Một số giải pháp tăng cường đầu tư theo phương thức (PPP) trong xử lý chất thải rắn sinh hoạt

07/01/2021

    Tại Việt Nam, mô hình đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) bắt đầu được thực hiện từ năm 1997 khi Chính phủ ban hành Nghị định 77-CP về quy chế đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT áp dụng cho đầu tư trong nước. Qua nhiều lần bổ sung, sửa đổi để từng bước tiếp cận với thông lệ quốc tế, hiện nay hoạt động PPP và nội dung lựa chọn nhà đầu tư được quy định tại Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư năm 2020. Theo số liệu tại Báo cáo của Chính phủ về tổng kết tình hình thực hiện dự án PPP, đến hết năm 2019 cả nước đã huy động được khoảng 1.609.295 tỷ đồng thực hiện đầu tư 336 dự án PPP, các dự án PPP (không bao gồm các dự án áp dụng loại hợp đồng BT) được triển khai chủ yếu thuộc một số lĩnh vực trọng điểm như giao thông vận tải, năng lượng, cung cấp nước sạch, xử lý nước thải, chất thải.

1. Thực trạng hoạt động xử lý CTRSH

    Hiện nay, trên cả nước có 1.322 cơ sở xử lý chất thải rắn sinh hoạt (CTRSH), gồm 381 lò đốt CTRSH, 37 dây chuyền sản xuất phân compost, 904 bãi chôn lấp, trong đó có nhiều bãi chôn lấp không hợp vệ sinh. Một số cơ sở áp dụng phương pháp đốt CTRSH có thu hồi năng lượng để phát điện hoặc có kết hợp nhiều phương pháp xử lý. Trong các cơ sở xử lý chất thải rắn sinh hoạt, có 78 cơ sở xử lý CTRSH cấp tỉnh.

    Tổng khối lượng CTRSH trên cả nước CTRSH phát sinh khoảng hơn 61.000 tấn/ngày, trong đó khối lượng phát sinh tại khu vực đô thị là hơn 37.000 tấn/ngày, khu vực nông thôn khoảng hơn 24.000 tấn/ngày. Các địa phương có khối lượng phát sinh lớn như thành phố Hồ Chí Minh (91.000 tấn/ngày), Hà Nội (6.5000 tấn/ngày) trong khi các địa phương có khối lượng phát sinh ít là Bác Kạn (190 tấn/ngày), Kon Tum (212 tấn/ngày).

    Tỷ lệ thu gom CTRSH khu vực đô thị của các địa phương đạt từ 62% đến hơn 90%, một số địa phương đạt tỷ lệ thu gom cao như Bình Dương, Đồng Nai, Thái Bình, Cần Thơ, Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh. Tuy nhiên, tỷ lệ CTRSH được xử lý đúng kỹ thuật, hợp vệ sinh môi trường còn thấp. Công nghệ xử lý CTRSH còn lạc hậu và chưa phù hợp với điều kiện thực tế, vẫn tập trung chủ yếu là chôn lấp và đốt.

    Về tỷ lệ xử lý CTRSH, hiện nay khoảng 71% tổng lượng chất thải (tương đương 43.000 tấn/ngày) được xử lý bằng phương pháp chôn lấp (không bao gồm lượng bã thải và tro xỉ từ các cơ sở chế biến phân compost và các lò đốt); 16% tổng lượng chất thải (tương đương 9.500 tấn/ngày) được xử lý bằng phương pháp compost và phương phương khác; 13% tổng lượng chất thải (tương đương 8.000 tấn/ngày) được xử lý bằng phương pháp đốt.

    Việc lựa chọn công nghệ xử lý CTRSH cần căn cứ vào tiêu chí lựa chọn công nghệ và phù hợp với điều kiện kinh tế, xã hội và môi trường thực tế của từng địa phương. Tuy nhiên, căn cứ vào ưu nhược điểm của các loại hình công nghệ xử lý CTRSH, nhà đầu tư có thể xem xét khi lựa chọn đầu tư theo thứ tự ưu tiên như sau:

 

TT	Công nghệ	Phạm vi áp dụng	Lưu ý
1	Công nghệ đốt có thu hồi năng lượng	Phù hợp với khu vực đô thị có lượng CTRSH lớn hơn 300 tấn/ngày; trước mắt cần tập trung phát triển tại vùng kinh tế phát triển, các đô thị lớn	Giá thành đầu tư cao, vận hành phức tạp, cần có biện pháp xử lý tro xỉ phát sinh
2	Công nghệ đốt không thu hồi năng lượng	Phù hợp với khu vực có khối lượng CTRSH không lớn, quy mô cấp liên xã, huyện	Cần vận hành đúng quy chuẩn, có biện pháp xử lý tro xỉ phát sinh, công suất tối thiểu 1 tấn/h, không được đầu tư các lò đốt quy mô nhỏ (<300 kg/h)
3	Đồng xử lý trong lò nung xi măng	Áp dụng tại những địa phương có cơ sở sản xuất xi măng và đồng thời chưa có các cơ sở xử lý CTRSH đáp ứng được nhu cầu hiện nay	Cần đảm bảo chất lượng xi măng và một số loại chất thải không xử lý được phương pháp này
4	Compost, ưu tiên áp dụng quá trình lên men khô	Phù hợp tại các khu vực có khả năng tiêu thu sản phẩm tốt (các lâm trường và khu vực trồng cây công nghiệp) đồng thời nguồn chất thải đầu vào chứa lượng chất hữu cơ cao	Cần diện tích nhà xưởng và áp dụng đồng thời với những phương pháp xử lý khác để xử lý những loại chất thải hữu cơ
5	Chôn lấp	Áp dụng tại những địa phương có quỹ đất rộng mật độ dân cư thấp	Giá thành đầu tư, xây dựng thấp, cần có biện pháp xử lý nước thải và khí thải phát sinh đáp ứng quy chuẩn
6	Các phương pháp khác như Metan hóa, Cacbon hóa, RDF,..	Xem xét đầu tư kết hợp với các công nghệ khác đã nêu ở trên	Cần đảm bảo mức tiêu thụ sản phẩm

    Việc đầu tư hệ thống xử lý CTRSH chủ yếu sử dụng nguồn vốn ngân sách nhà nước (trong đó vốn vay ODA là chính), trong khi nguồn vốn của khu vực kinh tế tư nhân tham gia đầu tư còn rất khiêm tốn. Thực trạng này đặt ra đòi hỏi cần phải có những giải pháp phù hợp hơn nữa để huy động tối đa các nguồn lực, trong đó tập trung thu hút sự tham gia của khu vực kinh tế tư nhân đầu tư phát triển hệ thống xử lý CTRSH nhằm giảm gánh nặng cho ngân sách nhà nước.

    Kinh nghiệm quốc tế cho thấy đầu tư theo phương thức đối tác công tư là một cơ chế tốt để khai thác các nguồn vốn đầu tư trực tiếp từ khu vực tư nhân trong và ngoài nước. Đây là những dòng vốn không dẫn đến nợ công do Chính phủ không phải vay hoặc cấp bảo lãnh, rất cần thiết và phù hợp với cam kết kiểm soát nợ công của Chính phủ Việt Nam.

2. Phương thức hợp tác công tư lĩnh vực xử lý CTRSH

    Theo Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư năm 2020, “Đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) là phương thức đầu tư được thực hiện trên cơ sở hợp tác có thời hạn giữa Nhà nước và nhà đầu tư tư nhân thông qua việc ký kết và thực hiện hợp đồng dự án PPP nhằm thu hút nhà đầu tư tư nhân tham gia dự án PPP”. Các hình thức hợp đồng PPP bao gồm: Hợp đồng Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao (BOT); Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao - Kinh doanh (BTO); Hợp đồng Xây dựng - Sở hữu - Kinh doanh (BOO); Hợp đồng Kinh doanh - Quản lý (O&M); Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao - Thuê dịch vụ (BTL); Hợp đồng Xây dựng - Thuê dịch vụ - Chuyển giao (BLT); Hợp đồng hỗn hợp.

    Các dự án xử lý CTRSH có thể thực hiện theo hình thức PPP hoặc theo hình thức “xã hội hóa”, việc xã hội hóa đầu tư lĩnh vực xử lý CTRSH vẫn có thể hiểu là PPP ở mức sơ khai, có sự tham gia của cả 3 bên Nhà nước - Nhà đầu tư - Người dân. Do đặc trưng của dự án xử lý CTRSH, nên lựa chọn hình thức hợp đồng cũng có đặc trưng khác với đầu tư PPP các lĩnh vực khác:

    Công nghệ và dây chuyền xử lý CTRSH được nhà đầu tư nắm giữ, để vận hành cũng cần chi phí và tổ chức quản lý, trong khi, Nhà nước không nhất thiết và sẽ tốn nhiều nguồn lực cũng như khó có khả năng tiếp nhận công nghệ nếu phải quản lý chúng.

    Các dự án xử lý CTRSH cần có quy mô tối thiểu để vận hành, tuy nhiên, việc mức phí vệ sinh môi trường thấp và dân cư phân tán dẫn đến việc thu phí của người dân đối với dự án xử lý CTRSH không có tính hiệu quả mà lại phát sinh thêm chi phí và thời gian. Vì vậy, thông thường nhà đầu tư lĩnh vực này chủ yếu là do Nhà nước thanh toán, điều này quyết định hình thức hợp đồng phù hợp giữa Nhà nước và nhà đầu tư.

    Vì vậy, đối với dự án xử lý CTRSH có thể xem xét sử dụng hình thức BOO, đây là hình thức thường được áp dụng hoặc cũng có thể áp dụng hợp đồng thuê vận hành trong trường hợp nhà đầu tư xây dựng nhà máy, sau đó Nhà nước ký hợp đồng thuê vận hành với nhà đầu tư, đó là hình thức BLT, hoặc BTL.

3. Nguồn vốn đầu tư theo hình thức PPP lĩnh vực xử lý CTRSH

    Nguồn vốn vào hoạt động đầu tư PPP lĩnh vực xử lý CTRSH bao gồm: nguồn vốn chủ sở hữu của các nhà đầu tư, nguồn vốn của các tổ chức tín dụng và nguồn vốn tham gia của Nhà nước (ngân sách Nhà nước và phí vệ sinh môi trường):

    Nguồn vốn chủ sở hữu của các nhà đầu tư: là thành phần nguồn lực cốt lõi của hình thức PPP trong lĩnh vực xử lý CTRSH. Việc nhà đầu tư có năng lực về vốn chủ sở hữu giúp giảm chi phí khi phải đi vay vốn để thực hiện dự án và đảm bảo nhà đầu tư có cam kết thực sự cho việc đầu tư vào dự án.

    Nguồn vốn của các tổ chức tín dụng: là nguồn vốn bổ sung cho nhà đầu tư để có đủ nguồn lực thực hiện dự án PPP lĩnh vực xử lý CTRSH. Nguồn lực này tạo nên chi phí về vốn cho nhà đầu tư. Tuy nhiên, việc huy động nguồn vốn này giúp nhà đầu tư có phân tích tài chính dự án hợp lý khi nhà đầu tư không thể huy động đủ toàn bộ chi phí cho dự án đầu tư.

    Nguồn vốn ngân sách Nhà nước: Nguồn ngân sách nhà nước giúp Nhà nước thực hiện các bước chuẩn bị đầu tư (như lập dự án hay báo cáo khả thi; chi phí tổ chức lựa chọn nhà đầu tư...), chi phí giải phóng mặt bằng nhằm ưu đãi, hỗ trợ nhà đầu tư... Ở giai đoạn dự án vận hành, thông thường Nhà nước sẽ thanh toán cho nhà đầu tư, khi phí vệ sinh môi trường không đủ bù đắp chi phí xử lý, thì Nhà nước phải bù bằng ngân sách nhà nước để thanh toán cho nhà đầu tư. Ngoài ra, các nhà tài trợ nước ngoài có thể cung cấp viện trợ cho các cơ quan nhà nước hay gọi là ODA. Theo Luật ngân sách nhà nước, nguồn vốn ODA cũng là nguồn ngân sách nhà nước.

    Theo số liệu thống kê của Bộ Xây dựng, giai đoạn 2012-2020, với tổng cộng hơn 230 dự án, trong đó có 143 dự án đầu tư xây dựng nhà máy xử lý chất thải rắn có tổng vốn nhu cầu đầu tư khoảng 21.600 tỷ đồng. Việc đầu tư phát triển hệ thống xử lý CTRSH chủ yếu sử dụng nguồn vốn ngân sách nhà nước (trong đó vốn vay ODA là chính), trong khi nguồn vốn của khu vực kinh tế tư nhân tham gia đầu tư còn rất khiêm tốn. Thực trạng này đặt ra đòi hỏi cần phải có những giải pháp phù hợp hơn nữa để huy động tối đa các nguồn lực, trong đó tập trung thu hút sự tham gia của khu vực kinh tế tư nhân đầu tư phát triển hệ thống xử lý CTRSH nhằm giảm gánh nặng cho ngân sách nhà nước.

   Với việc trở thành nước có thu nhập trung bình nguồn vốn ODA phải chuyển sang vay, mặt khác, mức nợ công tăng cao, bội chi được kiểm soát, chi đầu tư phát triển ngày càng hạn chế. Tất yếu cần sự huy động nguồn vốn từ NĐT tư nhân để đầu tư lĩnh vực xử lý CTRSH.

4. Hạn chế và bất cập

    PPP đã góp phần tích cực vào việc hoàn thiện số lượng, chất lượng, kịp thời giải quyết các nhu cầu bức xúc về dịch vụ xử lý CTRSH của người dân. Tuy nhiên, thực tiễn cho thấy, việc triển khai các dự án PPP trong xử lý CTRSH còn một số tồn tại, bất cập:

    Việc lựa chọn nhà đầu tư vẫn phải đối mặt với nhiều khó khăn, thách thức. Đa số các dự án PPP áp dụng hình thức chỉ định thầu để lựa chọn nhà đầu tư, tiềm ẩn nhiều rủi ro dẫn đến tình trạng lãng phí, thất thoát vốn do chọn lựa nhà đầu tư không có đủ năng lực thực hiện dự án. Quy trình đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư kéo dài.

    Hầu hết công nghệ xử lý CTRSH nhập khẩu không phù hợp với thực tế CTRSH tại Việt Nam chưa được phân loại tại nguồn. Phần lớn các dự án đều chưa phát huy được công năng, hiệu quả trong quản lý, vận hành dự án xử lý CTRSH.

    Việc huy động nguồn lực từ các doanh nghiệp để đầu tư xây dựng khu xử lý, nhà máy xử lý CTRSH còn gặp nhiều khó khăn. Hiện nay, các địa phương đang áp dụng các giá xử lý khác nhau cho các phương pháp xử lý khác nhau. Thực tế tồn tại là cùng một phương pháp xử lý nhưng đơn giá áp dụng tại từng địa phương là khác nhau. Ví dụ như đơn giá xử lý chất thải rắn sinh hoạt bằng phương pháp đốt tại thành phố Hồ Chí Minh là 510,234 đồng/tấn trong khi cùng với công nghệ đó, đơn giá được áp dụng tại Hải Dương là 230,000 đồng/tấn, thậm chí trong cùng một địa phương và cùng một công nghệ nhưng giá xử lý chất thải lại được áp dụng khác nhau. Đây là một bất cập cần được giải quyết để thúc đẩy công tác xã hội hóa, tránh tình trạng các nhà đầu tư chỉ mong muốn đầu tư tại các tỉnh/thành phố có mức giá xử lý cao.

    Nhà nước chưa có có hướng dẫn công nghệ phù hợp với đặc thù CTRSH tại Việt Nam, kèm theo đó là các tiêu chuẩn chất lượng môi trường của các công nghệ. Cơ chế giám sát không đảm bảo nhà đầu tư đầu tư đầy đủ dây chuyển công nghệ. Ngay cà kiểm soát ô nhiễm môi trường tại các dự án thì cơ quan nhà nước cũng không có cơ chế giám sát.

    Chưa có chế tài phạt nhà đầu tư nếu thực hiện không đúng cam kết, đồng thời không kịp thay đổi về giá thanh toán khi nhà đầu tư không xử lý theo công nghệ mà chỉ chôn lấp CTRSH.

    Hệ thống chính sách, các quy định, hướng dẫn liên quan đến công tác quản lý CTRSH còn chưa hoàn thiện. Hiện đang còn thiếu các hướng dẫn lựa chọn công nghệ, hướng dẫn kỹ thuật phù hợp về thu gom, lưu giữ, xử lý chất thải rắn sinh hoạt; các địa phương còn khó khăn trong việc lựa chọn mô hình công nghệ quản lý phù hợp dẫn đến việc lúng túng trong lựa chọn chủ đầu tư.

5. Một số giải pháp tăng cường đầu tư theo hình thức PPP lĩnh vực xử lý chất thải rắn sinh hoạt

    Để phát huy lợi thế từ PPP và thu hút đầu tư của khu vực tư nhân vào lĩnh vực xử lý CTRSH cần tập trung vào thực hiện một số nội dung sau:

    Xây dựng chiến lược, quy hoạch hợp lý về phát triển hệ thống hạ tầng cơ sở và hình thành một khung pháp lý rõ ràng cho PPP, trong đó có các cơ chế, chính sách về tín dụng, phí dịch vụ, đất đai,... để thu hút đầu tư của tư nhân cho các dự án xử lý CTRSH.

    Hoàn thiện cơ chế tài chính cho PPP. Theo đó, về phía vốn nhà nước, có thể nghiên cứu bố trí nguồn vốn ngân sách tập trung ở Trung ương dành riêng cho các dự án PPP được lựa chọn theo từng thời kỳ, phù hợp với kế hoạch đầu tư công và kế hoạch tài chính trung và dài hạn. Về phía tư nhân, các nhà đầu tư cần được cho phép có nhiều lựa chọn khác nhau để huy động vốn đầu tư bên cạnh vay vốn ngân hàng, như tiếp cận vay vốn ODA và các nguồn vốn ưu đãi khác.

    Xây dựng cơ chế ưu đãi đối với cộng đồng dân cư xung quanh cơ sở xử lý CTRSH để khuyến khích người dân đồng thuận trong việc xây dựng nhà máy xử lý CTRSH. Thí điểm áp dụng việc thu giá dịch vụ thu gom, vận chuyển, xử lý CTRSH theo khối lượng phát sinh, trước mắt triển khai áp dụng tại các đô thị đặc biệt và đô thị loại I. Xây dựng và ban hành hướng dẫn quy trình lựa chọn chủ đầu tư dự án xử lý CTRSH theo hướng tạo thuận lợi cho các nhà đầu tư có áp dụng công nghệ sạch, thân thiện với môi trường; xây dựng và thực hiện quy trình, chính sách liên quan đến công tác giải tỏa, đền bù xây dựng các khu xử lý CTRSH. Việc lựa chọn nhà đầu tư cần được hoàn thiện, đảm bảo có nhiều nhà đầu tư quan tâm được tiếp cận thông tin. Đẩy mạnh hình thức đấu thầu rộng rãi lựa chọn nhà đầu tư, ưu tiên đấu thấu quốc tế; hạn chế tối đa tình trạng chỉ định thầu. Việc chỉ định trực tiếp nhà đầu tư chỉ được phép thực hiện khi chỉ có một nhà đầu tư đăng ký thực hiện dự án hoặc trong trường hợp có sự cần thiết cấp bách về hạ tầng gắn với các tiêu chí cụ thể. Đối với nhà đầu tư được lựa chọn qua đấu thầu, Nhà nước và nhà đầu tư thương thảo các nội dung quan trọng, đặc biệt là phân chia trách nhiệm, cơ chế phối hợp.

    Ưu tiên sử dụng nguồn vốn ODA cho Quỹ chuẩn bị và Phát triển dự án (PDF) và Quỹ hỗ trợ bù đắp tính khả thi của dự án (VGF). Ưu tiên cho các địa phương phát hành trái phiếu địa phương, tạo vốn đối ứng phần vốn tham gia của Nhà nước cho các dự án PPP trong lĩnh vực dịch vụ môi trường. Phải phân định rõ chi đầu tư cho bảo vệ môi trường với chi đầu tư cho cơ sở hạ tầng từ nguồn ngân sách Nhà nước.

6. Kết luận

    Phương thức đối tác công tư (PPP) có tầm quan trọng đặc biệt trong việc thu hút nguồn vốn tư nhân để xây dựng hệ thống cơ sở hạ tầng, phát triển kinh tế - xã hội đất nước. Triển khai các dịch vụ xử lý CTRSH theo phương thức đối tác công tư là sự lựa chọn phù hợp với tình hình của Việt Nam hiện nay. Tuy nhiên, cơ chế triển khai dịch vụ này vẫn chủ yếu được thực hiện theo hình thức xã hội hóa, còn tiềm ẩn nhiều thách thức. Hơn nữa, phần lớn các dịch vụ xử lý CTRSH lại là dịch vụ công ích, nên thường không khả thi về tài chính, và đòi hỏi phải có sự tham gia hỗ trợ của Nhà nước. Cách thức hiệu quả nhất để Nhà nước tham gia vào dịch vụ xử lý CTRSH cùng với nhà đầu tư tư nhân là hình thức PPP. Với phương thức PPP, Nhà nước vừa đảm bảo quyền sở hữu, quyền giám sát của mình mà vẫn huy động được nguồn vốn đầu tư, công nghệ và kinh nghiệm quản lý từ khu vực tư nhân.

TS. La Trần Bắc

Vụ Khoa học Công nghệ và Hợp tác quốc tế, Tổng cục Môi trường

(Nguồn: Bài đăng trên Tạp chí Môi trường số Chuyên đề Tiếng Việt IV/2020)