Tiếp cận thị trường thông qua sử dụng công cụ kinh tế cho bảo vệ môi trường

02/01/2020

     Từ nhiều năm qua, tại nhiều nước có thể chế kinh tế thị trường (KTTT), nhất là các nước phát triển, việc tiếp cận thị trường (MBA) thông qua sử dụng các công cụ kinh tế (EIs) đối với quản lý môi trường đã được sử dụng phổ biến, góp phần đem lại hiệu quả cao cho công tác BVMT, được cả người dân, doạnh nghiệp, cộng đồng và cơ quan quản lý đồng thuận. Bởi lẽ “thị trường” là thước đo hiệu quả trong hoạt động kinh tế để giải quyết những vấn đề liên quan đến các bên giữa cung và cầu được quyết định là giá tại một mức tối ưu trong sản xuất và tiêu dùng. Tuy nhiên, trong sự vận hành của thể chế KTTT luôn xảy ra thất bại thị trường, để hạn chế những thất bại đó phải sử dụng Els. Lĩnh vực quản lý môi trường nếu không dựa trên cơ sở MBA thông qua EIs sẽ khó đạt được mục tiêu quản lý môi trường hiệu quả để giải quyết mối quan hệ giữa tăng trưởng kinh tế và BVMT.

      Thất bại thị trường

     Nhìn chung, thất bại thị trường trong quản lý môi trường được nhìn nhận trên các vấn đề sau:

     Quyền tài sản: Việc xác định rõ quyền tài sản là cơ sở quan trọng để giải quyết những xung đột và thỏa thuận để biết ai là chủ thể liên quan đến những vấn đề môi trường như ai gây ra ô nhiễm, ai bị ô nhiễm, ai là chủ thể quản lý, ai được lợi, ai bị thiệt trong tranh chấp môi trường. Việc xác định rõ quyền tài sản sẽ giúp xác định được đối tượng trong các vấn đề môi trường xảy ra xung đột giữa hai, hay nhiều bên liên quan, từ đó cơ quan quản lý sẽ có những biện pháp giải quyết dựa trên cơ sở MBA thông qua EIs. Muốn vậy, vấn đề này phải được quy định trong Luật BVMT. Trong thực tiễn, việc sử dụng Els đối với mua bán quyền xả thải thông qua giấy phép xả thải trên thị trường nếu không xác định rõ quyền tài sản sẽ không thực hiện được loại công cụ này, tương tự nhiều công cụ khác cũng như vậy như ký quỹ, đặt cọc hoàn trả.

     Ngoại ứng: Là những tác động không có chủ ý và không được đền bù từ các hoạt động của một chủ thể này lên các chủ thể khác, bao gồm 2 loại: Ngoại ứng tiêu cưc (ô nhiễm) và ngoại ứng tích cực (chất lượng môi trường tốt, cảnh quan đẹp). Những ngoại ứng này là nguyên nhân làm cho giá cả hàng hóa và dịch vụ trên thị trường không phản ánh đúng giá trị xét trên góc độ chi phí và lợi ích xã hội, cũng như điều hành quản lý. Để giải quyết vấn đề ngoại ứng cần có sự can thiệp của Nhà nước, sự can thiệp này phải được luật hóa để các chủ thể liên quan đến ngoại ứng không bị thiệt dựa trên các nguyên tắc thị trường như “người gây ô nhiễm phải trả tiền - PPP” và “người được hưởng lợi từ môi trường phải trả tiền - BPP”. Những loại Els để giải quyết ngoại ứng như thuế, phí môi trường, trợ cấp, ưu đãi để điều tiết hành vi gây ô nhiễm và trách nhiệm đối với hưởng lợi từ môi trường nhằm nội hóa các chi phí thiệt hại và lợi ích có được trong giá cả làm cơ sở để thu thuế, phí, hay trợ cấp môi trường.

     Hàng hóa công cộng: Là loại hàng hóa mà mọi người được quyền tiếp cận không phải trả tiền (không khí, cảnh quan đẹp, bãi biển, hồ nước …), không có chủ thể quản lý rõ ràng, thuộc tài sản chung (của Nhà nước, hay tập thể), dẫn đến việc khai thác, sử dụng miễn phí, lạm dụng trong sử dụng, thiếu trách nhiệm của đối tượng sử dụng. Với những loại hàng hóa này cần phải có những quy định và luật hóa việc sử dụng như giao chủ sử dụng cụ thể, hoặc sở hữu cộng đồng để tăng tính hiệu quả cho các thành viên trong xã hội, mọi người đều được hưởng lợi theo quy định của luật pháp. Els thường được sử dụng là hạn ngạch để giới hạn việc sử dụng trong khả năng cung cấp của chất lượng môi trường, thường dựa vào ngưỡng chịu tải của môi trường.

     Thông tin không đầy đủ: Biểu hiện của thông tin không đầy đủ là thiếu thông tin và thông tin không chính xác, là nguyên nhân đưa ra các chính sách và biện pháp kinh tế thiếu chuẩn xác, giá cả trên thị trường phản ánh không đúng giá trị của môi trường. Do vậy, cần có những điều khoản luật hóa để khắc phục tình trạng này đối với việc tính toán và cung cấp thông tin liên quan đến môi trường.

     Độc quyền: Độc quyền không phản ánh đúng với bản chất của KTTT, đối với thị trường phải hướng đến cạnh tranh trên tất cả các lĩnh vực được giao dịch trên thị trường. Thực tiễn trong quản lý môi trường, khái niệm “xã hội hóa” thường được sử dụng với ý nghĩa là tham gia BVMT, hay dịch vụ môi trường cần huy động tất cả các thành phần tham gia không thể chỉ có Nhà nước. Tuy nhiên, để giải quyết những vấn đề môi trường hiệu quả như xử lý rác thải, nước thải, khí thải cần phải có những quy định pháp luật rõ ràng, không để xảy ra tình trạng độc quyền. Những việc gì thị trường giải quyết được nên có quy định cho người dân và doanh nghiệp làm, nhà nước chỉ giải quyết những vấn đề thị trường không giải quyết, hoặc giải quyết không hiệu quả.

     Năm nội dung trên là những vấn đề cơ bản gây ra thất bại thị trường trong quản lý môi trường. Để khắc phục những vấn đề đó, Nhà nước cần dựa trên cơ sở tiếp cận thị trường để can thiệp mới hiệu quả. Muốn vậy, sử dụng công cụ thị trường, hay còn gọi là Els để điều chỉnh hành vi của người gây ô nhiễm, người hưởng lợi và người sử dụng môi trường để điều chỉnh bằng luật hóa.

     Els cho quản lý môi trường

     Lý do áp dụng: Việc sử dụng EIs dựa trên MBA được luật hóa sẽ khắc phục được thất bại thị trường; tối thiểu hóa chi phí, làm giảm ô nhiễm so với công cụ dựa vào điều hành, kiểm soát và có tính mềm dẻo, tạo cơ hội cho doanh nghiệp, người dân có nhiều lựa chọn. Đồng thời, khuyến khích các chủ thể gây ô nhiễm đầu tư đổi mới công nghệ sản xuất, xử lý chất thải, tiết kiệm nguyên, nhiên liệu đầu vào và thể chế hóa các nguyên tắc: “người gây ô nhiễm môi trường”, “suy thoái tài nguyên phải trả chi phí khắc phục và tái tạo” (PPP); “người sử dụng, hưởng lợi từ tài nguyên và môi trường phải trả tiền” (BPP), đây là những nguyên tắc cốt lõi đối với quản lý môi trường sử dụng EIs.

     Bên cạnh đó, luật hóa việc sử dụng EIs dựa trên MBA cũng góp phần điều chỉnh hành vi của nhà sản xuất, người tiêu dùng ngay từ giai đoạn ban đầu. Thực tế cho thấy, việc thu phí sử dụng túi nilon cao sẽ hướng người tiêu dùng đến việc sử dụng các loại túi khác thân thiện môi trường nhiều hơn; hoặc thuế cácbon cao sẽ hạn chế doanh nghiệp giảm thiểu chất thải tạo ra cácbon, hoặc chuyển sang sử dụng năng lượng thân thiện môi trường. Mặt khác, tạo nguồn thu tài chính để đầu tư xử lý ô nhiễm, suy thoái môi trường, phục hồi, cải tạo và tăng cường đa dạng sinh học, từ đó hạn chế tối đa ngân sách nhà nước chi cho BVMT.

     Phân loại các Els dựa trên kinh nghiệm quốc tế

     Các công cụ kinh tế cho BVMT có thể được chia thành 4 loại: Sử dụng thị trường, tạo lập thị trường, quy định môi trường, sự tham gia của công chúng (Bảng 1).

Bảng 1: Phân loại các công cụ quản lý môi trường trong ma trận chính sách

Sử dụng thị trường	Tạo dựng thị trường	Quy định môi trường	Thu hút công chúng
Giảm trợ cấp	Quyền tài sản và phân quyền	Tiêu chuẩn	Sự tham gia của công chúng
Thuế và phí môi trường	Giấy phép và các quyền có thể chuyển nhượng	Cấm	Công bố thông tin
Phí người sử dụng	Hệ thống bồi hoàn quốc tế	Giấy phép và hạn ngạch
Hệ thống đặt cọc -hoàn trả		Phân vùng
Trợ cấp có mục tiêu		Trách nhiệm pháp lý

(Nguồn: Thomas Terner & Jessica Coria, 2012)

     Theo các tài liệu quốc tế thì các Els bao gồm các công cụ thuộc nhóm “sử dụng thị trường”, “giấy phép và các quyền có thể chuyển nhượng”. Tuy nhiên, việc công bố thông tin (nhãn sinh thái, chứng nhận) có ảnh hưởng đến giá cả hàng hóa và sự lựa chọn của người tiêu dùng, nên công cụ này có thể được phân vào nhóm các Els trong chính sách BVMT.

     Áp dụng các Els trong lĩnh vực môi trường ở một số quốc gia

     Qua nghiên cứu cho thấy, phân theo các lĩnh vực của mục tiêu BVMT, việc sử dụng các Els ở một số quốc gia châu Á được thể hiện như dưới đây:

Bảng 2: Lựa chọn các Els dựa vào thị trường ở các quốc gia châu Á

	Ứng dụng
	Không khí			Nước				Chất thải
	Năng lượng	Vận tải	Đun nấu	Đô thị	Liên ngành	Nước mặt	Hệ sinh thái	Nguồn phát thải	Thu gom	Tái chế
Thương mại giấy phép	139	11	4	5	65	22	7
Thuế, phí và lệ phí	99	21	1	46	78	23	4	6	11	21
Trợ cấp	31	15	9	9	11	9	1	3	4	11
Chính sách hỗn hợp	3	1						4	6	9
Thông tin, nhãn mác	8			3	6	2		3	1	8
Tư nhân hóa				16	18	17	1
Chi trả dịch vụ sinh thái				1			4
Tổng số/ứng dụng	280	48	14	80	178	73	17	16	22	49
Tổng theo ngành	343			348				87

    (Nguồn: ADB, 2018)

Bảng 3: Sử dụng các Els ở một số quốc gia.

Công cụ chung	Bangladesh	Ấn Độ	Trung Quốc	Malaysia	Đài bắc	Thái Lan	Mông Cổ	Việt Nam	Lào	Ma cau	Nepal	Philippines
	Giảm chất thải tại nguồn
Thương mại giấy phép
Thuế, phí và lệ phí	x	x	x			x	x	x	x
Trợ cấp			x
Chính sách hỗn hợp			x		x
Cung cấp thông tin, nhãn mác và các thỏa thuận tự nguyện			x				x
	Thu gom chất thải
Thương mại giấy phép
Thuế, phí và lệ phí			x			x				x
Trợ cấp		x	x	x			x
Chính sách hỗn hợp	x	x	x		x
Cung cấp thông tin, nhãn mác và các thỏa thuận tự nguyện			x									x
	Xử lý chất thải
Thương mại giấy phép		x	x
Thuế, phí và lệ phí	x	x	x	x	x
Trợ cấp	x	x	x	x	x
Chính sách hỗn hợp		x	x		x		x					x
Cung cấp thông tin, nhãn mác và các thỏa thuận tự nguyện		x			x						x

(Nguồn: ADB, 2018)

Bảng 4: Ứng dụng Els ở các quốc gia châu Á

 

Các công cụ chính sách dựa vào thị trường	Dịch vụ cấp thoát nước đô thị không đầy đủ	Sử dụng nước tưới không hiệu quả	Phân phối nước liên ngành kém	Chất lượng nước mặt kém	Thất bại trong bảo vệ hệ sinh thái
Thị trường nước, thị trường xả thải		Trung Quốc, Ấn Độ, Bangladesh	Trung Quốc, Đài Bắc, Ấn Độ	Trung Quốc
Định giá	Campuchia, Trung Quốc, Ấn Độ, Indonesia, Lào, Mông Cổ, Pakistan, Philippines, Việt Nam, Thái Lan	Bangladesh, Trung Quốc, Ấn Độ, Nepal, Pakistan	Sri Lanka
Thuế, phí hoặc lệ phí		Campuchia, Lào, Philippines		Trung Quốc, Malaysia, Philippines, Việt Nam
Trợ cấp		Bangladesh, Ấn Độ, Pakistan, Việt Nam		Trung Quốc, Ấn Độ, Indonesia, Sri Lanka
Chi trả dịch vụ hệ sinh thái					Trung Quốc, Ấn Độ, Indonesia, Philippines, Việt Nam
Cung cấp thông tin, nhãn mác và các thỏa thuận tự nguyện	Bangladesh, Trung Quốc, Ấn Độ, Nepal, Campuchia, Mông Cổ, Indonesia			Trung Quốc, Ấn Độ, Indonesia, Philippines, Việt Nam

(Nguồn: ADB, 2018)

 

     Như vậy, các Els, đặc biệt là thuế, phí, lệ phí và trợ cấp được sử dụng khá phổ biến trong các lĩnh vực môi trường then chốt ở những nước châu Á có trình độ phát triển kinh tế khá tương đồng với Việt Nam. Điều này cho thấy, việc đưa các Els vào Luật BVMT là phù hợp với xu hướng chung của khu vực và thế giới.

     Tiếp cận thị trường thông qua sử dụng Els ở Việt Nam

     Từ năm 1986, Việt Nam đã chuyển đổi từ nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung sang KTTT định hướng Xã hội Chủ nghĩa (XHCN). Trải qua 33 năm, nước ta đã thành công trong việc tăng trưởng kinh tế, ổn định xã hội và xu thế phát triển là không thể phủ nhận. Tuy nhiên đối với vấn đề môi trường, Việt Nam đã gặp nhiều thách thức và những sự cố môi trường nghiêm trọng đã xảy ra. Phần lớn trong các nguyên nhân của những sự cố đó đều liên quan đến lợi ích kinh tế và thiệt hại môi trường, trong đó động lực thị trường như “một bàn tay vô hình” dẫn đến doanh nghiệp và người dân đã “coi nhẹ” vấn đề môi trường.

     Mặc dù, từ những năm đầu thời kỳ mở cửa đất nước, các chủ trương Đảng cũng đã chú trọng tới BVMT, yêu cầu phải sử dụng Els trong quản lý môi trường. Từ chủ trương của Đảng đã được luật hóa trong các điều, nội dung của Luật liên quan, nhất là Luật BVMT và Luật Thuế BVMT. Tuy nhiên, so với yêu cầu thực tiễn, chúng ta vẫn chưa đạt được như mong muốn, cần tiếp tục hoàn thiện MBA thông qua EIs.

     Qua đó, có thể thấy những nguyên nhân cơ bản như: Thứ nhất, Việt Nam đang trong quá trình hoàn thiện thể chế KTTT định hướng XHCN, nên tính đồng bộ của thị trường vẫn chưa thực hiện được, gây ra những khó khăn nhất định cho MBA và sử dụng EIs, trong đó có lĩnh vực môi trường; Thứ hai, nhận thức về MBA và EIs đối với xã hội nói chung, những người làm chính sách nói riêng vẫn còn một số hạn chế nhất định, nhất là việc hiểu bản chất vấn đề và đưa vào các điều khoản của Luật sao cho phù hợp với thực tiễn vận hành KTTT ở Việt Nam; Thứ ba, Việt Nam chưa đáp ứng được yêu cầu về hạ tầng kỹ thuật cho việc thực hiện EIs (Khi thu phí nước thải công nghiệp do chúng ta không có phương tiện kỹ thuật đủ để xác định và giám sát các thành phần trong nước thải đầu ra của doanh nghiệp như BOD, COD, kim loại nặng, nên việc thu phí nước thải công nghiệp gặp nhiều khó khăn so với thu phí nước thải sinh hoạt); Thứ tư, đối với MBA và EIs đã đưa vào quy định trong luật pháp còn có những mâu thuẫn, quy định giữa các Luật, văn bản dưới Luật, thiếu sự đồng bộ và phối hợp giữa các cơ quan ban hành Luật dẫn đến tính hiệu lực, hiệu quả không cao. Đối với MBA và EIs trong lĩnh vực môi trường liên quan đến nhiều ngành và lĩnh vực, do vậy, cần có sự phối hợp rất chặt chẽ mới hiệu quả, nếu không sẽ dẫn đến chồng lấn và mâu thuẫn khi sử dụng EIs cho BVMT; Thứ năm, việc thiết kế và thực thi EIs từ quy đinh đến triển khai trong thực tiễn còn khoảng cách, chưa sát với yêu cầu đặt ra của thị trường, cũng như khả năng thực hiện của người dân và doanh nghiệp (quy định thu phí rác thải ở đô thị không đúng với MBA dẫn đến tác dụng của phí rác thải không thay đổi được hành vi của người xả rác; phí nước thải không đủ chi phí xử lý, nên hạn chế sự tham gia đầu tư của doanh nghiệp và làm thay đổi hành vi của đối tượng gây ô nhiễm).

     Giải pháp MBA thông qua sử dụng EIs phục vụ cho việc sửa đổi Luật BVMT

     Để giải quyết được những tồn tại trên, xin đề xuất một số giải pháp giúp cho việc đưa MBA thông qua sử dụng EIs vào sửa Luật BVMT, giúp sử dụng sức mạnh của thị trường để bảo vệ tài nguyên:

     Xác định rõ quyền tài sản cần đối chiếu với các chính sách, Luật liên quan như Hiến pháp, Luật Đất đai, Luật Tài nguyên nước, Luật Khoáng sản…., để có những điều khoản quy định trong Luật BVMT (sửa đổi) phù hợp nhằm xác định rõ quyền tài sản liên quan đến môi trường;

     Đối với thành phần môi trường là tài sản chung, trong sửa đổi Luật BVMT cần khẳng định vai trò chủ thể là Nhà nước để đưa ra những Els thích hợp (với môi trường không khí, công cụ hiệu quả là Cota phát thải mua bán trên thị trường dựa trên khả năng sức chịu tải của môi trường);

     Cần rà soát các Luật liên quan, nhất là Luật Thuế môi trường, những quy định về phí, lệ phí, ưu đãi và các EIs khác về môi trường để xem xét đánh giá tính hiệu quả, sự bất hợp lý, hạn chế của các quy định đã có, các điều luật liên quan về sử dụng Els cho công tác quản lý môi trường để hoàn thiện, bổ sung vào Luật BVMT (sửa đổi) cho phù hợp với yêu cầu thực tiễn;

     Những Els được sử dụng trong Luật BVMT (sửa đổi) phải dựa trên các nguyên tắc của thị trường, nhưng phải phù hợp với thực tiễn của Việt Nam như việc thu phí rác thải, nước thải phải tính theo khối lượng xả thải nên có hai mức thu là phí cố định và phí biến đổi nhằm quy định rõ trách nhiệm của “người gây ô nhiễm phải có nghĩa vụ nộp phí”; xả thải càng nhiều thì phải nộp phí càng cao”;

     Sử dụng EIs đưa vào Luật BVMT (sửa đổi) sẽ tác động tới chi phí và lợi ích của doanh nghiệp, người dân, sự biến động giá cả hàng hóa trên thị trường. Do vậy, đối với mỗi công cụ kinh tế, nhất là thuế, phí và trợ cấp cần phải nghiên cứu kỹ về tác động của việc ban hành EIs đối với xã hội, ưu tiên cho những tác động tích cực đối với BVMT, nhưng không biến động nhiều về kinh tế, đạt được sự hài hòa giữa kinh tế và môi trường cần phải đưa vào quy định của Luật BVMT (sửa đổi).

     Trong luật BVMT (sửa đổi) cũng cần phải có những điều khoản quy định rõ ràng về cơ chế thực thi, giám sát đối với việc sử dụng EIs nhằm mục đích đảm bảo tính hiệu lực, hiệu quả của sử dụng EIs cho BVMT;

     Việc thiết kế EIs phải là những chuyên gia giỏi, những người nắm bắt được những nguyên lý, nguyên tắc thị trường, hiểu biết môi trường, đặc biệt là thực tiễn vận hành của thể chế KTTT ở Việt Nam, nhu cầu của nhà quản lý, người dân và doanh nghiệp đối với BVMT.

     Việc đưa MBA thông qua việc sử dụng Els cho quản lý môi trường vào các quy định, Luật BVMT đã và đang được các quốc gia trên thế giới thực hiện. Việc quy định như thế nào tùy thuộc vào hoàn cảnh cụ thể của mỗi quốc gia và cấp độ phát triển của thị trường. Đối với việc sửa đổi Luật BVMT, những quy định EIs là cơ hội để hoàn thiện Els cho BVMT đúng với MBA, góp phần hài hòa mối quan hệ giữa kinh tế và môi trường, thực hiện được các nguyên tắc thị trường trong quản lý môi trường.

 

 

PGS.TS. Nguyễn Thế Chinh

TS. Lại Văn Mạnh

Viện Chiến lược, Chính sách TN&MT

(Nguồn: Bài đăng trên Tạp chí Môi trường, số 12/2019)