08/10/2019
Đất ngập nước (ĐNN) Việt Nam có diện tích khoảng 12 triệu héc ta, được phân bố ở các vùng sinh thái của đất nước với sự đa dạng về các kiểu loại và phong phú về đa dạng sinh học (ĐDSH). Ước tính có khoảng 1.028 loài cá, 848 loài chim, 800 loài động vật không xương sống ở hệ sinh thái (HST) nước ngọt và trên 11.000 loài sống ở HST ĐNN biển, ven biển với 6.300 loài sinh vật đáy, 2.500 loài cá, 653 loài rong biển, trên 300 loài san hô, 94 loài cây ngập mặn, 15 loài rắn biển và 25 loài động vật biển có vú.
Các vùng ĐNN không chỉ đóng vai trò quan trọng trong phát triển kinh tế - xã hội, văn hóa và môi trường của đất nước, mà còn góp phần vào sự thịnh vượng của toàn cầu. Theo Chương trình Môi trường Liên hợp quốc (UNEP, 2008), trung bình mỗi héc ta san hô cung cấp 130.000 đô la Mỹ giá trị hàng hóa và dịch vụ, thậm chí có thể lên tới 1,2 triệu đô la Mỹ. Ở Việt Nam, các vùng ĐNN đã cung cấp lương thực, thủy sản cho nhu cầu trong nước và xuất khẩu đạt trên 10 tỷ đô la Mỹ trong năm 2017. Do đó, việc bảo tồn và phát triển bền vững (PTBV) các vùng ĐNN là một trong những mục tiêu để Việt Nam PTBV.
Một số kết quả đạt được và thách thức trong công tác quản lý ĐNN
Việt Nam chính thức gia nhập Công ước về các vùng ĐNN có tầm quan trọng quốc tế (Công ước Ramsar) từ năm 1989. Từ đó đến nay, Chính phủ Việt Nam đã ban hành nhiều văn bản liên quan đến quản lý ĐNN như: Nghị định số 109/2003/NĐ-CP ngày 23/9/2003 của Chính phủ về bảo tồn và PTBV các vùng ĐNN; Thông tư số 18/2004/TT-BTNMT ngày 23/8/2004 của Bộ TN&MT hướng dẫn thực hiện Nghị định số 109/2003/NĐ-CP; Quyết định số 04/2004/QĐ-BTNMT ngày 5/4/2004 của Bộ TN&MT phê duyệt Kế hoạch hành động về bảo tồn và PTBV ĐNN giai đoạn 2004-2010; Quyết định số 131/2004/QĐ-TTg ngày 16/7/2004 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Chương trình bảo vệ và triển nguồn lợi thủy sản đến năm 2010; Quyết định số 1250/2013/QĐ-TTg ngày 31/7/2013 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Chiến lược quốc gia về ĐDSH đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030; Quyết định số 45/QĐ-TTg ngày 8/1/2014 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Quy hoạch tổng thể bảo tồn ĐDSH của cả nước đến năm 2020, định hướng đến năm 2030; Luật BVMT, Luật Thủy sản; Luật ĐDSH (Điều 35. PTBV HST tự nhiên trên vùng ĐNN tự nhiên)...
Các văn bản pháp luật nêu trên đã tạo cơ sở pháp lý quan trọng trong việc quản lý và PTBV ĐNN ở Việt Nam. Trong đó, Nghị định số 109/2003/NĐ-CP là văn bản pháp lý đầu tiên quy định trực tiếp đến bảo tồn, sử dụng bền vững ĐNN, góp phần thực hiện hiệu quả cam kết của Việt Nam là quốc gia thành viên Công ước Ramsar. Việt Nam đã đề cử và được Ban Thư ký Công ước Ramsar công nhận 9 khu ĐNN có tầm quan trọng quốc tế (khu Ramsar) gồm: 7 Vườn quốc gia (Xuân Thủy, Nam Định; Ba Bể, Bắc Kạn; Bầu Sấu-Cát Tiên, Đồng Nai; Tràm Chim, Đồng Tháp; Mũi Cà Mau, Cà Mau; Côn Đảo, Bà Rịa -Vũng Tàu; U Minh Thượng, Kiên Giang) và 2 khu bảo tồn thiên nhiên (Láng Sen, Long An; Vân Long, Ninh Bình). Đồng thời, Việt Nam cũng kiểm soát và hạn chế các hoạt động khai thác trái phép tài nguyên ĐNN, đặc biệt là chuyển đổi mục đích sử dụng ĐNN; nâng cao ý thức và trách nhiệm của cộng đồng trong sử dụng, bảo vệ tài nguyên ĐNN.
Tuy nhiên, công tác quản lý ĐNN còn gặp nhiều thách thức bởi những nguyên nhân:
Các vùng ĐNN đang ngày càng bị tác động mạnh mẽ bởi các hoạt động phát triển kinh tế của con người và ảnh hưởng của biến đổi khí hậu (BĐKH) toàn cầu. Nhiều vùng ĐNN đã bị biến mất hoặc thu hẹp do sức ép khai thác, sử dụng các nguồn tài nguyên thiên nhiên trên các vùng ĐNN gia tăng; suy giảm chất lượng đất và nước làm thay đổi cấu trúc và chức năng dịch vụ hệ sinh thái (HST) ở nhiều vùng ĐNN trên toàn quốc; ĐDSH bị suy giảm nghiêm trọng, số lượng các loài nguy cấp, quý hiếm đang ở mức đe dọa do đánh, bắt quá mức. Theo Sách Đỏ năm 2012 của Tổ chức Bảo tồn thiên nhiên thế giới (www.iucnredlist.org), Việt Nam có ít nhất 135 loài đang bị đe dọa trên toàn cầu, cư trú tại các sinh cảnh nước ngọt lục địa, bãi triều và ven biển. Số liệu này dự báo có thể gia tăng nếu không có giải pháp quản lý hiệu quả.
Hệ thống pháp luật về ĐNN hiện nay chưa đáp ứng được yêu cầu quản lý trước sự biến động không ngừng về diện tích và chất lượng vùng ĐNN. Mặc dù, có nhiều văn bản quy phạm pháp luật thuộc nhiều ngành, lĩnh vực liên quan đến ĐNN nhưng chỉ quy định mang tính riêng lẻ cho từng đối tượng trên vùng ĐNN và chưa quy định cụ thể về quản lý các vùng ĐNN theo đúng đặc tính sinh thái ĐNN theo hướng dẫn của Công ước Ramsar. Thiếu các quy định pháp luật về bảo tồn và sử dụng bền vững ĐNN dẫn đến ô nhiễm, suy thoái, thu hẹp diện tích ĐNN tự nhiên và gây các tổn thất về kinh tế, cũng như ảnh hưởng đến sinh kế của người dân.
Láng Sen là vùng sinh thái cảnh quan tiêu biểu cho kiểu đầm lầy ngập nước nội địa với nhiều quần thể động, thực vật phong phú
Nhận thức về tầm quan trọng, giá trị và chức năng của vùng ĐNN còn hạn chế, nên nhiều vùng ĐNN còn bị coi là đất hoang hóa. Các chính sách chuyển đổi mục đích sử dụng đất như chuyển từ đất cạn sang ĐNN (đắp đập thủy điện, hồ chứa, nuôi trồng thủy sản, quai đê lấn biển, tái định cư…), hoặc thay đổi chế độ thủy văn vùng ĐNN đã làm suy giảm các giá trị của nhiều vùng ĐNN.
Sự phối hợp của các cơ quan quản lý tài nguyên thiên nhiên các vùng ĐNN từ Trung ương đến địa phương còn chưa thống nhất, dẫn tới sự hạn chế trong bảo vệ các đặc trưng sinh thái của vùng ĐNN.
Các dịch vụ HST của vùng ĐNN chưa được chú trọng trong các quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội. Do đó chưa đánh giá và phát huy được giá trị dịch vụ HST ĐNN, còn tồn tại các xung đột trong việc hài hòa giữa mục tiêu phát triển và bảo tồn các vùng ĐNN, ảnh hưởng đến sự PTBV nguồn tài nguyên thiên nhiên của vùng ĐNN.
Nguồn lực về tài chính, cơ chế đầu tư trong quản lý ĐNN còn thiếu, chưa đáp ứng với yêu cầu bảo tồn và sử dụng bền vững các vùng ĐNN, do đó đã hạn chế đến hiệu quả quản lý các HST, khu bảo tồn vùng ĐNN của Việt Nam.
Tăng cường hiệu quả quản lý các vùng ĐNN
Nhằm tăng cường hiệu quả quản lý các vùng ĐNN và thực hiện cam kết của Việt Nam là quốc gia thành viên Công ước Ramsar trước các áp lực phát triển và tác động của BĐKH, góp phần đạt được mục tiêu PTBV ĐNN, Bộ TN&MT chủ trì, phối hợp với các Bộ, ngành liên quan xây dựng Nghị định về Bảo tồn và sử dụng bền vững các vùng ĐNN. Ngày 29/7/2019, Thủ tướng Chính phủ đã ký ban hành Nghị định số 66/2019/NĐ-CP về bảo tồn và sử dụng bền vững các vùng ĐNN (Nghị định số 66/2019/NĐ-CP ) thay thế cho Nghị định số 109/2003/NĐ-CP ngày 23/9/2003 của Chính phủ về bảo tồn và PTBV các vùng ĐNN. Nghị định có hiệu lực thi hành từ ngày 15/9/2019.
Nghị định số 66/2019/NĐ-CP gồm 5 chương, 33 điều, với mục tiêu hoàn thiện văn bản quy định pháp luật về bảo tồn và sử dụng bền vững các vùng ĐNN, góp phần phát triển kinh tế - xã hội, BVMT và thực hiện hiệu quả trách nhiệm của Việt Nam đối với Công ước Ramsar. Nghị định được áp dụng đối với tổ chức, hộ gia đình, cá nhân trong nước, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức, cá nhân nước ngoài có hoạt động trực tiếp hoặc liên quan đến bảo tồn và sử dụng các vùng ĐNN trên phạm vi lãnh thổ của Việt Nam.
Nghị định được xây dựng trên quan điểm đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp và thống nhất các quy định của pháp luật, phân công trách nhiệm trong quản lý ĐNN trên toàn quốc để phù hợp với xu hướng biến đổi của ĐNN, tương thích với hệ thống pháp luật hiện hành và điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên; Nâng cao hiệu quả bảo tồn và sử dụng khôn khéo ĐNN, đặc biệt là phát huy các giá trị dịch vụ, bảo vệ đặc tính sinh thái của các HST ĐNN có giá trị cao về ĐDSH, môi trường và kinh tế - xã hội; Quản lý ĐNN phải dựa trên phương pháp tiếp cận HST, quản lý tổng hợp các đối tượng, các mối quan hệ qua lại tác động lên các thành phần của HST ĐNN và tính đến các yếu tố BĐKH, xuyên biên giới để đảm bảo duy trì chất lượng dịch vụ HST của ĐNN.
Nghị định nêu rõ 3 nguyên tắc bảo tồn và sử dụng bền vững các vùng ĐNN gồm: Việc bảo tồn và sử dụng vùng ĐNN phải được thực hiện trên nguyên tắc tiếp cận HST, bảo đảm duy trì toàn vẹn cấu trúc, chức năng, đặc tính sinh thái và ĐDSH của vùng ĐNN; Tăng cường vai trò, sự tham gia của cộng đồng dân cư sinh sống trên, xung quanh vùng ĐNN và các bên liên quan trong bảo tồn, sử dụng bền vững vùng ĐNN; Đảm bảo cơ chế chia sẻ lợi ích công bằng, hợp lý về quyền lợi và nghĩa vụ giữa các bên liên quan trong việc sử dụng dịch vụ HST ĐNN.
Theo Nghị định, công tác quản lý nhà nước về bảo tồn và sử dụng bền vững các vùng ĐNN được đề cập tới các nội dung: Ban hành, tổ chức thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật về bảo tồn và sử dụng bền vững các vùng ĐNN; các quy định của Công ước Ramsar; Xây dựng, tổ chức thực hiện chiến lược, kế hoạch về bảo tồn và sử dụng bền vững các vùng ĐNN trên phạm vi cả nước và từng địa phương; Thống kê, kiểm kê; điều tra, đánh giá, xây dựng và quản lý cơ sở dữ liệu về các vùng ĐNN; quan trắc, theo dõi diễn biến chất lượng môi trường và ĐDSH của các vùng ĐNN quan trọng; lập, thẩm định, ban hành và điều chỉnh Danh mục các vùng ĐNN quan trọng trên phạm vi toàn quốc; Tổ chức lập, thẩm định, thành lập và quản lý các khu bảo tồn ĐNN; đề cử công nhận và quản lý khu Ramsar; hướng dẫn quản lý các vùng ĐNN quan trọng nằm ngoài khu bảo tồn; Tổ chức việc nghiên cứu, ứng dụng tiến bộ khoa học và công nghệ, hợp tác quốc tế, đào tạo nhân lực cho bảo tồn và sử dụng bền vững các vùng ĐNN; Thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm pháp luật về bảo tồn và sử dụng bền vững các vùng ĐNN quan trọng; Tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật, nâng cao nhận thức và huy động sự tham gia của các bên liên quan, cộng đồng về bảo tồn và sử dụng bền vững các vùng ĐNN.
Nhà nước khuyến khích tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước, cộng đồng dân cư đầu tư, tham gia vào các hoạt động BVMT, bảo tồn ĐDSH, bảo vệ các HST tự nhiên và loài chim di cư tại vùng ĐNN; Phục hồi các vùng ĐNN quan trọng, các HST ĐNN tự nhiên đã bị suy thoái hoặc bị khai thác quá mức; duy trì và phòng ngừa sự biến đổi các đặc tính sinh thái vùng ĐNN; Giám sát các hoạt động trên vùng ĐNN quan trọng; phát hiện và thông báo kịp thời với cơ quan chức năng về các hành vi vi phạm pháp luật về bảo tồn và sử dụng bền vững vùng ĐNN quan trọng; Thực hiện mô hình sinh kế bền vững về môi trường, mô hình bảo tồn và sử dụng bền vững các vùng ĐNN, các hoạt động du lịch sinh thái theo quy định của pháp luật.
Nghị định cũng quy định cụ thể các tiêu chí xác định vùng ĐNN quan trọng; Danh mục các vùng ĐNN quan trọng; điều kiện thành lập khu bảo tồn ĐNN... Khu bảo tồn ĐNN được phân cấp thành cấp quốc gia, cấp tỉnh và phân hạng thành vườn quốc gia, khu dự trữ thiên nhiên, khu bảo tồn loài - sinh cảnh và khu bảo vệ cảnh quan theo quy định của Luật ĐDSH. Theo đó, vùng ĐNN được xem xét thành lập khu bảo tồn ĐNN quốc gia khi là vùng ĐNN quan trọng đối với quốc gia thuộc Danh mục các vùng ĐNN quan trọng được công bố; đáp ứng các tiêu chí của khu bảo tồn cấp quốc gia theo quy định của Luật ĐDSH. Vùng ĐNN được xem xét thành lập khu bảo tồn ĐNN cấp tỉnh khi thuộc Danh mục các vùng ĐNN quan trọng được công bố; đáp ứng các tiêu chí của khu bảo tồn cấp tỉnh theo quy định của Luật ĐDSH.
Nhà nước có chính sách khuyến khích đầu tư cho bảo tồn và sử dụng bền vững các vùng ĐNN quan trọng như ưu tiên hỗ trợ, đầu tư cho các hoạt động bảo tồn và sử dụng bền vững các vùng ĐNN; hỗ trợ, đầu tư cho các hoạt động bảo tồn và sử dụng bền vững các vùng ĐNN trong khu bảo tồn ĐNN, khu Ramsar, vùng ĐNN quan trọng nằm ngoài khu bảo tồn và vùng đệm của khu bảo tồn ĐNN.
Ngân sách nhà nước hỗ trợ đầu tư xây dựng, nâng cấp, cải tạo cơ sở vật chất kỹ thuật quản lý và bảo tồn, sử dụng bền vững vùng ĐNN; đầu tư xây dựng phát triển vùng đệm phục vụ bảo tồn và sử dụng bền vững các vùng ĐNN trong khu bảo tồn ĐNN, khu Ramsar; các mô hình sinh kế bền vững tại vùng đệm khu bảo tồn ĐNN và mô hình bảo tồn và sử dụng bền vững vùng ĐNN quan trọng; các hạng mục đầu tư khác liên quan đến quản lý và bảo tồn, sử dụng bền vững vùng ĐNN theo quy định của pháp luật.
Nhà nước ưu đãi đầu tư cho các hoạt động phục hồi các sinh cảnh, môi trường sống của các loài nguy cấp, quý, hiếm; nguy cấp, quý, hiếm được ưu tiên bảo vệ; phục hồi đặc tính sinh thái vùng ĐNN quan trọng bị suy thoái; bảo tồn các loài nguy cấp, quý, hiếm; nguy cấp, quý, hiếm được ưu tiên bảo vệ và các loài chim di cư, chim nước thuộc các vùng ĐNN quan trọng; chuyển đổi các sinh kế bền vững về môi trường và hài hòa với thiên nhiên, ĐDSH.
Trên cơ sở Nghị định số 66/2019/NĐ-CP, dưới sự chỉ đạo của Lãnh đạo Bộ TN&MT, Lãnh đạo Tổng cục Môi trường, Cục Bảo tồn thiên nhiên và ĐDSH đang tích cực chuẩn bị kế hoạch triển khai thực hiện nhằm sớm đưa Nghị định vào cuộc sống.
TS. Trần Ngọc Cường
Cục Bảo tồn thiên nhiên nhiên và đa dạng sinh học
(Nguồn: Bài đăng trên Tạp chí Môi trường, số 8/2019)
