05/07/2023
Hiện nay, trên toàn cầu các vấn đề nghiêm trọng về nước đang trở thành vấn đề cần được quan tâm. Cùng với áp lực từ gia tăng dân số, tăng trưởng kinh tế và nhu cầu sử dụng nước ngày càng cao, tài nguyên nước có nguy cơ cạn kiệt. Những áp lực này sẽ tạo nên các yếu tố kém bền vững cho phát triển nếu tài nguyên nước không được quản lý một cách thống nhất và chia sẻ, khai thác một cách hợp lý, hiệu quả. Vì vậy, mỗi quốc gia cần thiết phải thực hiện cải cách quản trị nước nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng tài nguyên nước.
Trên thế giới, tại các nước phát triển đã quản trị tài nguyên nước trên nền tảng kết hợp công nghệ số, sử dụng mô hình quản trị nước thông minh và tích hợp các quy định về quản lý nước để kiểm soát chất lượng góp phần đảm bảo an ninh nguồn nước. Việc kết hợp này cũng kiểm soát được chất lượng nước, điều tiết, sử dụng tài nguyên nước hợp lý, từ đó bảo vệ sức khỏe cộng đồng và nâng cao chất lượng cuộc sống, đảm bảo an ninh, an toàn và an sinh xã hội.
Quản trị nước hướng tới mục tiêu phát triển bền vững môi trường và an ninh nguồn nước làm nền tảng cho sự phát triển của các quốc gia. Mục tiêu của an ninh nguồn nước là cân bằng rủi ro và cơ hội để đạt được các kết quả tích cực liên quan tới nước trên ba khía cạnh xã hội, kinh tế và môi trường, trong đó tài nguyên nước được quản lý hiệu quả và bền vững; giảm thiểu các rủi ro liên quan tới nước; và dịch vụ nước hiệu quả, bền vững và công bằng.
Một số kinh nghiệm về quản trị nước trên thế giới
Hiện nay, tại một số quốc gia trên thế giới đang phải đối mặt với những thách thức liên quan đến tình trạng căng thẳng về nước, suy giảm nhanh chất lượng nước và những rủi ro thiên tai liên quan đến nước. Mức độ gia tăng nhanh chóng về nhu cầu sử dụng nước đã gây ra căng thẳng về nguồn tài nguyên nước. Thêm vào đó, sự cạnh tranh về nhu cầu sử dụng nước ở nhiều ngành khác nhau ngày càng tăng, trong bối cảnh chất lượng nước ngày một kém đi. Bên cạnh đó, tác động biến đổi khí hậu làm cho các thách thức về nước càng trầm trọng hơn và càng đặt ra nhu cầu quản lý tài nguyên nước một cách hiệu quả hơn. Trong khi đó, các thể chế quản lý tài nguyên nước chưa đáp ứng tương thích với bối cảnh của sự thay đổi này. Để tạo động lực cho cải cách quản trị nước, cần có sự hiểu biết về các yếu tố thúc đẩy sự thay đổi và lợi ích của các bên khác nhau.
Tại Úc đã phát triển một chương trình cải cách toàn diện thông qua khoa học và tranh luận dẫn đến sự đồng thuận. Có thể cho thấy, một chương trình thay đổi thực hành tốt nhất ở Úc trong ngành nước được quyết định và thực hiện bằng sự đồng thuận. Vào cuối thế XX, nước Úc đã gặp phải những vấn đề nghiêm trọng về nước, đặc biệt là tình trạng thiếu nước và căng thẳng giữa các ngành cạnh tranh dùng nước. Do sự căng thẳng và xung đột ngày càng tăng, trong hơn một thập kỷ, Úc đã tiến hành nghiên cứu và tranh luận để đi đến sự đồng thuận về Sáng kiến nước quốc gia. Kế hoạch cải cách tập trung vào 5 vấn đề chính: Quản lý nguồn tài nguyên; Cấp nước; Quản lý nhu cầu; Quản trị và thể chế; Dịch vụ nước.
Trong quá trình triển khai trên thực tế, có 5 yếu tố then chốt giúp Úc đạt được sự thành công đó là yêu cầu về cải cách; nghiên cứu và tranh luận dẫn đến sự đồng thuận về chương trình cải cách nước; hợp nhất chính sách; sắp xếp quản lý nước tốt; đưa ra một quy trình dựa trên bằng chứng. Trước tình trạng thiếu nước nghiêm trọng, đặc biệt thiếu nguồn nước phân bổ cho nông nghiệp, cùng với biến đổi khí hậu đang ngày càng có những diễn biến phức tạp đòi hỏi chính quyền Úc cần phải có những cải cách. Từ thực tế đó, một quá trình nghiên cứu dài, tranh luận quốc gia, thảo luận chính trị đã dẫn đến thỏa thuận về các mục tiêu và chương trình cải cách của Sáng kiến nước quốc gia. Sáng kiến nước quốc gia có bộ chính sách phù hợp để đạt được các mục tiêu chính sách và các biện pháp đúng đắn để giải quyết nhiều thách thức về nước trong một kế hoạch quốc gia gắn kết chặt chẽ. Các cải cách đã thiết lập các thể chế phù hợp, với thẩm quyền rõ ràng, các nguồn lực cần thiết và sự ổn định. Sáng kiến nước quốc gia dựa trên việc sử dụng có hệ thống các dữ liệu, khoa học, kiến thức và ứng dụng thực tiễn về kinh tế, xem xét các mối quan tâm chính như quyền tài sản và đưa vào kỷ cương thị trường [2].
Tại Israel, cải cách được xây dựng trên một nền văn hóa tôn trọng nước, thỏa thuận cấp quốc gia và quan hệ đối tác giữa chính phủ, công dân, điều đó được ghi nhận trong luật pháp rằng nước thuộc về quốc gia. Cải cách đã được bắt đầu khi thiếu nước nghiêm trọng trong thời gian ngắn và được thúc đẩy bởi sự hỗ trợ phổ biến các yếu tố đầu vào kỹ thuật và khoa học mạnh mẽ. Israel coi vấn đề quy hoạch nước là các vấn đề dài hạn, và thuế nước là vấn đề kinh doanh, chứ không phải lựa chọn chính trị. Israel đã thành lập một Cơ quan Quản lý nước với tư cách là bên ra quyết định kỹ thuật, điều hành và cũng thành lập một đơn vị cung cấp nước số lượng lớn phi chính trị độc lập và các công ty cấp nước địa phương.
Israel đã đưa ra cơ chế khuyến khích có lợi cho việc quản lý nước tốt. Theo quan điểm của Israel, nước có chi phí thực tế và người dùng phải trả - do đó chi phí cung cấp được bảo hiểm. Các nhà khoa học và các doanh nhân tập trung tìm cách để sử dụng nước hiệu quả hơn bao giờ hết. Ngoài ra, các khu vực công và tư nhân làm việc cùng nhau để thúc đẩy sự đổi mới và làm cho nó có lãi - với một vườn ươm do chính phủ tài trợ đã đưa ra hơn 200 công ty khởi nghiệp nước và một ngành công nghiệp xuất khẩu hàng tỷ đô la.
Thông tin và quy hoạch được xem là chìa khóa để quản lý nước tốt ở Israel. Có một thực hành mạnh mẽ về đo lường và giám sát thông qua việc lắp đồng hồ đo nước cho phép tính toán hóa đơn được đúng và phát hiện rò rỉ nhanh chóng. Việc đo lường là rất quan trọng cho quy hoạch lưu vực, quản lý dòng chảy sông, kiểm soát lũ lụt và quản lý hạn hán. Cuối cùng, Israel nhận thức được sự cần thiết phải có kế hoạch từ bây giờ cho tương lai, họ đã tiến hành một kế hoạch 30 năm cho quản lý tài nguyên nước [2].
Tại Trung Quốc đã có cách tiếp cận từ trên xuống. Yếu tố quan trọng nhất của hệ thống quản trị nước hiện tại của Trung Quốc là hệ thống quản lý tài nguyên nước nghiêm ngặt nhất, còn được gọi là Ba dòng màu đỏ. Cốt lõi của hệ thống này bao gồm các mục tiêu hạn chế tổng lượng nước sử dụng của quốc gia, xác định các tiêu chuẩn tối thiểu cho hiệu quả sử dụng nước và thiết lập các giới hạn rõ ràng về tải lượng ô nhiễm. Kinh nghiệm cho đến nay với hệ thống này, Trung Quốc đã đạt được những kết quả tích cực. Dưới hệ thống quản lý cấp nước phân cấp của Trung Quốc, các mục tiêu này được phân chia theo tỉnh và các khu vực pháp lý địa phương theo một quy trình chi tiết, công thức. Bộ Tài nguyên nước cũng đặt mục tiêu cho sáu lưu vực sông chính của Trung Quốc. Quá trình thiết lập mục tiêu dựa trên một hệ thống giám sát và đánh giá toàn diện được thiết lập vào năm 2014 để đo lường sự tiến bộ của một số chỉ số chính: tổng lượng nước sử dụng, năng suất nước công nghiệp, hiệu quả sử dụng nước nông nghiệp và chất lượng nước. Trong năm 2016, thêm hai nhân tố được bổ sung: năng suất sử dụng nước sinh hoạt và tổng tải lượng ô nhiễm. [1]
Khung quản trị nước của Việt Nam
Tại Việt Nam, trong hơn hai thập kỷ qua, khung thể chế và quản trị về tài nguyên nước đã phát triển để đáp ứng các thách thức ngày một tăng trong quản lý ngành. Năm 1998, lần đầu tiên Luật Tài nguyên nước được ban hành đã quy định các chính sách cơ bản để đạt được cách tiếp cận tổng thể, giao trách nhiệm quản lý tài nguyên nước cho Bộ NN&PTNT và sau đó là giao cho Bộ TN&MT (năm 2002). Năm 2012, Luật Tài nguyên nước được sửa đổi nhằm tăng cường cách tiếp cận tổng thể về tài nguyên nước với các nội dung chính: i) Quy định về điều tra cơ bản, chiến lược và quy hoạch tài nguyên nước; ii) Quy định về bảo vệ và phát triển bền vững chất lượng và số lượng tài nguyên nước; iii) Quy định về phân bổ và sử dụng nước, bao gồm nước dưới đất; iv) Quy định các công cụ kinh tế trong quản lý tài nguyên nước ở cấp trung ương và địa phương. Ngay sau đó, Chính phủ và Bộ TN&MT đã ban hành nhiều nghị định và thông tư hướng dẫn thi hành Luật Tài nguyên nước, bao gồm: đánh giá, quy hoạch và quản lý tài nguyên nước; bảo vệ và bảo tồn tài nguyên nước (quy định về dòng chảy tối thiểu); khuyến khích đầu tư trong ngành nước và môi trường; quy định tiền cấp quyền khai thác; quy định về hạn chế khai thác nước dưới đất; và quy định xử phạt vi phạm pháp luật.
Ngoài Luật Tài nguyên nước 2012 còn có Luật BVMT. Luật BVMT đầu tiên được ban hành vào năm 1993 và sửa đổi vào các năm 2005, 2014,2020 nhằm đáp ứng yêu cầu thực tiễn. BVMT nước luôn là nội dung chính của các chính sách và văn bản pháp quy. Luật BVMT trong cả bốn phiên bản 1993, 2005, 2014, 2020 đều có điều khoản quy định cụ thể về xử lý ô nhiễm nước. Các luật này và các nghị định và văn bản hướng dẫn thi hành tạo một hệ thống công cụ chính sách xử lý ô nhiễm nước, bao gồm: đánh giá tác động môi trường, tiêu chuẩn môi trường nguồn nước, tiêu chuẩn thải, phí xả thải, thanh kiểm tra, quan trắc, ưu đãi trong BVMT thông qua vốn vay ưu đãi, miễn giảm thuế và ưu đãi về đất đai, xác nhận hoàn thành công trình BVMT, tuyên truyền giáo dục về môi trường. Bên cạnh đó còn có 9 Luật cùng các pháp lệnh và nghị định liên quan bổ sung cho Luật Tài nguyên nước và Luật BVMT. Các văn bản này quy định về phòng chống lũ lụt, quản lý rủi ro thiên tai, an toàn đập và BVMT.
Quản lý, khai thác và sử dụng bền vững tài nguyên nước góp phần đảm bảo an ninh nguồn nước
Về cấu trúc thể chế, trong những năm đầu thành lập đất nước, tài nguyên nước và thủy lợi được quản lý chung. Năm 1962, Bộ Thủy lợi được thành lập quản lý tài nguyên nước và thủy lợi. Năm 1995, Bộ này sáp nhập với một số Bộ thành Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn. Năm 2002, Việt Nam nhận thức được nguyên tắc quản lý tổng hợp tài nguyên nước và tách quản lý tài nguyên nước riêng với các đối tượng sử dụng nước. Theo cách tiếp cận này, Bộ TN&MT chịu trách nhiệm quản lý tài nguyên nước chung trong khi các Bộ khác chịu trách nhiệm trong các ngành sử dụng nước. Trách nhiệm đối với nguồn nước được chia theo chiều ngang giữa các bộ ngành và các sở địa phương. Có bốn bộ chính chịu trách nhiệm về nguồn nước. Bộ TN&MT quản lý tài nguyên, BVMT nước, kiểm soát ô nhiễm, ban hành và giám sát thực hiện các quy chuẩn kỹ thuật môi trường nước, đầu mối quốc gia về các điều ước quốc tế về nguồn nước và môi trường... Bộ NN&PTNT quản lý thủy lợi và cơ sở hạ tầng thủy lợi liên quan, kiểm soát lũ lụt, cấp nước nông thôn, và ứng phó với thiên tai, bao gồm quản lý sạt lở bờ biển, bờ sông và đê điều. Bộ Công Thương quản lý thủy điện và nước cho công nghiệp. Bộ Xây dựng chịu trách nhiệm cấp nước đô thị và khu công nghiệp; thoát nước và xử lý nước thải đô thị và khu dân cư nông thôn tập trung; quản lý chất thải rắn sinh hoạt đô thị và khu dân cư nông thôn tập trung. Ngoài ra, Bộ Giao thông vận tải chịu trách nhiệm quản lý và phát triển cảng, đường thủy nội địa, hàng hải. Bộ Khoa học và Công nghệ chịu trách nhiệm thiết lập các tiêu chuẩn chất lượng nước và thúc đẩy đổi mới công nghệ. Bộ Y tế có trách nhiệm hướng dẫn kỹ thuật và kiểm tra chất lượng nước cấp ở đô thị và nông thôn (bao gồm cả bệnh viện). Bộ Tài chính có trách nhiệm về thuế, phí về nước, nước thải và môi trường. Bộ Kế hoạch và Đầu tư tổng hợp các dự án đầu tư về tài nguyên nước, lập kế hoạch và trình Thủ tướng phê duyệt. Mỗi bộ có các cơ sở ở cấp tỉnh và huyện. Ở cấp địa phương, trách nhiệm về tài nguyên nước và dịch vụ được phân cấp cho chính quyền địa phương.
Nhìn chung, khung pháp lý về tài nguyên nước ở Việt Nam đã được xây dựng và từng bước hoàn thiện, cơ cấu thể chế đã được luật quy định rõ ràng. Tuy nhiên, huy động sự phối hợp giữa các cấp, các ngành còn là một thách thức lớn. Tất cả các cơ quan quản lý đều thiếu nguồn lực thực hiện chức năng nhiệm vụ. Khung quản trị nước của Việt Nam có mục đích lồng ghép quy hoạch và quản lý ở cấp lưu vực song thành công trong việc thành lập các tổ chức lưu vực sông và đảm bảo quy hoạch lưu vực còn hạn chế, vì vậy cần tăng cường trao quyền cho các tổ chức này, phân bổ đủ nguồn lực và đảm bảo các tổ chức này đại diện đầy đủ quyền lợi của các bên liên quan. Nguồn tài chính cho quản lý tài nguyên nước còn thiếu, phí và lệ phí liên quan đến tài nguyên nước chưa đủ để bù đắp các chi phí hoặc chưa đủ để thay đổi hành vi. Các cơ chế khuyến khích bảo tồn và bảo vệ tài nguyên nước đã được pháp luật quy định, nhưng chưa có đánh giá về tính hiệu quả của các cơ chế này. Giám sát tuân thủ pháp luật trong ngăn ngừa và kiểm soát ô nhiễm còn thấp, gây tác động tiêu cực đến các nguồn nước. Các cơ chế giải quyết vấn đề nước xuyên biên giới đã tạo những lợi ích cụ thể, song còn thách thức vì Việt Nam phụ thuộc nhiều vào các nguồn nước xuyên biên giới, cần thực hiện cơ chế đàm phán với các con sông khác. Mặc dù Việt Nam đã bắt đầu xây dựng hệ thống thông tin để lập quy hoạch và quản lý song còn thiếu dữ liệu và đặc biệt là bất cập trong chia sẻ thông tin.
Từ kinh nghiệm quốc tế, một bài học tổng thể được rút ra là cải cách được thúc đẩy bởi sự kết hợp các vấn đề gắn kết và hiểu biết ngày càng tăng trong cả chính phủ và xã hội về nhu cầu thay đổi, các yếu tố hiện diện tại Việt Nam hiện nay. Nước hiện đang là mối bận tâm lớn đối với tất cả người Việt Nam và bây giờ có thể là thời điểm thuận lợi để thúc đẩy trước sự thay đổi. Khi các vấn đề và rủi ro tăng lên, có mối quan tâm đáng kể trong chính phủ về các vấn đề về nước ở cấp Trung ương, UBND cấp tỉnh và cấp địa phương. Chính phủ cam kết với các chương trình lớn và nỗ lực cải cách đã được tiến hành trên toàn ngành nước và với mối quan tâm ngày càng tăng về biến đổi khí hậu và những thách thức rủi ro thiên tai. Ngoài ra, nước đã được đưa vào chương trình nghị sự quốc gia. Có phạm vi phủ sóng đa phương tiện, với nhận thức ngày càng tăng về các vấn đề và ngày càng nhiều người tham gia tích cực trong cuộc tranh luận. Cách tiếp cận toàn diện đa bên có thể hoạt động tốt, tập hợp tất cả các cấp chính quyền và các bên liên quan từ mọi lĩnh vực của xã hội, xây dựng trên cơ sở vốn xã hội hiện có, giới chuyên môn học thuật, truyền thông và những người ủng hộ có liên quan. Cải cách nước cũng là cơ hội để cung cấp thêm tiếng nói cho phụ nữ, người nghèo, và dân tộc thiểu số.
Bài học thứ hai là sự cần thiết cho một quá trình có cấu trúc và dựa trên bằng chứng Việt Nam có năng lực thể chế ấn tượng trong Chính phủ, các trường đại học và xã hội dân sự có thể phân tích các cải cách cần thiết, có thể được nêu rõ thông qua một cuộc thảo luận quốc gia dẫn đến sự đồng thuận về chương trình cải cách. Để tạo động lực cho cải cách quản trị nước, trước hết là sự hiểu biết về các yếu tố thúc đẩy sự thay đổi và lợi ích của các bên khác nhau. Nhiều quá trình như vậy dựa trên bằng chứng, sử dụng có hệ thống dữ liệu, khoa học và kiến thức, ứng dụng thực tế của kinh tế học. Một quá trình như vậy, được xây dựng với sự tham gia đầy đủ về nghiên cứu và tranh luận, có thể dẫn đến sự đồng thuận về một chương trình nghị sự cải cách nước và các chính sách mạch lạc.
Lê Thị Hường
Viện Hàn Lâm Khoa học và Công nghệ Việt Nam
(Nguồn: Bài đăng trên Tạp chí Môi trường, số 3/2023)
Tài liệu tham khảo
1. DRCSC (Development Research Communication and Services Centre). 2017a. “Advancing Water Quality Markets in China.” Study TeamReport No. 3, DRCSC, Kolkata, India.
2. World Bank. 2019. “Vietnam: Toward a Safe, Clean, and Resilient Water System.” World Bank, Washington, DC.
