04/10/2023
1. ĐẶT VẤN ĐỀ
Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) - Dự thảo đính kèm tờ trình số 276/TTr-CP ngày 29/5/2023 đã đề cập vấn đề đất đai với đồng bào dân tộc thiểu số (DTTS) tại Điều 17 và hơn 20 Điều khác, qua đó có thể tháo gỡ được nhiều vướng mắc trong việc thực hiện chính sách về đất đai với đồng bào DTTS. Tuy nhiên, Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) còn chưa thể chế hóa được một cách đầy đủ định hướng, quan điểm chỉ đạo Nghị quyết số 18-NQ/TW của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIII về “Tiếp tục đổi mới hoàn thiện chính sách, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý và sử dụng đất tạo động lực đưa nước ta trở thành nước phát triển có thu nhập cao”, chưa tạo được hành lang pháp lý rõ ràng để giải quyết được một cách hiệu quả những khó khăn cốt lõi trong thực tế khi triển khai các chính sách đất đai đối với đồng bào DTTS. Bài báo trình bày tóm lược một số vấn đề khó khăn trong thực tế triển khai các chính sách về đất đai đối với đồng bào DTTS, từ đó đề xuất những giải pháp và điều chỉnh trong Luật Đất đai (sửa đổi) nhằm tháo gỡ những khó khăn, vướng mắc này.
2. KHÓ KHĂN TRONG THỰC TẾ VÀ ĐỀ XUẤT
2.1. Quỹ đất để giao cho đồng bào DTTS chưa được khai thác hết
Theo Báo cáo nghiên cứu khả thi Chương trình mục tiêu quốc gia phát triển kinh tế - xã hội (KT-XH) vùng đồng bào DTTS và miền núi giai đoạn 2011-2030; đến năm 2019, cả nước có khoảng 724 nghìn hộ DTTS thiếu đất sản xuất hoặc đất ở và nhà ở. Nhiều địa phương cho rằng nguồn lực, quỹ đất rất khó khăn và mức hỗ trợ thấp. Trên thực tế, diện tích đất chưa sử dụng của cả nước có 1,2 triệu ha, trong đó, đất đồi núi chưa sử dụng còn 908,56 nghìn ha. Đáng chú ý, phần lớn diện tích đất này là đất dốc đã qua sử dụng để canh tác nương rẫy, chất lượng đất bị suy giảm. Theo số liệu của Bộ NN&PTNT, cả nước có hơn 3,3 triệu ha do UBND xã quản lý (chưa giao). Bên cạnh đó, các địa phương còn diện tích đất rất lớn đang giao cho các tổ chức kinh tế sử dụng dưới dạng giao quyền sử dụng đất (QSDĐ)/thuê đất có thời hạn. Trong số hơn 6,8 triệu ha đã giao cho các ban quản lý (BQL) và các Công ty lâm nghiệp (CTLN), ước tính khoảng hơn 1 triệu ha đang có chồng lấn (Hiện không có số liệu chính xác trên toàn quốc, các địa phương ước tính tỷ lệ chồng lấn với rừng sản xuất là 15-30%, rừng phòng hộ 10-15%, rừng đặc dụng là 5-7%). Ngoài ra, nhiều diện tích chưa được sử dụng, quản lý hiệu quả, đang giao khoán lại cho cộng đồng bảo vệ, chăm sóc.
Như vậy, có thể thấy rằng, diện tích đất chưa giao sử dụng chưa hiệu quả này chưa được khai thác hết để tạo quỹ đất giao cho đồng bào DTTS thiếu đất. Trong đó, những vướng mắc cơ bản liên quan đến sự chênh lệch giữa số liệu thống kê, chỉ tiêu quy hoạch với hiện trạng sử dụng đất thực tế và quy hoạch 3 loại rừng; chưa có khuôn khổ pháp lý rõ ràng trong việc thu hồi đất để tạo quỹ đất giao cho đồng bào DTTS thiếu đất.
Để giải quyết khó khăn này, Luật Đất đai (sửa đổi) cần có quy định để tạo hành lang pháp lý thuận lợi cho việc tạo quỹ đất để giao cho đồng bào DTTS còn thiếu đất ở, đất sản xuất, cụ thể là: (i) Bổ sung “dự án tạo quỹ đất để bố trí đất sản xuất cho đồng bào DTTS thiếu đất” vào danh mục các dự án được thu hồi đất vì mục tiêu phát triển KT-XH vì lợi ích quốc gia, công cộng ở Điều 81, Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi); (ii) Có quy định cụ thể về nguyên tắc, quy trình phù hợp để giao/ cấp giấy chứng nhận QSDĐ cho đồng bào DTTS trong các trường hợp mà hồ sơ pháp lý chưa đầy đủ, hoặc các trường hợp có chồng lấn/tranh chấp; (iii) Điều chỉnh các hướng dẫn về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất ở các Điều 62 - 67 và chỉ tiêu quy hoạch 3 loại rừng để đảm bảo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất phản ánh đúng thực tế sử dụng đất và hiện trạng rừng, tạo điều kiện cho việc cấp giấy chứng nhận QSDĐ cho đồng bào DTTS được thuận lợi.
2.2. Tiến trình giao rừng, giao đất cho đồng bào DTTS còn chậm
Theo Báo cáo của Ủy ban Dân tộc Quốc hội, từ năm 2003 - 2016, đã hỗ trợ đất ở cho hơn 93.600 hộ, đất sản xuất cho trên 107.800 hộ gia đình người DTTS; giai đoạn 2017 - 2020, đã hỗ trợ đất ở cho 9.523 hộ và đất sản xuất cho 3.900 hộ. So với mục tiêu đề ra, tiến độ thực hiện chính sách đất đai cho đồng bào DTTS còn rất chậm. Tính đến cuối năm 2018, khoảng 85% trong số hơn 400 nghìn ha đất dự kiến được giao cho cộng đồng vẫn đang do các CTLN Nhà nước hoặc chính quyền địa phương quản lý, chưa giao được cho cộng đồng. Nếu theo tiến độ dự kiến này, gần như chắc chắn rằng, mục tiêu đến năm 2025, giải quyết cơ bản vấn đề đất ở, đất sản xuất cho đồng bào DTTS sẽ không đạt được như Nghị quyết số 18-NQ/TW đề ra.
Việc chậm trễ tiến độ giao đất, giao rừng cho đồng bào DTTS có nhiều yếu tố chủ quan và khách quan. Ngoài những vướng mắc như đã trình bày ở phần trên, còn một số nguyên nhân quan trọng như:
(i) Sai lệch giữa số liệu thống kê, ranh giới trên bản đồ quy hoạch với thực tế sử dụng. Hiện nay, phần lớn diện tích được bàn giao cho các địa phương quản lý đã có người sử dụng. Việc bàn giao đất, rừng cho UBND xã chủ yếu chỉ là giao trên sổ sách, không xác định được trên thực địa. Bên cạnh đó, có sự sai khác về thực tế sử dụng đất và mục đích sử dụng đất theo quy hoạch; hơn nữa, đối tượng được giao khoán, thuê đất chuyển nhượng qua nhiều lần; việc xử lý tài sản trên đất phức tạp, khó khăn. Hiện tại, còn thiếu những hướng dẫn cụ thể và nhất quán về hồ sơ và thủ tục để xử lý (thu hồi/ điều chỉnh hay cấp giấy chứng nhận QSDĐ) đối với các diện tích sai khác, chồng lấn này. Hơn nữa, hầu hết các địa phương chưa có kinh phí đo đạc diện tích nhận lại để lập hồ sơ giao đất, cấp giấy chứng nhận QSDĐ. Trên thực tế, đây là vướng mắc lớn nhất mà các địa phương chưa tháo gỡ được, dẫn đến chậm trễ trong việc triển khai giao đất cho đồng bào DTTS thiếu đất.
(ii) Các quy định của Luật Đất đai chưa nhất quán với Luật Lâm nghiệp và chưa cụ thể hóa đầy đủ một số nội dung liên quan đến giao đất rừng cho cộng đồng quản lý. Luật Đất đai năm 2013 có nhiều điểm còn bất cập, chưa nhất quán với Luật Lâm nghiệp năm 2017, chẳng hạn như chưa có quy định cộng đồng dân cư là người sử dụng đất, quy định về đất tín ngưỡng, quy định về tiến trình và điều kiện để cấp đất cho cộng đồng quản lý, khái niệm rừng, đất lâm nghiệp, chuyển đổi mục đích sử dụng đất... Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) đã có điều chỉnh và bổ sung một số quy định để đảm bảo sự nhất quán với quy định của Luật Lâm nghiệp 2017, tuy nhiên, vẫn chưa xử lý hết được những bất cập giữa hai Luật này. Ví dụ, bất cập về loại đất và đối tượng được giao, thuê đất so với loại rừng và đối tượng được giao, thuê rừng (như ở các Điều 120, 178, 179, 180). Điều này đã dẫn đến những bất cập vướng mắc khi triển khai giao đất, gắn với giao rừng cho cộng đồng DTTS quản lý rừng và đất lâm nghiệp ở nhiều tỉnh, thành trên cả nước.
(iii) Quá trình rà soát và bàn giao đất từ các CTLN chưa được triển khai một cách thực chất và hiệu quả. Diện tích đất đai có nguồn gốc từ nông, lâm trường quốc doanh, sau này chuyển đổi thành các CTLN là quỹ đất quan trọng để bố trí đất sản xuất cho đồng bào DTTS thiếu đất. Trong những năm qua, việc rà soát quỹ đất do các CTLN quản lý được thực hiện theo tinh thần Nghị quyết số 30-NQ/TW ngày 12/3/2014 của Bộ Chính trị về tiếp tục sắp xếp, đổi mới và phát triển, nâng cao hiệu quả hoạt động của công ty nông, lâm nghiệp, Nghị quyết số 112/2015/QH13 về tăng cường quản lý đất đai có nguồn gốc từ nông trường, lâm trường quốc doanh do các công ty nông nghiệp, CTLN, BQL rừng và các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân khác sử dụng; Nghị định số 118/2014/NĐ-CP của Chính phủ về sắp xếp, đổi mới và phát triển, nâng cao hiệu quả hoạt động của công ty nông, lâm nghiệp... Các văn bản pháp lý này đã đưa ra những hướng dẫn khá cụ thể, chi tiết cho việc rà soát, sắp xếp lại các CTLN. Tuy nhiên, trên thực tế, quá trình triển khai rà soát và bàn giao quỹ đất do các CTLN đang quản lý ở nhiều nơi còn chưa thực sự hiệu quả, thiếu thực chất. Hiện nay, vẫn còn diện tích lớn đất, rừng thuộc phạm vi quản lý của các CTLN, BQL rừng phòng hộ, rừng đặc dụng đang có chồng lấn với thực tế sử dụng của cộng đồng. Một trong những nguyên nhân chính của việc tồn tại kéo dài tình trạng chồng lấn này là do thiếu sự tham gia của chính quyền địa phương và cộng đồng dân cư ở khu vực giáp ranh trong quá trình rà soát và bàn giao đất về cho địa phương, thiếu sự tham gia giám sát đối với hoạt động rà soát và bàn giao đất, rừng từ các CTLN về cho địa phương.
Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) đã bổ sung Điều 181 quy định việc sử dụng đất do các công ty nông, lâm nghiệp quản lý, sử dụng; trong đó quy định việc thu hồi đất từ các nông, lâm trường giao cho địa phương quản lý và ưu tiên giao cho đồng bào DTTS. Tuy nhiên, với quy định như hiện nay còn chưa đủ chặt chẽ để đảm bảo tiến trình rà soát và bàn giao đất, rừng do các CTLN và BQL rừng cho địa phương sẽ được thực hiện một cách hiệu quả và thực chất hơn, không giải quyết dứt điểm được tình trạng chồng lấn kéo dài.
Để giải quyết khó khăn này, Luật Đất đai (sửa đổi) cần có quy định rõ ràng, cụ thể hơn nhằm giải quyết dứt điểm các khó khăn nêu trên. Cụ thể, rà soát và bổ sung các điều khoản quy định liên quan đến thông tin đất đai và quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất để đảm bảo hệ thống thông tin phản ánh đúng hiện trạng sử dụng đất (các Điều 56, 60, 64, 65, 66,67, 165, 166, 181…); Rà soát và bổ sung các điều khoản liên quan đến giao đất cho đồng bào DTTS nhằm đảm bảo sự nhất quán giữa Luật Đất đai với Luật Lâm nghiệp và các quy định của Luật khác (Điều 3, Điều 10, Điều 17 - 123, Điều 135 - 136, 151, Điều 176 - 179, 181, 184 - 186…). Sửa Điều 181 trong Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) với yêu cầu cụ thể về sự tham gia của người dân và chính quyền địa phương ở khu vực giáp ranh vào quá trình rà soát đất đai do các công ty nông, lâm nghiệp quản lý.
2.3. Vấn đề (tái) thiếu đất của đồng bào DTTS
Về sinh kế, thu nhập trên đất, rừng được giao
Thực tế ở nhiều địa phương cho thấy, việc giao đất giao rừng từ quỹ đất do các CTLN bàn giao cho địa phương chưa thực sự ưu tiên cộng đồng DTTS. Do không có tiêu chí cụ thể cho nên các diện tích được bàn giao cho cộng đồng thường manh mún, ở xa, đất xấu, khó canh tác được hoặc đất không có rừng, không được hưởng các quyền lợi từ chăm sóc, bảo vệ rừng như phí bảo vệ rừng, phí chi trả dịch vụ môi trường rừng; ở nhiều nơi, vị trí đất không thuận lợi cho việc giao đất cho đồng bào do không cùng địa bàn.
Một thực tế khác là có những diện tích đất mà người dân đã canh tác, sản xuất từ nhiều năm, nhưng do không đúng với quy hoạch mục đích sử dụng đất theo hồ sơ quy hoạch nên họ không được cấp Giấy chứng nhận QSDĐ, người dân không yên tâm đầu tư sản xuất một cách ổn định. Hơn nữa, do diện tích đất/ rừng này không nằm trong quy hoạch, không có hồ sơ đất đai nên họ cũng không nhận được sự hỗ trợ nào từ các chương trình chính sách của Nhà nước trong sản xuất cũng như tiêu thụ sản phẩm. Điều này dẫn đến việc canh tác không hiệu quả, năng suất thấp và suy thoái đất.
Bên cạnh đó, trong quy trình giao đất giao rừng còn chưa gắn với các chính sách hỗ trợ sản xuất sau khi giao đất giao rừng. Do thiếu kinh nghiệm, kiến thức sản xuất nên đồng bào DTTS chưa thực sự khai thác được hiệu quả của đất/rừng được giao.
Về tình trạng chuyển nhượng đất sản xuất của đồng bào DTTS
Tình trạng tái thiếu đất sản xuất trong cộng đồng DTTS là một trong những vấn đề đang ngày gia tăng trong những năm gần đây. Mặc dù chưa có số liệu thống kê đầy đủ, tại nhiều địa phương đã ghi nhận tình trạng đồng bào DTTS sau khi được Nhà nước giao đất sản xuất theo các chính sách hỗ trợ nhưng đã chuyển nhượng đất đai cho người khác. Đặc biệt là hiện tượng cầm cố đất đai trong đồng bào DTTS để vay vốn sản xuất, tiêu dùng… Tình trang này khá phổ biến ở vùng Tây Nguyên, Tây Nam bộ và Đông Nam bộ. Đây là sự biến tướng của hình thức thế chấp và thường dẫn đến việc chuyển nhượng, cưỡng đoạt đất đai một cách thiếu công bằng từ đồng bào DTTS, kể cả đất giao lần đầu và đất giao theo chính sách hỗ trợ đất sản xuất cho đồng bào DTTS thiếu đất.
Đáng lưu ý, Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) lần này đã mở rộng hạn mức nhận chuyển nhượng đất, mở rộng đối tượng được nhận chuyển nhượng QSDĐ đối với đất rừng sản xuất, đất nông nghiệp. Việc nới lỏng các hạn chế này sẽ tạo thêm áp lực đất đai ở các vùng DTTS và nguy cơ mất đất của người DTTS.
Thông tin kiến thức pháp luật về đất đai của đồng bào DTTS
Theo số liệu thống kê năm 2019, có gần 20% người DTTS không đọc thông, viết thạo Tiếng Việt, đặc biệt ở một số nhóm DTTS như người Mông, tỷ lệ này lên đến 45,7%, người Lự là 50,1%. Trong thực tế, số liệu này có thể còn cao hơn ở vùng KT-XH khó khăn và đặc biệt khó khăn. Hiện nay, thông tin về pháp luật và đất đai hiện tại chỉ có bằng Tiếng Việt. Điều này hạn chế khả năng tiếp cận thông tin và kiến thức pháp luật đất đai đối với một số nhóm DTTS có tỷ lệ người (tái) mù chữ cao. Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) cũng chưa có quy định nào về việc thông tin bằng ngôn ngữ DTTS.
Hầu hết đồng bào DTTS tại các vùng có điều kiện khó khăn đều chưa nắm bắt được hết quyền và nghĩa vụ của mình trong các giao dịch đất đai. Theo khảo sát nhanh do Viện Tư vấn phát triển KT-XH nông thôn và miền núi (CISDOMA) thực hiện năm 2020 với 400 người DTTS ở các huyện Mai Châu, tỉnh Hòa Bình và Quế Phong, tỉnh Nghệ An, chỉ có 70% biết rằng họ có quyền được nhận bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất, 60% biết rằng họ có quyền thuê và cho thuê QSDĐ, 65% biết có quyền được chuyển nhượng QSDĐ. Việc thiếu thông tin về các quy định của pháp luật, nhận thức chưa đầy đủ về quyền, nghĩa vụ của người sử dụng đất và thiếu vắng các dịch vụ tư vấn pháp luật đối với cộng đồng DTTS dẫn đến những rủi ro đối với người DTTS trong các tiến trình chuyển đổi, giao dịch đất đai. Luật Trợ giúp pháp lý năm 2017 đã quy định đối tượng được trợ giúp pháp lý gồm người dân tộc thiểu số cư trú ở vùng có điều kiện KT-XH đặc biệt khó khăn. Tuy nhiên, việc trợ giúp chỉ được thực hiện khi có yêu cầu và khi đã có tranh chấp xảy ra. Trên thực tế, hầu hết người dân không biết mình có quyền này, cũng như các quyền khác liên quan đến đất đai, vì thế mà họ dễ gặp rủi ro khi thực hiện các cam kết, thỏa thuận mà chưa ý thức hết được quyền và trách nhiệm của mình. Và trong hầu hết các trường hợp khi đã có tranh chấp thì người DTTS thường là người bị thua thiệt, vì họ không có đủ kiến thức pháp luật và thiếu các hồ sơ, minh chứng pháp lý để bảo vệ quyền lợi của mình.
Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) và các quy định pháp luật cũng chưa có quy định nào về việc cung cấp kiến thức pháp luật, tư vấn cho người DTTS nhằm ngăn ngừa, phòng tránh các trường hợp mua bán trái pháp luật, thiếu minh bạch và không công bằng đối với người DTTS trước khi họ thực hiện các giao dịch đất đai.
Nhằm giải quyết vấn đề này, Luật Đất đai (sửa đổi) cần rà soát lại nội dung Điều 17 và các điều, khoản liên quan để làm rõ tiêu chí giao đất, giao rừng cho đồng bào nhằm đảm bảo nguyên tắc “có sinh kế ổn định, phù hợp với văn hóa địa phương”. Đồng thời, bổ sung yêu cầu cung cấp thông tin pháp luật đất đai phù hợp với vùng đồng bào DTTS đặc biệt khó khăn, có tỷ lệ người biết Tiếng Việt thấp, trong các tiến trình chuyển dịch đất đai (tham vấn kế hoạch sử dụng đất, phương án thu hồi, bồi thường…) mà có liên quan trực tiếp đến họ tại các Điều 19, 70, 84, 85, 86, 90, 91. Cùng với đó, rà soát lại nội dung Điều 49 và bổ sung yêu cầu có tư vấn pháp lý như một thủ tục bắt buộc khi đối tượng chuyển nhượng là người DTTS ở vùng khó khăn. Việc bổ sung quy định yêu cầu có hoạt động tư vấn pháp luật miễn phí như một công đoạn bắt buộc trong các giao dịch liên quan đến chuyển nhượng, thu hồi đất đối với một số cộng đồng DTTS thuộc nhóm đặc biệt khó khăn nhằm đảm bảo người DTTS nắm rõ quyền và nghĩa vụ của mình trước khi thực hiện các giao dịch về đất đai.
Khả năng tiếp cận và hưởng dụng đất, rừng được xem là một yếu tố có vai trò quyết định đối với sinh kế, văn hóa và môi trường sống của người DTTS. Trong 20 năm qua, Đảng, Chính phủ đã có nhiều chủ trương, chính sách để giải quyết vấn đề đất đai với cộng đồng DTTS, tuy nhiên kết quả chưa đạt được như mục tiêu đề ra và còn nhiều bất cập. Việc sửa đổi Luật Đất đai năm 2013 là cơ hội để giải quyết một số vướng mắc cơ bản liên quan đến giao đất, giao rừng, đất tín ngưỡng, tiếp cận thông tin và trợ giúp pháp lý đất đai nhằm tăng cường tiếp cận và hưởng dụng đất đai của đồng bào DTTS, ổn định cuộc sống của người dân, đồng thời góp phần bảo vệ và phát triển rừng một cách hiệu quả. Bài báo này bổ sung thêm một số phân tích những vấn đề thực tế, từ đó đưa ra những đề xuất chính sách cũng như góp ý cụ thể cho một số điều của Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) với mong muốn Bộ luật sẽ thể chế hóa được rõ hơn những quan điểm chỉ đạo của Nghị quyết số 18-NQ/TW, tạo hành lang pháp lý rõ ràng hơn nhằm giải quyết được dứt điểm những vấn đề cốt lõi đang là rào cản đối với nỗ lực giải quyết đất ở, đất sản xuất cho đồng bào DTTS, hướng đến mục tiêu phát triển KT-XH bền vững và bảo vệ tài nguyên đất, rừng ở các vùng DTTS và miền núi được hiệu quả.
Trương Quốc Cần
Viện trưởng Viện Tư vấn Phát triển kinh tế - xã hội nông thôn và miền núi
(Nguồn: Bài đăng trên Tạp chí Môi trường, số Chuyên đề Tiếng việt II/2023)
TÀI LIỆU THAM KHẢO
1.Tờ trình số 276/TTr-CP của Chính phủ về Dự án Luật Đất đai (sửa đổi), ngày 29/5/2023.
2.Báo cáo Quy hoạch sử dụng đất quốc gia thời kỳ 2021 - 2030, tầm nhìn đến năm 2050 và kế hoạch sử dụng đất 5 năm 2021 - 2025.
3.Quyết định số 2860/QĐ-BNN-TCLN ngày 27/7/2022 của Bộ NN&PTNT về việc công bố hiện trạng rừng toàn quốc năm 2021.
