Một là, khu vực áp dụng PES ĐNN phục vụ mục đích kinh doanh du lịch, giải trí và nuôi trồng thủy sản là vùng ĐNN quan trọng và vùng nước liên kết thuộc vùng đệm của khu bảo tồn ĐNN theo pháp luật về đa dạng sinh học có cung cấp các dịch vụ kinh doanh du lịch, giải trí, nuôi trồng thủy sản, dịch vụ hấp thụ và lưu trữ các bon. Để tránh chồng chéo với pháp luật về lâm nghiệp, nghiên cứu đề xuất đối với trường hợp trong vùng đất ngập nước có rừng, việc chi trả cho phần diện tích rừng được áp dụng theo quy định của pháp luật về lâm nghiệp. Ngoài ra, đối với trường hợp khu bảo tồn biển hoặc khu bảo vệ nguồn lợi thủy sản thuộc vùng ĐNN để đảm bảo thống nhất thì việc áp dụng PES được thực hiện theo quy định về PES ĐNN.
Hai là, đối tượng cung ứng và được chi trả tiền dịch vụ HST ĐNN là: (a) Ban quản lý khu bảo tồn như Ban Quản lý khu bảo tồn ĐNN hoặc Vườn quốc gia…; (b) Tổ chức, cá nhân được giao quản lý, bảo vệ, duy trì và phát triển hệ sinh thái tự nhiên của khu đất ngập nước. Trường hợp trong vùng ĐNN có rừng, việc chi trả cho phần diện tích rừng được áp dụng theo quy định của pháp luật về lâm nghiệp. (c) Tổ chức, cá nhân được giao quản lý, bảo vệ, duy trì và phát triển HST ĐNN có cung cấp dịch vụ hấp thụ và lưu trữ các bon.
Ba là, đối tượng sử dụng và trả tiền dịch vụ HST ĐNN: (a) Tổ chức, cá nhân có các hoạt động kinh doanh du lịch, giải trí gồm: hoạt động dịch vụ lữ hành, vận tải khách du lịch, lưu trú du lịch, dịch vụ ăn uống, mua sắm, thể thao, du thuyền, bơi lặn, vui chơi giải trí, chăm sóc sức khỏe, tham quan, quảng cáo và các dịch vụ liên quan khác phục vụ khách du lịch trong diện tích khu vực được áp dụng PES đất ngập nước; (b) Tổ chức, cá nhân có hoạt động nuôi trồng thủy sản nằm trong diện tích khu vực được áp dụng PES đất ngập nước; (c) đối với các tổ chức, cá nhân có hoạt động sản xuất kinh doanh có phát thải khí nhà kính phải sử dụng dịch vụ hấp thụ và lưu trữ các bon của hệ sinh thái đất ngập nước để thực hiện giảm nhẹ phát thải khí nhà kính được xác định theo quy định của pháp luật về cắt giảm khí nhà kính và bảo vệ tầng ô dôn.
Bốn là, hình thức PES ĐNN: (i) Tổ chức, cá nhân có hoạt động kinh doanh du lịch, giải trí; hoạt động nuôi trồng thủy sản nằm trong diện tích khu vực được áp dụng PES ĐNN trả tiền trực tiếp cho bên cung ứng thông qua hợp đồng thỏa thuận giữa hai bên, trừ trường hợp HST ĐNN chưa được cơ quan nhà nước có thẩm quyền giao cho các tổ chức, cá nhân; (ii) Tổ chức, cá nhân hoạt động gây phát thải khí nhà kính trả tiền cho tổ chức, cá nhân cung ứng dịch vụ hấp thụ và lưu trữ các bon chi trả qua hợp đồng ủy thác thông qua Quỹ BVMT Việt Nam.
Các vùng ĐNN có vai trò quan trọng cho sự sống, do đó, cần thực hiện PES đối với ĐNN giúp cải tạo, phục hồi, phát triển các HST
Năm là, mức chi trả PES đất ngập nước được xác định trên cơ sở thỏa thuận tự nguyện giữa bên cung ứng và bên sử dụng dịch vụ HST ĐNN phù hợp với điều kiện thực tế đồng thời phải đảm bảo: (i) Tối thiểu bằng 1% trên tổng doanh thu thực hiện trong kỳ đối với hoạt động kinh doanh du lịch, giải trí tại các khu vực được áp dụng PES đất ngập nước. (ii) Tối thiểu bằng 5% giá trị hợp đồng thuê mặt nước, mặt biển hoặc 1% doanh thu trong kỳ đối với hoạt động nuôi trồng thủy sản tại các khu vực được áp dụng PES ĐNN; (iii) Mức chi trả đối với dịch vụ hấp thụ và lưu trữ các bon của HST ĐNN được áp dụng sau khi tiến hành đánh giá, thử nghiệm và đề xuất áp dụng từ ngày 1/1/2027.
Sáu là, để đảm bảo nguyên tắc PES đã được nêu trong Luật BVMT năm 2020, việc sử dụng, quản lý tiền PES ĐNN: (i) Bên cung ứng dịch vụ hệ sinh thái đất ngập nước có quyền quyết định việc sử dụng số tiền thu được từ dịch vụ hệ sinh thái đất ngập nước sau khi thực hiện nghĩa vụ về tài chính với Nhà nước theo quy định của pháp luật; (ii) Trường hợp bên cung ứng dịch vụ hệ sinh thái đất ngập nước là tổ chức, tiền thu được chi cho các hoạt động sau: Trả cho bên nhận khoán bảo vệ, phát triển hệ sinh thái đất ngập nước; chi hành chính phục vụ cho hoạt động duy trì, bảo tồn, phát triển hệ sinh thái đất ngập nước.
Bảy là, để đảm bảo công bằng cần thiết phải xác định đối tượng được miễn nộp tiền PES đất ngập nước. Những đối tượng bao gồm: hộ gia đình, cá nhân ở khu vực có điều kiện kinh tế khó khăn, hộ nghèo, hộ cận nghèo được xác nhận bởi chính quyền địa phương; tổ chức, cá nhân hoạt động sản xuất kinh doanh bị ảnh hưởng của thiên tai, hỏa hoạn, động đất, bão lũ, lũ quét, lốc, sóng thần, lở đất, dịch bệnh làm thiệt hại trực tiếp đến vốn, tài sản của mình dẫn tới mất khả năng hoặc phải ngừng hoạt động sản xuất kinh doanh và không thuộc đối tượng bắt buộc phải mua bảo hiểm tài sản theo quy định của pháp luật; cá nhân hoạt động sản xuất kinh doanh bị mất năng lực hành vi dân sự, chết hoặc bị tuyên bố là chế, mất tích không còn tài sản để trả hoặc người giám hộ, người thừa kế thực sự không có khả năng trả nợ thay cho cá nhân đó; tổ chức hoạt động sản xuất kinh doanh có quyết định giải thể hoặc phá sản của cơ quan có thẩm quyền theo quy định của pháp luật, không còn vốn, tài sản để chi trả nợ cho bên cung ứng dịch vụ HST ĐNN.
Tám là, quyền và nghĩa vụ của bên cung ứng dịch vụ HST ĐNN: (i) Bên cung ứng dịch vụ HST ĐNN có quyền yêu cầu bên sử dụng dịch vụ HST ĐNN chi trả tiền sử dụng dịch vụ HST theo quy định; (ii) Có trách nhiệm quản lý, sử dụng tiền PES ĐNN theo đúng mục đích và quy định của pháp luật. (iii) Có nghĩa vụ đảm bảo duy trì diện tích, bảo vệ chất lượng dịch vụ HST ĐNN được cung ứng theo quy định của pháp luật và hợp đồng ký kết; (iv) Thực hiện các quyền và nghĩa vụ khác theo quy định của pháp luật.
Chín là, quyền, nghĩa vụ của bên sử dụng dịch vụ HST ĐNN: (i) Được thông báo về tình hình thực hiện, kết quả duy trì, bảo vệ và phát triển HST ĐNN trong phạm vi khu vực có cung ứng dịch vụ HST ĐNN; thông báo về diện tích, chất lượng và trạng thái HST do bên cung ứng dịch vụ HST ĐNN đánh giá; (ii) Được Quỹ BVMT thông báo kết quả chi trả ủy thác tiền dịch vụ HST ĐNN đến bên cung ứng dịch vụ HST ĐNN; (iii) Tham gia vào quá trình lập kế hoạch, thực hiện, kiểm tra, giám sát và nghiệm thu kết quả duy trì, bảo vệ và phát triển HST ĐNN trên phạm vi khu vực có cung ứng dịch vụ HST ĐNN; (iv) Đề nghị cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét việc điều chỉnh tiền PES tự nhiên trong trường hợp bên cung ứng dịch vụ HST không bảo đảm đúng diện tích hoặc làm suy giảm chất lượng, trạng thái của HST mà bên sử dụng dịch vụ đã chi trả số tiền tương ứng; (v) Ký hợp đồng, kê khai số tiền dịch vụ HST ĐNN phải chi trả ủy thác vào Quỹ BVMT; (vi) Trả tiền dịch vụ HST ĐNN đầy đủ và đúng hạn theo hợp đồng cho tổ chức, cá nhân cung ứng và được chi trả trong trường hợp chi trả trực tiếp hoặc cho Quỹ BVMT đối với trường hợp chi trả gián tiếp; (vii) Tham gia bảo vệ HST ĐNN trên phạm vi khu vực có cung ứng dịch vụ HST ĐNN.
Mười là, tổ chức, cá nhân cung cứng và được chi trả tiền dịch vụ HST tự nhiên có nghĩa vụ công khai: đề án PES tự nhiên, kèm theo bản đồ mô tả ranh giới, mốc giới, diện tích khu vực cung ứng dịch vụ HST tự nhiên; danh sách các tổ chức, cá nhân sử dụng và phải trả tiền dịch vụ HST tự nhiên; danh sách đối tượng được chi trả, số tiền được chi trả, kế hoạch chi trả hằng quý, hằng năm. Ngoài ra, để việc thực hiện PES đối với HST ĐNN đúng các quy định pháp luật, đảm bảo hiệu quả, công bằng cần thiết phải xây dựng cơ chế kiểm tra, giám sát việc quản lý, sử dụng tiền dịch vụ HST. Cơ quan chịu trách nhiệm kiểm tra, giám sát cần được phân cấp theo trách nhiệm quản lý được giao đối với từng HST ĐNN.
Phân tích sự phù hợp và tác động của việc áp dụng PES đối với đất ngập nước ở Việt Nam
Theo số liệu của Quỹ Môi trường toàn cầu GEF, hiện có khoảng 57 nước thực hiện chính sách PES. Quy định này phù hợp với Nghị quyết của Trung ương số 24-NQ/TW về chủ động ứng phó với BĐKH, tăng cường quản lý tài nguyên, BVMT. Trong chỉ đạo của Chính phủ tại Chiến lược quốc gia về đa dạng sinh học đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030 đã đưa ra nhiệm vụ “thí điểm chính sách chi trả dịch vụ môi trường áp dụng cho các HST biển và đất ngập nước”; tại Nghị định số 66/2019/NĐ-CP về Bảo tồn và sử dụng bền vững các vùng đất ngập nước đặt ra yêu cầu "Xây dựng hướng dẫn về PES ĐNN và phương án chia sẻ lợi ích tại các vùng ĐNN quan trọng nhằm đảm bảo cơ chế chia sẻ lợi ích công bằng, hợp lý về quyền lợi và nghĩa vụ giữa các bên liên quan trong việc sử dụng dịch vụ HST ĐNN". Trên thực tế việc áp dụng chính sách chi trả dịch vụ môi trường rừng được triển khai mang lại hiệu quả và nhận được sự đồng tình của xã hội, tạo nguồn lực ngoài ngân sách cho phát triển rừng.
Việt Nam hiện có khoảng 12 triệu hécta ÐNN, đa dạng về kiểu loại và phân bố ở mọi vùng sinh thái của đất nước, với khoảng 26 kiểu loại đất ngập nước khác nhau. Các dịch vụ mà HST ĐNN cung cấp cho con người rất lớn bao gồm cả trực tiếp, gián tiếp. Thực hiện PES đối với ĐNN giúp đảm bảo công bằng, tạo nguồn lực ngoài ngân sách cho cải tạo, phục hồi, phát triển các hệ sinh thái, khu cảnh quan thiên nhiên quan trọng nên việc áp dụng là cần thiết, mức thu, phương thức chi trả sẽ được áp dụng phù hợp với đặc trưng, điều kiện kinh tế - xã hội của từng địa phương nên sẽ linh hoạt và không tác động lớn đến các đối tượng phải thực hiện chi trả. Do vậy việc thể chế hóa quy định về PES là cần thiết và phù hợp với những định hướng và quy định hiện hành, khai thác tiềm năng của các HST khác cho phát triển kinh tế đất nước. Việc áp dụng quy định này trong ngắn hạn sẽ có tác động đến phân phối lại một phần nguồn thu đối tượng sử dụng và phải trả tiền dịch vụ HST ĐNN nhưng trong dài hạn sẽ tạo ra lợi ích kép vì góp phần duy trì các hoạt động kinh tế bền vững cho chính các tổ chức, cá nhân sử dụng và phải trả tiền PES và đồng thời góp phần duy trì, phát triển các HST ĐNN.
TS. Lại Văn Mạnh; TS. Mai Thế Toản; CN Đỗ Thị Thanh Ngà
Viện Chiến lược, Chính sách Tài nguyên và Môi trường
(Nguồn: Bài đăng trên Tạp chí Môi trường, số 6/2021)
Tài liệu tham khảo
1.Thái Sơn (2021). Ngăn chặn tình trạng suy thoái các vùng ĐNN, báo điện tử Nhân dân, ngày 21/2/2021, https://nhandan.vn/vi-moi-truong-xanh/ngan-chan-tinh-trang-suy-thoai-cac-vung-dat-ngap-nuoc-636018/
2.Quốc hội nước CHXHCN Việt Nam khóa 14, Luật BVMT năm 2020, Luật số 72/QH14.
3.Quốc hội nước CHXHCN Việt Nam khóa 12, Luật Đa dạng sinh học 2008, Luật số 20/2008/QH12.
4.Nghị định số 66/2019/NĐ-CP ngày 29/7/2019 của Chính phủ về việc bảo tồn và sử dụng bền vững các vùng ĐNN.
5.Thomson, Kerle, Waylen, & Martin-Ortega, 2014, Water-Based Payment for Ecosystem Services (PES) Schemes in Scotland.
6.Edward B Barbier, Mike Acreman và Duncan Knowler, 1997, Economic valuation of wetlands: a guide for policy makers and planners.
