01/04/2020
Để có thể đạt được những kết quả tích cực, hiệu quả, toàn diện nhất trong BVMT, các quốc gia luôn phải sử dụng kết hợp nhiều biện pháp BVMT khác nhau như: Chính trị; Khoa học - công nghệ; Tuyên truyền - giáo dục; Kinh tế; Pháp lý. Trong số các biện pháp trên, trong những năm gần đây, nhiều quốc gia có xu hướng tăng cường áp dụng các biện pháp kinh tế trong BVMT (hay còn gọi là các công cụ kinh tế - CCKT). Mặc dù có nhiều định nghĩa và tên gọi khác nhau, nhưng có thể hiểu đơn giản CCKT là “việc Nhà nước sử dụng sức mạnh của thị trường để định hướng hành vi thân thiện với môi trường của các chủ thể trên cơ sở gắn kết lợi ích kinh tế với lợi ích môi trường”. So với các công cụ quản lý môi trường mang tính mệnh lệnh - hành chính (CAC) thì các CCKT được coi là linh hoạt hơn, do đó các CCKT được kỳ vọng sẽ mang lại những hiệu quả cao hơn trong BVMT. Một số ưu thế tạo nên sự linh hoạt cho các CCKT có thể kể đến như: “Các CCKT cho phép lồng ghép các chi phí về môi trường vào giá cả thị trường; khuyến khích người tiêu dùng không tiêu thụ các sản phẩm gây tổn hại đến môi trường và khuyến khích các nhà sản xuất không sử dụng các nguyên liệu gây ô nhiễm môi trường; khuyến khích các nhà sản xuất, các doanh nghiệp đầu tư vào công nghệ kiểm soát ô nhiễm mới và các phương pháp sản xuất bền vững; góp phần tạo nguồn tài chính cho các hoạt động BVMT, khuyến khích tuân thủ pháp luật môi trường”.
Trên thực tế, không phải đến nay các CCKT mới bắt đầu được sử dụng trong BVMT. Từ Hội nghị thượng đỉnh Trái đất năm 1992 ở Rio de Janerio với sự tham dự của 179 quốc gia, các quốc gia đã nhất trí ghi nhận 27 nguyên tắc, trong đó nguyên tắc thứ 16 đề cập đến việc áp dụng CCKT trong BVMT với nội dung như sau “Các nhà chức trách quốc gia nên cố gắng đẩy mạnh sự quốc tế hóa những chi phí môi trường và sử dụng các biện pháp kinh tế, căn cứ vào quan điểm cho rằng về nguyên tắc người gây ô nhiễm phải chịu phí tổn ô nhiễm, với sự quan tâm đúng mức đối với quyền lợi chung và không ảnh hưởng xấu đến nền thương mại và đầu tư quốc tế”. Đến nay, hầu hết quốc gia đã và đang áp dụng nhiều loại hình CCKT khác nhau để BVMT. Với những biện pháp thực thi, biện pháp hỗ trợ đồng bộ, phù hợp, CCKT đã mang đến những kết quả rất tích cực trong BVMT cho nhiều quốc gia. Điển hình như tại Đức, “chính sách thuế cho mục đích môi trường đã góp phần giúp nước Đức phát triển kinh tế không phụ thuộc vào năng lượng, giảm 25% lượng khí thải theo cam kết của công ước Tokyo”; Tại Thái Lan, quốc gia này đã tăng thuế xăng dầu để khích lệ việc sử dụng nhiên liệu sinh học. “Các loại nhiên liệu này không chỉ sạch hơn, thân thiện với môi trường hơn mà còn giúp Thái Lan giảm phụ thuộc vào xăng dầu nhập khẩu hiện đảm nhận đến 60% nhu cầu năng lượng của đất nước”.
Trên cơ sở tiếp thu kinh nghiệm từ nhiều quốc gia, mặc dù, đến nay chưa có văn bản quy phạm pháp luật nào chính thức đề cập đến thuật ngữ “CCKT” nhưng thực chất Việt Nam đã và đang áp dụng CCKT dưới nhiều hình thức khác nhau để BVMT như: thuế BVMT, thuế tài nguyên, phí BVMT, quỹ BVMT, nhãn sinh thái… Việc thực hiện các CCKT này đã góp phần đa dạng hóa các biện pháp BVMT của Việt Nam, giúp Việt Nam thực hiện tốt hơn các cam kết quốc tế về BVMT, đồng thời mang lại những giá trị nhất định trong BVMT như: Thuế BVMT góp phần định hướng hành vi tiêu dùng các sản phẩm thân thiện với môi trường và tăng thu cho ngân sách nhà nước; Phí BVMT giúp bổ sung nguồn tài chính để chi trả cho các hoạt động BVMT; Nhiều chủ thể thực hiện các hoạt động BVMT đã nhận được sự hỗ trợ về tài chính của Quỹ BVMT… Tuy nhiên, không thể phủ nhận rằng, ở Việt Nam, hiệu quả trong BVMT mà các CCKT này mang lại chưa thực sự được như mong đợi, điều này xuất phát từ nhiều nguyên nhân khác nhau như: Các quy định pháp luật về CCKT còn nhiều bất cập; Công tác thực thi chưa hiệu quả, thiếu các biện pháp hỗ trợ đồng bộ; Nhiều người dân còn không biết đến sự tồn tại của các CCKT cũng như chưa có ý thức cao trong BVMT…
Với mục tiêu phát huy hơn nữa hiệu quả của các công cụ này, Dự thảo Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật BVMT đã lần đầu tiên sử dụng thuật ngữ “CCKT” tại chương X, đồng thời sửa đổi, bổ sung một số quy định có liên quan đến CCKT. Tuy nhiên, nhận thấy các quy định về CCKT trong Dự thảo Luật vẫn còn tồn tại một số điểm chưa hợp lý, cần tiếp tục điều chỉnh. Cụ thể như sau:
Về bố cục của Chương X. Theo Dự thảo Luật hiện nay, nội dung về “CCKT” và “nguồn lực cho quản lý môi trường” được quy định tại cùng một Chương. Tuy nhiên, chế định về “nguồn lực cho quản lý môi trường” là tập hợp các quy định về nguồn nhân lực, vật lực, tri thức (công nghệ, quy trình, năng lực quản lý…) là nền tảng để Nhà nước và các chủ thể thực hiện việc quản lý môi trường, còn chế định về CCKT là tập hợp các quy định về các biện pháp BVMT được xây dựng, vận hành dựa vào việc “sử dụng sức mạnh của thị trường để định hướng hành vi thân thiện với môi trường của các chủ thể, trên cơ sở gắn kết lợi ích kinh tế với lợi ích môi trường”. Vì vậy, “CCKT” và “nguồn lực cho quản lý môi trường” là hai vấn đề khác nhau, việc quy định vào một Chương làm giảm đi sự mạch lạc, logic của Luật. Vấn đề này có thể giải quyết bằng việc tách các Điều 115 - 122 trong Dự thảo Luật hiện nay sang Chương riêng về “CCKT”, còn các Điều từ 123 - 128 sang Chương riêng về “Nguồn lực cho quản lý môi trường”.
Kết cấu của các quy định liên quan đến CCKT hiện nay. Dự thảo Luật quy định riêng mỗi loại CCKT trong một Điều luật, điều này hợp lý và bảo đảm sự rõ ràng, thuận tiện cho việc áp dụng, xây dựng các văn bản hướng dẫn thi hành. Mặc dù vậy, các CCKT được quy định tại Dự thảo Luật chưa đầy đủ bởi ngoài các công cụ đã được liệt kê, Việt Nam cũng đang áp dụng một số loại CCKT khác như thuế tài nguyên, chi trả dịch vụ môi trường rừng, hay công khai danh sách các cơ sở gây ô nhiễm môi trường nghiêm trọng. Bên cạnh đó, ngoài các hình thái này, trong tương lai, Việt Nam có thể xây dựng và triển khai các CCKT mới như đặt cọc hoàn trả, giấy phép phát thải có thể chuyển nhượng... Vì vậy, trong nội dung CCKT cần bổ sung quy định về thuế tài nguyên, chi trả dịch vụ môi trường rừng, công khai danh sách các cơ sở gây ô nhiễm môi trường nghiêm trọng. Đồng thời, để bảo đảm tính khái quát, ổn định của Luật, ngoài quy định riêng về mỗi loại CCKT còn phải có quy định chung, mang tính nguyên tắc, định hướng cho việc xây dựng, thực hiện các CCKT hiện có, đồng thời là cơ sở cho việc xây dựng các CCKT mới trong tương lai. Về hình thức thể hiện, quy định chung về CCKT nên đưa vào một Điều và đặt ở đầu Chương về CCKT, tiếp sau là các Điều quy định về từng CCKT.
Đối với thuật ngữ “CCKT”. Mặc dù trên thực tế, Việt Nam đã áp dụng các CCKT từ lâu, nhưng thuật ngữ CCKT không phải là một thuật ngữ phổ biến, dễ hiểu. Thuật ngữ này hiện chỉ được các nhà nghiên cứu sử dụng trong công trình nghiên cứu, chưa được ghi nhận trong văn bản quy phạm pháp luật. Bên cạnh đó, cách hiểu CCKT hiện nay của các học giả cũng rất khác nhau, không thống nhất. Ví dụ như CCKT “là việc Nhà nước sử dụng sức mạnh của thị trường để định hướng hành vi thân thiện với môi trường của các chủ thể trên cơ sở gắn kết lợi ích kinh tế với lợi ích môi trường”. Nhưng cũng có tác giả lại cho rằng “CCKT trong quản lý môi trường bao gồm hai nhóm công cụ: Quản lý nhằm điều chỉnh hành vi của các cá nhân và tổ chức theo hướng có lợi cho môi trường thông qua việc tác động đến nguồn lực tài chính của họ; phân tích kinh tế nhằm hỗ trợ quá trình ra quyết định về môi trường”… Ngoài ra, còn nhiều cách giải thích khác về CCKT đã được đưa ra, vì vậy, để bảo đảm cách hiểu thống nhất về CCKT, bảo đảm tính thống nhất của pháp luật, Dự thảo Luật cần bổ sung quy định giải thích thuật ngữ “CCKT” vào Điều 3 hoặc vào điều khoản chung về CCKT.
Về chủ thể nộp thuế BVMT. Vấn đề này hiện được quy định tại khoản 2, Điều 115, tuy nhiên, còn một số điểm chưa hợp lý cần điều chỉnh, cụ thể: Quy định này không thống nhất với quy định về người nộp thuế tại Điều 5 Luật Thuế BVMT hiện hành. Vì theo Điều 5 Luật Thuế BVMT năm 2010, chỉ có các chủ thể sản xuất, nhập khẩu hàng hóa thuộc đối tượng chịu thuế mới phải nộp thuế BVMT, còn chủ thể sử dụng các hàng hóa này chỉ chịu thuế BVMT. Vì vậy, việc đưa từ “sử dụng” vào khoản 2, Điều 115 Dự thảo Luật là chưa chính xác; Trong chủ thể nộp thuế BVMT tại Điều 5 Luật thuế BVMT năm 2010, ngoài “tổ chức, cá nhân”, Luật còn quy định cả chủ thể là “hộ gia đình”, do đó, để bảo đảm tính thống nhất với Luật Thuế BVMT, cần bổ sung chủ thể “hộ gia đình” vào Khoản 2, Điều 115; Liên quan đến đối tượng hàng hóa phải chịu thuế BVMT, quy định của khoản 1 và khoản 2 Điều 155 chưa thống nhất. Nếu khoản 1 xác định đối tượng là “sản phẩm, hàng hóa khi sử dụng gây tác động xấu đến môi trường” thì khoản 2 lại xác định đối tượng là “sản phẩm, hàng hóa gây tác động xấu đến môi trường” nói chung, chứ không riêng ở một khâu nào, điều này làm ảnh hưởng đến tính thống nhất trong các quy định của Luật. Trên cơ sở những hạn chế trên, cần sửa khoản 2, Điều 115 như sau: “Tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sản xuất, nhập khẩu sản phẩm, hàng hóa gây tác động xấu đến môi trường khi sử dụng phải nộp thuế BVMT”.
Nguyên tắc xác định mức thuế BVMT và điều chỉnh mức thuế được quy định tại khoản 3, Điều 115. Quy định này cũng có một số điểm cần điều chỉnh: Về căn cứ xác định mức thuế BVMT, mặc dù Dự thảo đã chỉ rõ 3 căn cứ để xác định mức thuế BVMT, nhưng cần thay cụm từ “mức độ độc hại” thành “mức độ tác động xấu đến môi trường” để bảo đảm tính thống nhất với quy định tại khoản 1, 2 Điều 115. Bên cạnh đó, nên bổ sung cụm từ “thuộc đối tượng chịu thuế” để tránh gây hiểu nhầm về việc sẽ thu thuế BVMT đối với tất cả các hàng hóa, sản phẩm; Về căn cứ điều chỉnh mức thuế BVMT, mặc dù cũng liên quan đến mức thuế BVMT, nhưng để quy định này được rõ ràng hơn, cần điều chỉnh khoản 3 Điều 115 như sau: “Mức thuế BVMT được căn cứ vào loại, mức độ tác động xấu đến môi trường và số lượng hoặc khối lượng của sản phẩm, hàng hóa thuộc đối tượng chịu thuế. Mức thuế BVMT được điều chỉnh phù hợp với yêu cầu BVMT và điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của đất nước từng giai đoạn”.
Liên quan đến quy định về phí BVMT. Điều 116 được xây dựng trên cơ sở kế thừa quy định về phí BVMT tại Điều 148 của Luật BVMT năm 2014 nên về cơ bản đã tương đối phù hợp, tuy nhiên, để bảo đảm sự thống nhất về thuật ngữ với quy định tại Điều 115 của Dự thảo, khoản 1 Điều 116 nên thay từ “đối với” thành từ “đến”, khoản 2 Điều 116 nên thay cụm từ “được quy định trên cơ sở sau” thành cụm “được căn cứ vào”. Bên cạnh đó, nên điều chỉnh cụm “môi trường nơi tiếp nhận chất thải” tại điểm c, khoản 2, Điều 116 thành “nguồn tiếp nhận chất thải” để bảo đảm tương thích với khoản 37, Điều 3 Dự thảo Luật cũng như các quy định khác trong Dự thảo. Đối với khoản 3, nên bổ sung từ “phát triển” và bỏ từ “trong” để bảo đảm sự tương thích với quy định về căn cứ điều chỉnh mức thuế BVMT tại khoản 3 Điều 115. Do đó, Điều 116 nên điều chỉnh như sau:
“1. Tổ chức, cá nhân xả thải ra môi trường hoặc làm phát sinh tác động xấu đến môi trường phải nộp phí BVMT.
2. Mức phí BVMT được căn cứ vào:
a) Khối lượng chất thải ra môi trường, quy mô ảnh hưởng tác động xấu đối với môi trường;
b) Mức độ độc hại của chất thải, mức độ gây hại đối với môi trường;
c) Mức độ nhạy cảm của nguồn tiếp nhận chất thải.
3. Mức phí BVMT được điều chỉnh phù hợp với yêu cầu BVMT và điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của đất nước từng giai đoạn”.
Về ký quỹ xử lý ô nhiễm, cải tạo, phục hồi môi trường tại Điều 117 của Dự thảo, có một số kiến nghị như sau: Tên gọi của Điều này chưa thực sự phù hợp với thực tế hiện nay, bởi Việt Nam đang áp dụng hai loại hình ký quỹ: Ký quỹ cải tạo, phục hồi môi trường đối với hoạt động khai thác khoáng sản và ký quỹ bảo đảm phế liệu nhập khẩu, trong đó, ký quỹ bảo đảm phế liệu nhập khẩu có mục tiêu “bảo đảm tổ chức, cá nhân nhập khẩu phế liệu chịu trách nhiệm xử lý rủi ro, nguy cơ ô nhiễm môi trường có thể phát sinh từ lô hàng phế liệu nhập khẩu” chứ không phải là để “xử lý ô nhiễm, cải tạo, phục hồi môi trường”, bên cạnh đó, trong tương lai Việt Nam có thể ban hành các công cụ ký quỹ mới với những mục tiêu mới, vì vậy, Điều 117 nên quy định là “Ký quỹ BVMT” thay vì quy định như hiện nay; Đối tượng phải ký quỹ được quy định tại khoản 1, Điều 117, cần bổ sung đối tượng: “Tổ chức, cá nhân nhập khẩu phế liệu” để bảo đảm sự phù hợp với quy định hiện hành; Sửa thuật ngữ “Chủ dự án khai thác khoáng sản” thành “Tổ chức, cá nhân khai thác khoáng sản” để bảo đảm sự tương thích với quy định tại điểm c, khoản 4, Điều 37 của Dự thảo; Mức ký quỹ được quy định tại khoản 2 Điều 117, đây là yếu tố mấu chốt quyết định sự thành công của công cụ ký quỹ nhưng thực tế hiện nay, mức tiền ký quỹ được quy định chỉ bằng chi phí xử lý ô nhiễm, hoặc mang tính tương đối tùy loại, số lượng phế liệu nhập khẩu, nên số tiền ký quỹ này không đủ sức mạnh để bảo đảm trách nhiệm BVMT của các chủ thể ký quỹ, dẫn đến tình trạng không thực hiện nghĩa vụ BVMT, chấp nhận mất số tiền đã ký quỹ. Do đó, cần cân nhắc kỹ hơn về quy định liên quan đến mức ký quỹ trong Dự thảo, để làm định hướng cho việc xây dựng các văn bản hướng dẫn sau này.
Quy định về nguồn vốn cho hoạt động của quỹ BVMT quốc gia và cấp tỉnh tại khoản 2, Điều 118 của Dự thảo có thay đổi so với luật BVMT năm 2014. Tuy nhiên, việc bỏ nguồn thu từ “phí BVMT” và “các khoản bồi thường cho nhà nước về thiệt hại môi trường” đang được quy định trong Luật BVMT năm 2014 sẽ làm cho nguồn vốn hoạt động của Quỹ BVMT bị hạn chế, điều này ảnh hưởng đến hoạt động của Quỹ trong tương lai, khi mà nhu cầu hỗ trợ tài chính cho các hoạt động BVMT và thích ứng với biến đổi khí hậu ngày càng lớn. Mặc dù thực tế hiện nay, vốn của các quỹ BVMT gần như không tiếp nhận được hai nguồn này nhưng chỉ cần có các quy định hướng dẫn cụ thể và các biện pháp thực thi hiệu quả thì đây sẽ là nguồn vốn bổ sung cho các Quỹ BVMT, giúp nâng cao hiệu quả của các Quỹ này.
Liên quan đến các quy định tại Điều 120, 121, 122, các quy định này đều đề cập đến vấn đề nhãn sinh thái, vì vậy, không cần phải tách riêng thành 3 Điều như hiện nay để tránh làm mất đi tính logic trong kết cấu của nội dung về CCKT. Đồng thời, để bảo đảm tính đồng bộ, quy định về nhãn sinh thái nên quy định ngắn gọn, súc tích, mang tính nguyên tắc, giống các quy định khác gồm: Nhãn sinh thái là gì, điều kiện để được gắn nhãn sinh thái, định hướng tiêu dùng, sản xuất đối với các sản phẩm được gắn nhãn.
Qua những phân tích trên có thể thấy, việc đưa nội dung về CCKT vào Dự thảo Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật BVMT là rất cần thiết, thể hiện rõ quan điểm, mục tiêu, nỗ lực BVMT của Nhà nước. Tuy nhiên, để các CCKT có thể phát huy được hiệu quả trên thực tế khi Luật có hiệu lực, việc tiếp tục hoàn thiện các quy định này là rất cần thiết. Hy vọng, những kiến nghị, đề xuất trên có thể góp phần giúp cho các quy định về CCKT trong Dự thảo Luật được hoàn thiện hơn, mang lại những kết quả tích cực trong công tác BVMT khi triển khai trên thực tế.
Ths. Nguyễn Thị Huệ
Khoa Luật, Trường Đại học Công đoàn
(Nguồn: Bài đăng trên Tạp chí Môi trường, số 3/2020)
