02/09/2013
Theo kế hoạch xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật do Thủ tướng Chính phủ quyết định, cuối tháng 6/2013, Bộ TN&MT có nhiệm vụ trình Chính phủ Dự thảo Luật BVMT (sửa đổi) và các văn bản có liên quan khác.
Trên cơ sở kế thừa những nội dung cơ bản và đặc điểm ưu việt của Luật BVMT năm 2005 và năm 1993; bảo đảm tính phù hợp với những chiến lược, chính sách có liên quan đến môi trường ban hành sau 2005; tránh sự chồng lấn và mâu thuẫn với các Luật ban hành sau này và tham khảo kinh nghiệm xây dựng luật về môi trường của một số nước trên thế giới, Bộ TN&MT đã xây dựng Dự thảo Luật BVMT (sửa đổi) với 18 chương và 166 điều.
Cấu trúc của Luật BVMT 2005 đã được thay đổi. Nhiều điều khoản của Luật đã được bổ sung, chỉnh sửa. Những nội dung sau đây được coi là những vấn đề cơ bản cần được trao đổi để làm rõ hơn:
1. Quy hoạch môi trường (QHMT)
QHMT là một trong những nội dung mới của Dự thảo Luật BVMT (sửa đổi).
QHMT là việc bố trí các hoạt động phát triển, bảo vệ các hệ sinh thái tự nhiên và hệ thống hạ tầng kỹ thuật môi trường trên một vùng lãnh thổ xác định với mục tiêu phát triển bền vững.
QHMT bao gồm QHMT quốc gia, QHMT vùng kinh tế-xã hội và QHMT cấp tỉnh.
Dự thảo Luật BVMT (sửa đổi) đã quy định nội dung của các loại QHMT; các bước lập, thẩm định và phê duyệt QHMT; tổ chức tham vấn QHMT; thời kỳ quy hoạch và điều chỉnh QHMT.
QHMT được luật hóa sẽ là cơ sở khoa học và pháp lý về môi trường để xây dựng các quy hoạch hoặc điều chỉnh các quy hoạch phát triển kinh tế-xã hội với mục đích gắn kết chặt chẽ giữa phát triển kinh tế-xã hội với BVMT. Để xây dựng các chiến lược, quy hoạch phát triển kinh tế-xã hội cấp quốc gia, cấp vùng hay cấp tỉnh, cần có những thông tin cần thiết về các hệ sinh thái, các vùng bảo tồn đa dạng sinh học (ĐDSH), khả năng chịu tải của các thành phần môi trường có liên quan. Vì vậy, cũng như các lĩnh vực khác, lĩnh vực môi trường cần được quy hoạch để làm cơ sở khoa học và thực tiễn cho việc xây dựng hoặc điều chỉnh các chiến lược, quy hoạch phát triển kinh tế-xã hội.
Vườn Quốc gia Cát Tiên
Tuy nhiên, theo quy định của Luật ĐDSH, có Quy hoạch về bảo tồn ĐDSH. Theo Luật BVMT 2005 có quy định về quy hoạch xử lý rác thải nguy hại, quy hoạch xử lý chất thải rắn thông thường, quy hoạch BVMT các lưu vực sông, quy hoạch quan trắc môi trường… Mặt khác, có một số ý kiến cho rằng, hiện nay đã có nhiều loại quy hoạch, dẫn đến sự chồng chéo trong xây dựng, phê duyệt và triển khai các quy hoạch.
Chúng tôi đề nghị vẫn giữ quy định về quy hoạch trong Dự thảo Luật BVMT (sửa đổi) vì tính cần thiết, lâu dài của sự gắn kết các chiến lược, quy hoạch phát triển kinh tế-xã hội với BVMT. Đối với ĐDSH vẫn có quy hoạch bảo tồn ĐDSH cấp quốc gia. Còn nội dung quy hoạch ĐDSH vùng kinh tế-xã hội, quy hoạch ĐDSH cấp tỉnh cũng như các quy hoạch xử lý chất thải rắn, chất thải nguy hại, quan trắc môi trường, BVMT lưu vực sông... đều thuộc QHMT.
2. Đánh giá môi trường chiến lược (ĐMC)
Luật BVMT (sửa đổi) bổ sung danh mục các nhóm chiến lược, quy hoạch cần ĐMC theo hướng cụ thể hơn và Chính phủ sẽ quy định cụ thể danh mục các chiến lược, quy hoạch cần ĐMC để bảo đảm tính cần thiết và khả thi.
Dự thảo đã quy định cụ thể hơn về nội dung cần phải có của báo cáo ĐMC; quy định kết quả ĐMC phải được xem xét và tích hợp với nội dung của chiến lược, quy hoạch; trên cơ sở ĐMC, các cơ quan được giao nhiệm vụ xây dựng chiến lược, quy hoạch có trách nhiệm lập báo báo ĐMC; bổ sung nội dung cần tham vấn và đề xuất điều chỉnh chiến lược, quy hoạch trong nội dung báo cáo ĐMC.
Sau khi Luật mới được ban hành, Bộ TN&MT sẽ dự thảo Nghị định hướng dẫn ĐMC và các nội dung có liên quan. Bộ TN&MT cũng sẽ đề nghị thu hẹp danh sách các chiến lược, quy hoạch cần làm ĐMC để bảo đảm tính khoa học và thực tiễn của ĐMC.
3. Đánh giá tác động môi trường (ĐTM)
Luật BVMT (sửa đổi) quy định có 3 nhóm dự án cần phải lập báo cáo đánh ĐTM: dự án thuộc thẩm quyền phê duyệt chủ trương của Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ; dự án sử dụng đất của khu bảo tồn thiên nhiên, vườn quốc gia, khu di tích lịch sử-văn hóa, khu di sản thế giới, khu dữ trữ sinh quyển, khu danh lam thắng cảnh được xếp hạng; dự án tác động xấu đến môi trường và xã hội. Chính phủ sẽ quy định chi tiết danh mục các dự án thuộc nhóm tác động xấu đến môi trường và xã hội. Quy định này có tính toàn diện hơn và không bỏ sót các dự án cần lập ĐTM.
Với các dự án phải lập báo cáo đầu tư, Dự thảo Luật BVMT quy định có 2 bước: ĐTM sơ bộ và ĐTM chi tiết. Với quy định mới, các chủ dự án và cơ quan phê duyệt dự án sẽ tránh được sự lãng phí thời gian và sức lực khi lập ĐTM, hạn chế tối đa việc đã lập dự án cụ thể và lập báo cáo ĐTM những dự án không được phép thực hiện.
Dự thảo Luật BVMT (sửa đổi) quy định về điều kiện của tổ chức thực hiện ĐTM: có cán bộ có chứng chỉ hành nghề tư vấn ĐTM và đủ điều kiện kỹ thuật để đo đạc, phân tích và đánh giá môi trường. Quy định này sẽ góp phần rất quan trọng bảo đảm chất lượng của các báo cáo ĐTM.
Có một số ý kiến cho rằng, không nên phức tạp hóa ĐTM, gây khó khăn và tốn kém cho chủ đầu tư và các cơ quan quản lý. Tuy nhiên, chúng tôi nhận thấy trong thực tế có một số dự án khi xin chủ trương lập dự án và lập dự án tiền khả thi nhưng sau khi thực hiện ĐTM thấy xuất hiện những bất lợi đối với môi trường, buộc phải điều chỉnh dự án hoặc thậm chỉ bị đình chỉ dự án, gây lãng phí cho chủ đầu tư và xã hội. Dự án thủy điện Đồng Nai 6A có thể được coi là một ví dụ điển hình.
Vì vậy, chúng tôi đề nghị vẫn giữ quy định 2 bước lập ĐTM đối với các dự án phức tạp, cần lập báo cáo đầu tư và xin chủ trương đầu tư. Bộ TN&MT sẽ đề nghị danh mục dự án phải lập báo cáo ĐTM qua 2 bước và hạn chế loại hình dự án này.
Đối với quy định hậu thẩm định ĐTM, chúng tôi đề nghị bỏ quy định hậu thẩm định để xác nhận đã thực hiện ĐTM và đã hoàn thành các công trình BVMT. Lý do của đề nghị này là ĐTM chỉ là dự báo và là cơ sở để phê duyệt dự án. Mặt khác, trong thời gian vừa qua, chỉ có chưa đến 10% dự án có ĐTM được hậu thẩm định và dù không được hậu thẩm định các dự án vẫn hoạt động. Quy định mới về Kế hoạch BVMT sẽ thay thế hoạt động hậu thẩm định.
4. Cam kết bảo vệ môi trường (CKBVMT) và kế hoạch bảo vệ môi trường (KHBVMT)
Theo Luật BVMT 2005, các cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ không thuộc nhóm phải lập ĐTM và hộ gia đình phải lập CKBVMT. Trên thực tế, việc lập CKBVMT rất khó thực hiện, có tính lý thuyết và hình thức, gây khó khăn cho các hộ gia đình, các cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ và các cơ quan quản lý nhà nước, dẫn đến những biểu hiện tiêu cực trong công tác kiểm tra, thanh tra, xử phạt.
Mặt khác, với các cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ phải lập ĐTM, sau khi hậu thẩm định, chưa có công cụ quản lý môi trường có tính tổng hợp để giúp chủ cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ làm tốt công tác BVMT và cơ sở pháp lý cho công tác thanh tra, kiểm tra, đặc biệt khi đã có những thay đổi trong quy trình sản xuất và thay đổi các quy định pháp lý về môi trường.
Vì vậy, Dự thảo Luật BVMT (sửa đổi) đã loại bỏ CKBVMT, quy định các cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ sau khi hậu thẩm định phải lập KHBVMT; các cơ sở sản xuất kinh doanh, dịch vụ không thuộc nhóm phải lập ĐTM thì lập KHBVMT.
Dự thảo Luật BVMT (sửa đổi) quy định KHBVMT bao gồm các hoạt động theo dõi, giảm thiểu, xử lý ô nhiễm môi trường, ứng phó sự cố môi trường và tuân thủ các quy định pháp luật về BVMT. Các chủ cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ có trách nhiệm lập KHBVMT và thực hiện kế hoạch đó theo hướng dẫn của Bộ TN&MT. Không có quy định về thẩm định và phê duyệt KHBVMT để tăng tính chủ động và linh hoạt của các chủ cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ và các hộ gia đình.
Có một số ý kiến cho rằng, cần thay đổi những quy định về CKBVMT để bảo đảm tính thực thi, hiệu quả hơn cho các cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ và các cơ quan quản lý nhà nước về môi trường; thay CKBVMT bằng ĐTM đơn giản; không ủy quyền cho UBND cấp xã phê duyệt CKBVMT.
Với mục đích tạo điều kiện thuận lợi cho các chủ cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ phát huy trách nhiệm, chủ động và linh hoạt trong công tác BVMT, chúng tôi đề xuất quy định về trách nhiệm lập KHBVMT đối với mọi cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ. Kế hoạch này do chủ cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ lập trên cơ sở văn bản hướng dẫn cụ thể của Bộ TN&MT, phù hợp với từng loại hình sản xuất có tác động đến môi trường. Kế hoạch không được phê duyệt nhưng phải được làm đúng hướng dẫn, công khai tại nơi sản xuất, gửi cho cơ quan quản lý nhà nước môi trường để theo dõi, đánh giá. KHBVMT cũng là công cụ cho công tác kiểm tra và thanh tra của các cơ quan quản lý nhà nước.
5. Bảo vệ môi trường biển và hải đảo
Dự thảo Luật BVMT (sửa đổi) quy định những nguyên tắc và nội dung chính về BVMT biển và hải đảo. Những nội dung này về cơ bản kế thừa nội dung của Luật BVMT 2005 nhưng được viết gọn hơn, bảo đảm tính hệ thống và toàn diện trong quản lý nhà nước về môi trường.
Có ý kiến cho rằng, hiện nay Bộ TN&MT đang được giao xây dựng Luật Bảo vệ TN&MT biển nên không đưa nội dung này vào Dự thảo Luật BVMT (sửa đổi). Tuy nhiên, chúng tôi nhận thấy rằng, để bảo đảm tính thống nhất và toàn diện của một bộ luật về BVMT, cần thiết phải có nội dung môi trường biển, hải đảo, cũng như ĐDSH với những nguyên tắc và quy định cơ bản.
6. Bảo vệ môi trường làng nghề
Dự thảo Luật BVMT (sửa đổi) quy định bổ sung và cụ thể về trách nhiệm của các hộ gia đình, cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ tại các làng nghề; các điều kiện về BVMT tại các làng nghề; trách nhiệm của UBND cấp xã, cấp huyện và cấp tỉnh đối với BVMT làng nghề. Đồng thời, Dự thảo Luật BVMT (sửa đổi) đã quy định trách nhiệm của Bộ TN&MT trong việc hướng dẫn công tác BVMT làng nghề.
7. Quản lý chất thải
Dự thảo Luật BVMT (sửa đổi) đã bổ sung nguyên tắc quản lý chất thải để chi phối mọi hoạt động quản lý chất thải, quy định mọi loại chất thải phải được quản lý trong toàn bộ chu trình phát sinh, giảm thiểu, phân loại, thu gom, lưu giữ, vận chuyển, tái sử dụng, tái chế và xử lý; các tổ chức, cá nhân có các hoạt động giảm thải, tái chế, tái sử dụng chất thải được hưởng chính sách ưu đãi của Nhà nước.
Dự thảo Luật BVMT (sửa đổi) bổ sung và nhấn mạnh nội dung tái sử dụng chất thải để yêu cầu và khuyến khích tái sử dụng các chất thải để tiết kiệm tài nguyên.
Dự thảo Luật BVMT (sửa đổi) bổ sung trách nhiệm của người tiêu dùng và trách nhiệm của cơ quan quản lý nhà nước bên cạnh trách nhiệm của nhà sản xuất đối với việc thu hồi các sản phẩm hết hạn sử dụng và thải bỏ. Dự thảo không quy định cụ thể danh mục sản phẩm phải thu hồi như quy định tại điều 67 của Luật BVMT 2005 mà giao cho Chính phủ quy định để bảo đảm tính thực thi và hiệu quả của quy định này.
Dự thảo đã bổ sung quy định trách nhiệm của các chủ đầu tư khu công nghiệp, khu chế xuất trong quản lý chất thải.
Đối với quản lý chất thải nguy hại, để khắc phục những mặt trái trong quản lý chất thải nguy hại trong thời gian vừa qua, Dự thảo đã đưa ra 6 nguyên tắc trong quản lý chất thải nguy hại; quy định bổ sung các điều kiện hành nghề xử lý chất thải nguy hại.
Vì đã có quy định về QHMT nên trong các quy định về xử lý các loại chất thải không còn quy định về xây dựng quy hoạch xử lý chất thải rắn, chất thải nguy hại. Tuy nhiên, Dự thảo Luật BVMT (sửa đổi) có quy định những nội dung về quản lý chất thải rắn, chất thải nguy hại trong QHMT.
8. Trách nhiệm của các cơ quan quản lý nhà nước về BVMT
Dự thảo Luật BVMT (sửa đổi) giao cho Bộ TN&MT nhiệm vụ chủ trì xây dựng, trình Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ hoặc ban hành theo thẩm quyền các văn bản quy phạm pháp luật về BVMT; bổ sung trách nhiệm quản lý nhà nước về các nội dung mới trong Dự thảo Luật BVMT như QHMT, KHBVMT, giấy chứng nhận về hoạt động BVMT.
Đối với trách nhiệm của các Bộ, ngành, về cơ bản được giữ nguyên như quy định tại Luật BVMT 2005. Tuy nhiên, Dự thảo Luật BVMT (sửa đổi) quy định thêm tại khoản 1 là “Phối hợp với Bộ TN&MT xây dựng và triển khai các văn bản quy phạm pháp luật về BVMT trong lĩnh vực Bộ, ngành quản lý” và khoản 2 “Hàng năm báo cáo Chính phủ các hoạt động quản lý nhà nước về BVMT trong lĩnh vực thuộc Bộ, ngành quản lý theo hướng dẫn của Bộ TN&MT”.
Đối với Bộ Công an, Dự thảo Luật BVMT (sửa đổi) đã bổ sung nhiệm vụ tổ chức và chỉ đạo hoạt động phòng chống tội phạm về môi trường và bảo đảm an ninh môi trường.
Đối với cơ quan chuyên môn, cán bộ phụ trách về BVMT, Dự thảo Luật BVMT (sửa đổi) quy định cấp xã có cán bộ chuyên trách về BVMT. Đây là một nội dung không hề đơn giản trong bối cảnh cải cách hành chính và tinh giảm biên chế.
9. Quyền hạn và nghĩa vụ của các tổ chức xã hội, xã hội-nghề nghiệp và cộng đồng dân cư
Nghĩa vụ và quyền hạn của Mặt trận Tổ quốc, các tổ chức xã hội, xã hội-nghề nghiệp và cộng đồng dân cư đã được quy định tại một chương riêng, làm rõ quyền được cung cấp thông tin, quyền đối thoại, quyền được tham gia kiểm tra BVMT... Đồng thời, Dự thảo Luật BVMT (sửa đổi) quy định trách nhiệm của các cơ quan quản lý nhà nước, chủ các cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ trong việc bảo đảm quyền của các tổ chức xã hội, xã hội-nghề nghiệp và cộng đồng dân cư.
10. Nguồn lực
Ngân sách nhà nước về BVMT được quy định bổ sung theo hướng mở rộng nguồn chi, bao gồm nguồn chi cho sự nghiệp môi trường, chi đầu tư phát triển BVMT công cộng, chi sự nghiệp khoa học, sự nghiệp kinh tế và các nguồn chi khác theo quy định của pháp luật. Tại điều này các nhóm hoạt động về BVMT đã được quy định cụ thể và sắp xếp theo thứ tự ưu tiên để bảo đảm tính thực thi và hiệu quả trong sử dụng ngân sách nhà nước, bao gồm cả mục chi cho nhiệm vụ phục vụ công tác thanh tra, kiểm tra vi phạm pháp luật về BVMT từ nguồn chi sự nghiệp môi trường.
Đối với Quỹ BVMT, quy định về tổ chức và hoạt động của Quỹ cũng được thay đổi theo hướng nhiệm vụ chủ yếu của Quỹ là phục vụ các hoạt động BVMT được ưu tiên theo định hướng của các cơ quan quản lý nhà nước có liên quan.
Dự kiến, Dự thảo Luật BVMT (sửa đổi) sẽ được trình Quốc hội thảo luận vào cuối năm 2013 và dự kiến Dự thảo Luật BVMT sẽ được thông qua vào kỳ họp tiếp theo của Quốc hội (năm 2014). Dự thảo Luật BVMT (sửa đổi) sẽ còn được chỉnh sửa, bổ sung với mục tiêu mở rộng hơn, khoa học, cụ thể, thực thi và đáp ứng các yêu cầu cơ bản của nhiệm vụ BVMT hiện nay cũng như trong tương lai.
PGS.TS. Lê Kế Sơn
Phó Tổng cục trưởng Tổng cục Môi trường
Tổ trưởng Tổ công tác sửa Luật BVMT
Nguồn: Tạp chí MT, số 6/2013
