06/06/2019
Ngày 8/1/2014, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 45/2014/QĐ-TTg phê duyệt Quy hoạch tổng thể bảo tồn đa dạng sinh học (ĐDSH) của cả nước đến năm 2020, định hướng đến năm 2030 (Quyết định số 45/2014/QĐ-TTg). Sau 5 năm triển khai thực hiện, Quy hoạch cần được tổng kết, đánh giá để xây dựng Quy hoạch giai đoạn tiếp theo. Nhiệm vụ xây dựng Quy hoạch giai đoạn tiếp theo được quy định trong các văn bản: Luật Quy hoạch năm 2017; Nghị quyết số 01/NQ-CP ngày 1/1/2019 của Chính phủ về nhiệm vụ, giải pháp chủ yếu thực hiện Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và Dự toán ngân sách nhà nước năm 2019; Nghị định số 37/NĐ-CP ngày 7/5/2019 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Quy hoạch.
1. Đánh giá kết quả thực hiện Quyết định số 45/2014/QĐ-TTg
Quyết định số 45/2014/QĐ-TTg được ban hành có ý nghĩa hết sức quan trọng trong công tác bảo tồn ĐDSH ở Việt Nam, trong đó quy hoạch các đối tượng cần bảo tồn trên phạm vi cả nước nhằm thực thi hiệu quả Luật ĐDSH. Mục tiêu tổng quát của Quy hoạch là bảo đảm các hệ sinh thái tự nhiên quan trọng, bảo tồn và phát triển bền vững các loài và nguồn gen nguy cấp, quý, hiếm; duy trì và phát triển dịch vụ hệ sinh thái thích ứng với biến đổi khí hậu (BĐKH) nhằm thúc đẩy phát triển bền vững đất nước.
Mục tiêu cụ thể là xác định và khoanh vùng bảo vệ các hệ sinh thái tự nhiên quan trọng. Nâng cao chất lượng và tăng diện tích các hệ sinh thái tự nhiên được bảo vệ trên phạm vi cả nước; nâng độ che phủ rừng đạt 45%; bảo tồn và có kế hoạch bảo vệ hiệu quả 0,57 triệu ha diện tích rừng nguyên sinh tại các vùng Tây Nguyên, Đông Nam Bộ và Bắc Trung Bộ; bảo vệ và phát triển bền vững khoảng 60.000 ha diện tích rừng ngập mặn tự nhiên; bảo vệ hệ sinh thái các rạn san hô, thảm cỏ biển tại các vùng Nam Trung Bộ và Đông Nam Bộ; bảo vệ hệ sinh thái các đầm phá ven biển vùng Bắc Trung Bộ, Nam Trung Bộ và Đông Nam Bộ; khôi phục 2.000 ha diện tích rừng trên núi đá vôi tại vùng Đông Bắc; Hoàn thiện quy hoạch hệ thống các khu bảo tồn; đề xuất điều chỉnh Kế hoạch sử dụng đất giai đoạn 2016-2020, bảo đảm quỹ đất thành lập và đưa vào hoạt động 46 khu bảo tồn mới với tổng diện tích khoảng 567.000 ha, nâng tổng diện tích hệ thống khu bảo tồn trên phạm vi cả nước đạt khoảng 2.940.000 ha; Phát triển và nâng cấp hệ thống 26 cơ sở bảo tồn ĐDSH và xây dựng kế hoạch phát triển với các loại hình: 4 vườn thực vật tại các vùng địa lý: Đông Bắc, Đồng bằng sông Hồng và Đông Nam Bộ; 5 vườn cây thuốc quốc gia tại các vùng địa lý: Đông Bắc, Tây Bắc, Đồng bằng sông Hồng, Bắc Trung Bộ và Đông Nam Bộ; 2 vườn động vật quốc gia tại các vùng địa lý: Đồng bằng sông Hồng và Đông Nam Bộ; 12 trạm/trung tâm cứu hộ động vật trên phạm vi cả nước và 3 ngân hàng gen tại vùng Đồng bằng sông Hồng; Thành lập và đưa vào hoạt động 4 hành lang ĐDSH tại 2 vùng Đông Bắc và Nam Trung Bộ với tổng diện tích khoảng 120.000 ha nhằm kết nối các sinh cảnh và tăng cường khả năng ứng phó với BĐKH của các hệ sinh thái và loài sinh vật.
Trong thời gian qua, Quy hoạch là cơ sở quan trọng để các Bộ và tỉnh xây dựng quy hoạch bảo tồn ĐDSH, cũng như thành lập các đối tượng quy hoạch (khu bảo tồn thiên nhiên, cơ sở bảo tồn ĐDSH và hành lang ĐDSH). Kết quả cho thấy, đã có những thành tựu rất đáng ghi nhận về công tác bảo tồn ĐDSH gắn với quy hoạch bảo tồn ĐDSH.
Theo Luật ĐDSH năm 2008 quy định, các loại quy hoạch bảo tồn ĐDSH gồm: Quy hoạch tổng thể bảo tồn ĐDSH (do Bộ TN&MT chủ trì xây dựng), quy hoạch bảo tồn ĐDSH ngành, lĩnh vực (do các Bộ, ngành có liên quan chủ trì xây dựng), quy hoạch bảo tồn ĐDSH cấp tỉnh (do các tỉnh chủ trì xây dựng). Trên cơ sở đó, Bộ TN&MT đã ban hành, phổ biến, tập huấn Hướng dẫn lập, điều chỉnh quy hoạch bảo tồn ĐDSH tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; Hướng dẫn lồng ghép nội dung bảo tồn ĐDSH vào quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh; Điều chỉnh, bổ sung các quy định pháp lý về việc kiểm kê, thống kê đất cho bảo tồn ĐDSH trong các quy định về quy hoạch, kiểm kê, thống kê đất đai; Xây dựng, ban hành Hướng dẫn thành lập và quản lý hành lang ĐDSH. Đến nay, đã có 23 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương phê duyệt quy hoạch bảo tồn ĐDSH cấp tỉnh (An Giang, Bến Tre, Cao Bằng, Điện Biên, Đồng Tháp, Hà Giang, Hà Nội, Lạng Sơn, Sóc Trăng, Sơn La, Tuyên Quang, Kon Tum, Vĩnh Long, Lâm Đồng, Quảng Ngãi, Bắc Cạn, Bạc Liêu, Quảng Bình, Hà Tĩnh, Đồng Nai, Quảng Ninh, Bắc Ninh, Nam Định). Ngoài việc đưa các đối tượng đã được quy hoạch trong Quyết định số 45/2014/QĐ-TTg vào quy hoạch bảo tồn ĐDSH cấp tỉnh, trong quá trình rà soát, đánh giá nhu cầu bảo tồn các tỉnh (23 tỉnh) đã quy hoạch thêm các đối tượng quy hoạch mới (gồm: 44 khu bảo tồn thiên nhiên, 37 cơ sở bảo tồn ĐDSH và 15 hành lang ĐDSH).
Bảo tồn và phát triển bền vững các loài và nguồn gen nguy cấp, quý, hiếm nhằm thúc đẩy phát triển bền vững
Từ khi ban hành Quy hoạch đến nay, các đối tượng của Quy hoạch bảo tồn ĐDSH đã được xác định, thành lập mới. Cụ thể: 2.269.426 ha hệ sinh thái trên cạn (tính theo diện tích các khu bảo tồn thiên nhiên), 166.502 ha hệ sinh thái rừng ngập mặn, 17.000 ha hệ sinh thái thảm cỏ biển, 13.355 ha hệ sinh thái rạn san hô được xác định; 9 khu dữ trữ sinh quyển được công nhận với tổng diện tích 4.105.446 ha làm tăng cơ chế bảo tồn và phát triển bền vững hệ sinh thái; 5 khu bảo tồn thiên nhiên được thành lập (Khu bảo tồn loài và sinh cảnh Phú Mỹ (Kiên Giang), Khu bảo tồn loài và sinh cảnh vườn cò Đông Xuyên (Bắc Ninh), Vườn quốc gia Phia Oắc – Phia Đén (Cao Bằng), Khu bảo tồn biển Cồn Cỏ (Quảng Trị), Khu bảo tồn biển vịnh Nha Trang (Khánh Hòa)); 7 cơ sở bảo tồn ĐDSH được thành lập (Công ty TNHH Khu du lịch sinh thái Vườn Xoài (Đồng Nai), Trung tâm cứu hộ và bảo tồn các loài thủy sinh hoang dã Vinpearlland (Công ty TNHH Vinpearlland) (Khánh Hòa), Công viên động vật hoang dã FLC (Công ty Cổ phần Đầu tư và Phát triển vườn thú Faros) (Bình Định), Vườn thú Mỹ Quỳnh (Long An), Safari Phú Quốc (Kiên Giang), Cơ sở bảo tồn gấu Ninh Bình (Ninh Bình), Trại rắn Đồng Tâm (Tiền Giang)); 3 hành lang ĐDSH cấp tỉnh được thành lập (Hành lang ĐDSH kết nối Khu bảo tồn loài và sinh cảnh Sao La, Khu bảo tồn thiên nhiên Sông Thanh và Khu bảo tồn loài và sinh cảnh Voi (Quảng Nam), hành lang ĐDSH kết nối Khu bảo tồn thiên nhiên Đăckrông và Bắc Hướng Hóa (Quảng Trị) và hành lang ĐDSH kết nối Khu bảo tồn loài và sinh cảnh Sao La và Khu bảo tồn thiên nhiên Phong Điền).
Trong thời gian qua, Quy hoạch bảo tồn ĐDSH đã và đang đi vào cuộc sống. Tuy nhiên, bên cạnh những đóng góp hiệu quả cho quản lý nhà nước về bảo tồn ĐDSH, công tác quy hoạch còn bộc lộ những tồn tại, bất cập, hạn chế. Vai trò, tầm quan trọng của quy hoạch bảo tồn ĐDSH đối với các quy hoạch liên quan còn thiếu, nhìn nhận chưa phù hợp. Nhiều nội dung của quy hoạch bảo tồn ĐDSH chưa được triển khai thực hiện. Tình trạng trùng lặp, thiếu nhất quán giữa các quy định về quy hoạch bảo tồn ĐDSH và một số quy hoạch liên quan chưa được giải quyết dứt điểm. Các quy định về việc ưu tiên thực hiện quy hoạch bảo tồn ĐDSH và việc tổ chức thực hiện quy hoạch sau khi được phê duyệt được triển khai chưa đầy đủ, thiếu hiệu quả. Ngoài ra, những thay đổi về quy định pháp lý về quy hoạch của Việt Nam cùng với sự ra đời của Luật Quy hoạch năm 2017, dẫn tới các thay đổi trong hệ thống và nội hàm của quy hoạch bảo tồn ĐDSH cũng ảnh hưởng tới việc xây dựng và thực hiện quy hoạch bảo tồn ĐDSH các cấp.
2. Định hướng xây dựng Quy hoạch giai đoạn mới
Về cơ sở pháp lý
Luật ĐDSH năm 2008 quy định quy hoạch theo 2 cấp: Trung ương (quy hoạch bảo tồn ĐDSH quốc gia và quy hoạch bảo tồn ĐDSH bộ/ngành liên quan); cấp địa phương (Quy hoạch bảo tồn ĐDSH tỉnh/thành phố trực thuộc Trung ương). Tuy nhiên, theo quy định mới Luật Quy hoạch năm 2017 và Luật sửa đổi, bổ sung 37 luật có quy định liên quan đến quy hoạch năm 2018 thì hiện nay quy hoạch bảo tồn ĐDSH chỉ được thực hiện ở cấp Trung ương, đó là Quy hoạch bảo tồn ĐDSH quốc gia; còn ở cấp địa phương quy hoạch này đã bị bãi bỏ và trở thành 1 nội dung trong quy hoạch tỉnh. Nội dung bảo tồn ĐDSH cũng được đưa vào trong các loại quy hoạch mới như quy hoạch tổng thể quốc gia, quy hoạch vùng, quy hoạch tỉnh theo Luật Quy hoạch.
Luật Quy hoạch năm 2017 đưa ra nhiều quy định mới đối với công tác lập quy hoạch bảo tồn ĐDSH như: Tên gọi trình tự, thủ tục lập, thẩm định quy hoạch, cấp xây dựng và thực hiện quy hoạch, các nội dung chính của quy hoạch, cơ sở dữ liệu quy hoạch. Điều 26 của Luật Quy hoạch quy định các nội dung chủ yếu của quy hoạch bảo tồn ĐDSH quốc gia bao gồm: Đánh giá hiện trạng, diễn biến ĐDSH, tình hình quản lý bảo tồn ĐDSH; Quan điểm, mục tiêu, nhiệm vụ, giải pháp bảo tồn ĐDSH; Khu vực ĐDSH cao; cảnh quan sinh thái quan trọng; khu bảo tồn thiên nhiên; hành lang ĐDSH; cơ sở bảo tồn ĐDSH; Danh mục dự án quan trọng quốc gia, dự án ưu tiên đầu tư bảo tồn ĐDSH và thứ tự ưu tiên thực hiện; Giải pháp, nguồn lực thực hiện quy hoạch. Ngoài ra, Luật cũng quy định bổ sung thêm 2 nội dung chính của quy hoạch bảo tồn gồm: “khu vực ĐDSH cao” và “cảnh quan sinh thái quan trọng”. Tuy nhiên, khái niệm và nội hàm của các nội dung này chưa được quy định tại các văn bản quy phạm pháp luật và cần được nghiên cứu làm rõ để có cơ sở xác định và đưa vào quy hoạch.
Nội dung bảo tồn ĐDSH trong quy hoạch tỉnh, việc sử dụng, lồng ghép quy hoạch bảo tồn ĐDSH quốc gia trong các quy hoạch các cấp khác như quy hoạch tổng thể quốc gia, quy hoạch vùng, quy hoạch tỉnh cũng cần được quy định cụ thể.
Định hướng một số vấn đề cơ bản của Quy hoạch giai đoạn 2021 - 2030, định hướng đến năm 2050
Căn cứ quy định pháp luật, kết quả đánh giá Quy hoạch giai đoạn trước và nhu cầu bảo tồn ĐDSH, Quy hoạch giai đoạn mới tiếp cận, nghiên cứu một số vấn đề cơ bản:
Nguyên tắc xây dựng: Kết hợp hài hòa giữa bảo tồn với sử dụng hợp lý tài nguyên sinh vật, chú trọng duy trì và phát triển các dịch vụ hệ sinh thái, cảnh quan ĐDSH nhằm giảm tối đa mức độ suy thoái, cạn kiệt tài nguyên sinh học, thích ứng với BĐKH và phục vụ phát triển bền vững; Áp dụng cách tiếp cận hệ sinh thái trong xây dựng quy hoạch; Tăng cường công tác bảo tồn ĐDSH ngoài phạm vi các khu bảo tồn thiên nhiên; Huy động mọi nguồn lực của cộng đồng vào công tác bảo tồn ĐDSH; bảo đảm các nguyên tắc về chia sẻ công bằng, hài hòa lợi ích của các bên có liên quan.
Cách tiếp cận: Quy hoạch bảo tồn ĐDSH là quy hoạch có tính chất liên ngành, có mối liên quan đến nhiều ngành, lĩnh vực. Do vậy, quy hoạch này xem xét một cách tổng thể trong mối quan hệ đối với các quy hoạch khác (bao gồm các quy hoạch tổng thể quốc gia, quy hoạch sử dụng đất quốc gia, các quy hoạch ngành quốc gia, quy hoạch vùng, quy hoạch tỉnh); Phân tích, đánh giá mối tương tác qua lại giữa các quy hoạch có liên quan, giữa các đối tượng của quy hoạch bảo tồn ĐDSH; Nghiên cứu, tích hợp các đề xuất của địa phương, đặc biệt là sử dụng các kết quả nghiên cứu quy hoạch bảo tồn ĐDSH cấp tỉnh đã được phê duyệt hoặc đang xây dựng (khoảng 34 quy hoạch cấp tỉnh); Dựa vào bản chất sinh thái để hoạch định các hoạt động ưu tiên bảo tồn và các hoạt động phát triển cần hạn chế.
Một số nội dung của quy hoạch: Xây dựng hệ thống cơ sở dữ liệu nền phục vụ lập và triển khai, giám sát quy hoạch bảo tồn ĐDSH; Tổng hợp, phân tích, đánh giá về điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội phục vụ xây dựng quy hoạch; Đánh giá hiện trạng ĐDSH; Dự báo xu thế diễn biến ĐDSH thời kỳ quy hoạch; Các nội dung của quy hoạch bảo tồn ĐDSH thời kỳ 2021-2030, tầm nhìn đến 2050; Tổ chức tham vấn, lấy ý kiến về quy hoạch; Thẩm định, phê duyệt quy hoạch; Thiết lập hệ thống giám sát và các chỉ số để đo lường hiệu quả trong việc đạt được các mục tiêu quy hoạch bảo tồn ĐDSH.
Trong bối cảnh mới, Quy hoạch cần được kế thừa, rút ra những bài học từ việc triển khai Quy hoạch giai đoạn trước, tuân thủ các quy định hiện hành, tiếp cận xu hướng trong nước và quốc tế để xây dựng Quy hoạch cho giai đoạn tiếp theo đạt được hiệu quả cao nhất.
Nguyễn Thành Vĩnh, Nguyễn Ngọc Linh, Ngô Xuân Quý
Cục Bảo tồn thiên nhiên và đa dạng sinh học
(Nguồn: Bài đăng trên Tạp chí Môi trường, số 5/2019)
