01/04/2020
Luật BVMT năm 2014 được Quốc hội khóa XIII thông qua tại kỳ họp thứ 7, thay thế Luật BVMT 2005. Sau 5 năm triển khai thực hiện, Luật đã góp phần tạo chuyển biến tích cực trong công tác BVMT. Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đạt được, quá trình thực thi cho thấy Luật đã bộc lộ những hạn chế, bất cập, chưa điều chỉnh kịp thời với những thách thức mới đặt ra đối với công tác BVMT. Để đáp ứng các yêu cầu mới, tiếp tục thể chế hóa chủ trương, quan điểm của Đảng và Nhà nước về công tác BVMT, Dự án Luật BVMT (sửa đổi) đã được xây dựng, bổ sung, sửa đổi với nhiều điểm mới, trong đó nội dung về đánh giá tác động môi trường (ĐTM) và giấy phép môi trường (GPMT) là một trong những thay đổi tiến bộ về cải cách thủ tục hành chính (TTHC). Sau đây là những đánh giá những điểm còn tồn tại liên quan đến việc sử dụng công cụ ĐTM và các thủ tục sau ĐTM theo vòng đời của dự án đầu tư, phân tích những thay đổi lớn về cải cách TTHC trong Dự thảo Luật BVMT (sửa đổi) đang được trình các cơ quan có thẩm quyền xem xét, quyết định.
Một số bất cập về ĐTM và GPMT theo quy định hiện hành
Đối với ĐTM: Theo các quy định pháp luật hiện hành, có quá nhiều loại hình dự án phải thực hiện ĐTM kèm theo mức độ yêu cầu về thủ tục bắt buộc thực hiện là như nhau giữa các đối tượng có những tính chất tác động đến môi trường khác nhau. Điều này gây tốn kém cho doanh nghiệp, đặc biệt, trong những trường hợp dự án có tác động môi trường không đáng kể nhưng vẫn phải thực hiện nhiều thủ tục về môi trường do thuộc nhóm quyết định chủ trương đầu tư của Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ (chẳng hạn như dự án đầu tư về giáo dục, văn hóa, thể thao...); thuộc nhóm dự án có sử dụng đất của khu bảo tồn thiên nhiên, vườn quốc gia, khu di tích lịch sử - văn hóa, khu di sản thế giới, khu dự trữ sinh quyển, khu danh lam thắng cảnh đã được xếp hạng (dự án cải tạo khu di tích lịch sử, công trình xây dựng đường đi, lán, trại tại khu dịch vụ hành chính hay các dự án xây dựng quy mô nhỏ tại vùng đệm các khu bảo tồn...).
Bên cạnh đó, một số dự án đầu tư có nguy cơ gây ô nhiễm môi trường vẫn được triển khai thực hiện tại các khu vực đông dân cư, sức chịu tải môi trường thấp đã gây ra những vấn đề bức xúc về môi trường. Nhiều sự cố ô nhiễm, suy thoái môi trường lớn, diễn ra trên diện rộng, bùng phát các điểm nóng về môi trường do xả thải, chôn lấp chất thải gây ô nhiễm môi trường đã xảy ra ở nhiều nơi, gây ra hậu quả lớn về kinh tế, xã hội, môi trường cả trước mắt và lâu dài, ảnh hưởng đến sản xuất, đời sống và sức khỏ của người dân, làm xáo trộn, gây mất an ninh trật tự, tâm lý bức xúc, bất an trong nhân dân. Quy định hiện hành cũng làm cho doanh nghiệp và cơ quan quản lý chưa có sự chủ động trong quá trình xem xét đầu tư, cho phép triển khai thực hiện dự án.
Một trong những nguyên nhân của tình trạng trên là do chưa xây dựng quy hoạch BVMT cấp quốc gia, chưa quy hoạch không gian thành các loại khu vực: khu vực cần bảo tồn, bảo vệ và khu vực cần phục hồi môi trường, sinh thái các khu vực ưu tiên phát triển kinh tế - xã hội. Bên cạnh đó, việc coi quyết định phê duyệt và báo cáo ĐTM là "công cụ vạn năng", là căn cứ để cơ quan quản lý giám sát, kiểm tra, thanh tra cơ sở trong giai đoạn vận hành hoạt động như thực tế diễn ra trong thời gian qua cũng là không hợp lý do trong giai đoạn vận hành, các vấn đề môi trường của cơ sở hoàn toàn có thể thay đổi so với những nội dung đã dự báo, đề xuất trong báo cáo ĐTM.
Về các TTHC sau ĐTM: Theo hệ thống văn bản pháp luật hiện hành, các thủ tục về chủ trương đầu tư, quyết định đầu tư, thẩm định thiết kế, cấp phép xây dựng đối với dự án đầu tư xây dựng không được liên kết chặt chẽ với hoạt động ĐTM, cấp giấy xác nhận, GPMT dẫn đến thực tế có nhiều cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ đã đi vào hoạt động nhưng không có thủ tục môi trường.
Hiện nay, theo quy định pháp luật hiện hành của Luật BVMT 2014 và một số luật liên quan như Luật Tài nguyên nước 2012, Luật Thủy lợi 2017, sau giai đoạn ĐTM, phê duyệt dự án, trước khi dự án chính thức đi vào vận hành hoạt động, chủ dự án phải thực hiện nhiều thủ tục hành chính (TTHC) trong lĩnh vực BVMT và các lĩnh vực khác có liên quan, bao gồm: giấy xác nhận hoàn thành công trình bảo vệ môi trường; giấy phép xả nước thải vào nguồn nước; giấy phép xả khí thải; giấy chứng nhận đủ điều kiện về BVMT trong nhập khẩu phế liệu làm nguyên liệu sản xuất; giấy phép xử lý chất thải nguy hại; sổ đăng ký chủ nguồn thải chất thải nguy hại; phương án BVMT; kế hoạch quản lý môi trường...
Việc cùng lúc tồn tại nhiều văn bản có tính pháp lý sau ĐTM, nội dung quy định không thống nhất, do quy định trong những thời điểm khác nhau và các cơ quan cấp phép khác nhau, gây khó khăn đối với cơ quan quản lý trong công tác kiểm tra, giám sát việc tuân thủ các quy định của pháp luật về BVMT của tổ chức, cá nhân và cũng làm doanh nghiệp lúng túng trong quá trình thực hiện. Thực tế có những trường hợp cùng một nội dung (chương trình quan trắc, yêu cầu chất lượng nước thải sau xử lý), nhưng giữa quyết định phê duyệt ĐTM, giấy xác nhận hoàn thành công trình BVMT và giấy phép xả nước thải vào nguồn nước lại có quy định khác nhau. Thậm chí có những trường hợp quyết định phê duyệt báo cáo ĐTM cho Dự án cho phép chất lượng nước thải sau xử lý loại B, khi dự án thi công xây dựng và đi vào vận hành hoạt động, khi đề nghị cấp giấy phép xả nước thải vào nguồn nước, cơ quan quản lý nhà nước lại yêu cầu phải xử lý nước thải đạt loại A; trong quá trình thẩm định, phê duyệt ĐTM không yêu cầu xây dựng hồ ứng phó sự cố, tuy nhiên khi cấp giấy phép xả nước thải vào nguồn nước lại yêu cầu xây dựng hồ ứng phó sự cố... gây nhiều khó khăn, tốn kém, vướng mắc cho doanh nghiệp. Điều này dẫn đến có những công trình đã được phê duyệt Báo cáo ĐTM, xác nhận hoàn thành công trình BVMT, xây dựng, vận hành thử nghiệm và đi vào hoạt động, nhưng chưa được cấp giấy phép xả nước thải vào nguồn nước. Trong nhiều trường hợp, việc chậm trễ trong hoàn thành các giấy phép do các mâu thuẫn, vướng mắc phát sinh từ các văn bản của các cơ quan quản lý nhà nước nêu trên gây ra những phí tổn lớn do chậm thầu của các nhà thầu, khiến chủ đầu tư rủi ro vì bị xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT, tài nguyên nước.
Trong khi đó, tại các nước tiên tiến trên thế giới, cơ quan quản lý không sử dụng báo cáo ĐTM làm công cụ quản lý đối với các cơ sở đang hoạt động, mà hầu hết sử dụng các loại GPMT kết hợp với kế hoạch quản lý môi trường của chủ dự án để quản lý (như Mỹ, Nhật Bản, các nước EU, Ôxtrâylia, Trung Quốc…). Chỉ thị về Kiểm soát và phòng ngừa ô nhiễm (Chỉ thị IPPC) của EU, Nhật Bản... đều quy định về giấy phép môi trường để kiểm soát hoạt động của cơ sở trong giai đoạn vận hành hoạt động.
Các dự án đầu tư được xét theo quy mô, tính chất, mức độ tác động đến môi trường để yêu cầu các thủ tục môi trường tương ứng
GPMT: Hiện trên thế giới có 2 phương thức cấp GPMT là: GPMT tổng hợp (đang áp dụng tại các nước EU, các quốc gia trong khối OECD...); nhiều GPMT đơn lẻ, mỗi vấn đề môi trường có một giấy phép riêng (đang áp dụng tại Hoa Kỳ, Ôxtrâylia, Trung Quốc...). Việc áp dụng phương thức giấy phép tổng hợp hay đơn lẻ tùy thuộc vào hệ thống pháp luật và tình hình thực tế của từng quốc gia, tuy nhiên, đều bảo đảm nguyên tắc không chồng chéo, một đối tượng cụ thể không bị áp dụng cả 2 phương thức cấp phép. Theo xu thế hiện nay, một số quốc gia, như Hàn Quốc, đang chuyển đổi từ phương thức giấy phép riêng lẻ sang giấy phép tổng hợp, đặc biệt đối với các dự án quy mô lớn, có tác động lớn đến môi trường. Tại một số nước EU (Đức) GPMT không chỉ quy định, cho phép đối với vấn đề môi trường, mà còn mở rộng quy định các yêu cầu, điều kiện về xây dựng...
Còn tại Việt Nam đang tồn tại một số loại GPMT theo cả 2 phương thức cấp phép nêu trên. Luật Tài nguyên nước quy định về giấy phép xả thải vào nguồn nước (là hình thức giấy phép đơn lẻ), trong khi đó Luật BVMT năm 2014 quy định về giấy xác nhận hoàn thành công trình BVMT (có tính chất như một kiểu giấy phép tổng hợp). Việc tồn tại cả 2 phương thức cấp phép dẫn đến sự chồng lấn, mâu thuẫn trong nội dung cấp phép, phát sinh thủ tục, gây phiền toái cho các doanh nghiệp.
Phương án giải quyết trong Dự án Luật BVMT (sửa đổi)
Với quan điểm, chủ trương giảm thiểu gánh nặng TTHC, tạo môi trường thông thoáng, thuận lợi cho các dự án nhưng vẫn bảo đảm quản lý chặt chẽ, hiệu quả BVMT khi dự án đi vào hoạt động, Dự án Luật BVMT (sửa đổi) đã bổ sung, sửa đổi các quy định về ĐTM và cấp GPMT theo hướng:
Xác lập rõ đối tượng phải thực hiện ĐTM và GPMT trên cơ sở tiêu chí về tác động đến môi trường của dự án đầu tư được xét theo quy mô, tính chất, mức độ tác động đến môi trường mà yêu cầu các thủ tục môi trường theo 4 nhóm dự án đầu tư khác nhau (gồm: nhóm 1- phải thực hiện ĐTM, không cần phải có GPMT; nhóm 2- phải thực hiện ĐTM và phải có GPMT; nhóm 3- không phải thực hiện ĐTM nhưng phải có GPMT; nhóm 4- không phải thực hiện thủ tục môi trường). Việc quy định những dự án ít có tác động tới môi trường (nhóm 3, nhóm 4) không phải thực hiện ĐTM sẽ làm giảm chi phí cho việc lập, thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường, tạo điều kiện thuận lợi cho các dự án có thể sớm triển khai thực hiện.
Về GPMT, nhằm đảm bảo quản lý chặt chẽ và đơn giản hóa TTHC cho doanh nghiệp, dự án Luật hợp nhất, tích hợp các loại giấy phép về môi trường và xả nước thải vào nguồn nước hiện có thành GPMT, bao gồm: Giấy xác nhận hoàn thành công trình BVMT, giấy phép xả thải vào nguồn nước; giấy phép xả khí thải; giấy chứng nhận đủ điều kiện về BVMT trong nhập khẩu phế liệu; giấy phép xử lý chất thải nguy hại; sổ đăng ký chủ nguồn thải chất thải nguy hại; phương án bảo vệ môi trường...) theo quy định pháp luật trong lĩnh vực BVMT và một số lĩnh vực khác có liên quan (Luật Thủy lợi, Luật Tài nguyên nước).
Đối với dự án thuộc đối tượng vừa phải thực hiện ĐTM, vừa phải có GPMT, dự án Luật đã quy định TTHC về cấp GPMT được thực hiện trước khi dự án đi vào vận hành thử nghiệm các công trình xử lý chất thải. Đối với dự án không phải thực hiện ĐTM, TTHC về cấp GPMT được thực hiện trước khi thẩm định báo cáo nghiên cứu khả thi, thẩm định thiết kế cơ sở (hoặc báo cáo kinh tế - kỹ thuật, thiết kế bản vẽ thi công đối với dự án chỉ yêu cầu thiết kế một bước ) và trước khi cấp giấy phép xây dựng. Quy định này bảo đảm các yêu cầu môi trường được xác định rõ ràng trước khi tổ chức, cá nhân tiến hành hoạt động phát thải của dự án, đồng thời cũng tương thích với quy định của pháp luật về xây dựng nhằm tránh việc các tổ chức, cá nhân phải tiến hành TTHC điều chỉnh giấy phép xây dựng nhiều lần khi phải cải tạo, nâng cấp các công trình để đáp ứng yêu cầu phát thải, BVMT của cơ quan quản lý nhà nước về môi trường nếu cấp GPMT sau.
Theo quy định của dự án Luật, mọi dự án, cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ có phát sinh chất thải đều phải có GPMT, trừ một số trường hợp như cơ quan, trường học; dự án, phương án sản xuất, kinh doanh, dịch vụ quy mô nhỏ, ít ảnh hưởng đến môi trường trong giai đoạn thực hiện dự án và không phát sinh chất thải hoặc chỉ phát sinh chất thải thông thường với khối lượng nhỏ được xử lý bằng các công trình, thiết bị xử lý tại chỗ đạt quy chuẩn kỹ thuật môi trường hoặc phát sinh chất thải sinh hoạt được quản lý theo quy định của địa phương...
Để tạo điều kiện thuận lợi cho các tổ chức, cá nhân khi thực hiện TTHC cấp GPMT, dự án Luật đã thiết kế GPMT dưới 2 hình thức, gồm: GPMT và Đăng ký môi trường (ĐKMT), phụ thuộc vào quy mô phát thải, loại hình sản xuất, mức độ gây ô nhiễm môi trường của dự án, cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ. Tương ứng với đó, thủ tục cấp GPMT, ĐKMT cũng sẽ được quy định theo 02 mức với thành phần hồ sơ, trình tự, thủ tục, cách thức thực hiện, yêu cầu điều kiện... khác nhau. Trong dự án Luật, các nội dung này hiện quy định mang tính nguyên tắc, sẽ được cụ thể hóa trong Nghị định hướng dẫn của Chính phủ. Ngoài ra, dự án Luật đã quy định rõ các nội dung về thẩm quyền cấp phép, nội dung của giấy phép, nguyên tắc, căn cứ cấp phép, quyền và nghĩa vụ của chủ giấy phép, tương quan giữa giấy phép môi trường và các công cụ quản lý môi trường khác có liên quan (ĐTM), các TTHC được giảm thiểu với chính sách GPMT, điều khoản chuyển tiếp để bảo đảm sự phù hợp, hạn chế tối thiểu xáo trộn tiêu cực khi ban hành chính sách.
Đánh giá chung, theo định hướng này, GPMT bảo đảm được 3 vai trò chính: Là công cụ bảo đảm điều kiện cần và đủ, cho phép các cơ sở trước khi đi vào vận hành hoạt động phải thực hiện đúng các yêu cầu, điều kiện để phòng ngừa, giảm thiểu, loại bỏ chất ô nhiễm, bao gồm: Các biện pháp, công trình thu gom, lưu chứa, xử lý chất thải; Ngưỡng giới hạn đối với các chất thải phát sinh; Yêu cầu về quan trắc, giám sát môi trường; Là công cụ cho phép cơ quan quản lý nhà nước kiểm soát, điều chỉnh tải lượng chất thải phát sinh từ cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ nhằm kiểm soát chất ô nhiễm, duy trì, bảo vệ mục tiêu chất lượng môi trường; Là căn cứ để cơ quan quản lý nhà nước về BVMT giám sát, kiểm tra, thanh tra tổ chức, cá nhân trong quá trình vận hành hoạt động của dự án. Với 03 vai trò nêu trên, GPMT được xác định là văn bản do cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền ban hành cho phép chủ dự án, cơ sở sản xuất, kinh doanh vận hành toàn bộ hoặc một phần công trình dự án, cơ sở sản xuất, kinh doanh với các yêu cầu, điều kiện bảo vệ môi trường cụ thể.
Như vậy, việc phân loại 4 nhóm dự án đầu tư nêu trên và tích hợp các TTHC khác nhau vào GPMT, dự án Luật BVMT (sửa đổi) đã thúc đẩy cải cách hành chính mạnh mẽ trong việc xử lý các TTHC về môi trường, góp phần cắt giảm chi phí cho doanh nghiệp, thúc đẩy phát triển nhưng vẫn bảo đảm kiểm soát được rủi ro tác động môi trường của các dự án đầu tư, tạo điều kiện phát triển phù hợp với chức năng, mức độ nhạy cảm, khả năng chịu tải của môi trường nơi thực hiện dự án đầu tư.
TS. Mai Thế Toản
Tổng cục Môi trường
(Nguồn : Bài đăng trên Tạp chí Môi trường, số 3/2020)
Tài liệu tham khảo:
