04/10/2023
Nghiên cứu tổng hợp kinh nghiệm quốc tế về một số nội dung trong công tác quản lý nhà nước đối với lĩnh vực đất đai từ các kết quả nghiên cứu khoa học và công nghệ đã được Bộ TN&MT và các đơn vị trực thuộc Bộ TN&MT và các đơn vị trực thuộc Bộ nghiệm thu, công nhận từ năm 2013 đến nay nhằm rút ra những bài học kinh nghiệm đối với công tác quản lý đất đai ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay.
1. MỞ ĐẦU
Quản lý, sử dụng, bảo vệ và phát triển tài nguyên đất nhằm đáp ứng yêu cầu phát triển bền vững là mục tiêu cực kỳ quan trọng của tất cả các quốc gia trên thế giới. Việt Nam đang đẩy mạnh quá trình toàn cầu hóa, hội nhập sâu rộng với khu vực và thế giới, việc nghiên cứu kinh nghiệm quản lý đất đai ở các nước là rất cần thiết và có ý nghĩa cho việc xây dựng hệ thống quản lý đất đai của Việt Nam.
Trong quá trình thi hành Luật Đất đai 2013 đến nay, có nhiều kết quả nghiên cứu khoa học công nghệ liên quan đến vấn đề quản lý, sử dụng đất đai đã được triển khai để đánh giá quá trình thi hành Luật Đất đai, trong đó có đề cập đến kinh nghiệm quốc tế. Để đạt được mục tiêu nghiên cứu, tiến hành tổng hợp kinh nghiệm quốc tế liên quan lĩnh vực đất đai: Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, giao đất, thu hồi đất và chuyển mục đích sử dụng đất; Định giá đất, Điều tra cơ bản và đánh giá tài nguyên đất; Đăng ký đất đai, lập hồ sơ địa chính và cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất; Xây dựng hệ thống thông tin đất đai và cơ sở dữ liệu đất đai; Nội dung quản lý đất đai khác (Giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo và xử lý vi phạm pháp luật về đất đai...) từ đó rút ra những bài học kinh nghiệm cho công tác quản lý đất đai tại Việt Nam.
2. KINH NGHIỆM QUỐC TẾ
Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, giao đất, thu hồi đất và chuyển mục đích sử dụng đất
Trong công tác quy hoạch ở một số nước (Trung Quốc, Hàn Quốc, Nhật Bản, Đức, Úc...) đề cập khá toàn diện mọi mặt đời sống xã hội và chú trọng tới kiến trúc cảnh quan, không gian công cộng. Các nội dung quy hoạch ở dạng “mở” linh hoạt, không quá chi tiết. Các loại hình quy hoạch có sự thống nhất, đồng bộ về không gian, thời gian, nội dung quy hoạch đều hướng tới mục tiêu chung là phát triển kinh tế, xã hội, văn hóa, bảo vệ tài nguyên và môi trường. Việc tổ chức, thực hiện quy hoạch được phân cấp cụ thể, rõ ràng, có sự tham gia của cơ quan nhà nước, các tổ chức, thành phần kinh tế và của người dân.
Công tác giao đất, thu hồi đất và chuyển mục đích sử dụng đất tại một số nước như Trung Quốc, Hàn Quốc, Úc... được thực hiện theo quy trình chặt chẽ do pháp luật quy định và chỉ thực sự cần thiết mới thực hiện thu hồi đất. Hầu hết các nước đều có phương thức Nhà nước cho tổ chức, cá nhân thuê đất, riêng phương thức “giao đất” có tính đặc thù chỉ có ở Việt Nam. Các nước đều có xu hướng sử dụng hình thức sở hữu đất đai để quản lý trên cơ sở các tiêu chí: về chuyển giao quyền sở hữu; về mua bán quyền sở hữu đất đai; theo hình thức đầu tư và tiêu chí phù hợp với quy hoạch.
Định giá đất, điều tra cơ bản và đánh giá tài nguyên đất
Hoạt động định giá đất ở hầu hết các quốc gia (Mỹ, Anh, Nhật Bản, Hàn Quốc...) đều có lịch sử khá lâu và cơ bản đã xác lập các phương pháp định giá, quy trình định giá đi vào ổn định. Về chế độ, mô hình định giá đất luôn tồn tại hai mô hình là định giá hàng loạt và định giá cụ thể. Mô hình định giá hàng loạt phục vụ cho việc tính thuế, phí của Nhà nước và mô hình định giá cụ thể sẽ phục vụ tính bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất hoặc cho các giao dịch phi Nhà nước. Các phương pháp định giá đang được áp dụng rộng rãi trên thế giới là phương pháp so sánh, phương pháp thu thập, phương pháp chiết trừ và phương pháp thặng dư. Các nước đều quan tâm phát triển hai mô hình tổ chức định giá là tổ chức định giá của nhà nước và tổ chức định giá của tư nhân.
Bên cạnh đó, công tác điều tra cơ bản và đánh giá tài nguyên đất tại một số nước Đức, Anh, Hoa Kỳ, Trung Quốc rất được quan tâm. Một số quốc gia đã ban hành Luật Bảo vệ đất (Trung Quốc, Hungary, Đức...) quy định rõ trách nhiệm của người quản lý, sử dụng đất và ban hành các tiêu chí, chỉ tiêu kỹ thuật cụ thể trong quản lý chất lượng đất... Các quốc gia tại châu Âu chú trọng tới quản lý chất lượng tài nguyên đất thông qua hệ thống quan trắc, cập nhật công nghệ thông tin (đến từng thửa đất), điều tra, phân tích định kỳ hàng năm, quản lý biến động sử dụng đất thông qua ảnh vệ tinh (Mỹ).
Đăng ký đất đai, lập hồ sơ địa chính và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất
Theo kinh nghiệm của Hàn Quốc, Úc, xây dựng hệ thống đăng ký đất đai hiện đại cần có sự tham gia của các tổ chức. Nhà nước ban hành Luật và các chính sách về đất đai, các công việc khác cấp giấy chứng nhận, khảo sát, đo đạc... giao chính quyền địa phương và các đơn vị tư nhân thực hiện, giúp bộ máy nhà nước không quá nặng nề, tính chuyên môn hóa được nâng cao. Tại Thụy Sỹ, Nhà nước chỉ can thiệp vào những nội dung quản lý như đăng ký đất đai và tài sản trên đất; khảo sát đo đạc; quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; ban hành, công bố Luật Đất đai, còn lại các nhiệm vụ khác do chính quyền từng bang thực hiện. Tại Malaysia, Nhà nước xây dựng, sửa đổi các Luật và chính sách quốc gia về đất, các nhiệm vụ như cấp phép sử dụng đất, chuyển nhượng đất, giám sát việc sử dụng đất, đo đạc... thuộc thẩm quyền các bang. Ở Thụy Điển, Nhà nước tập trung quản lý đất đai đã đăng ký, ban hành các Luật còn các nhiệm vụ cụ thể giao cho các văn phòng đăng ký - khảo sát cấp tỉnh phối hợp đơn vị, tổ chức tư nhân khác thực hiện. Hầu hết các nước đều có Luật riêng về tài sản, quy định rõ về tài sản cá nhân cũng như quyền sở hữu tài sản.
Xây dựng hệ thống thông tin đất đai và cơ sở dữ liệu (CSDL) đất đai
Một số quốc gia (Hàn Quốc, Thụy Điển, Úc, Mỹ, Anh) rất thành công trong xây dựng hệ thống thông tin đất đai do đã dành nguồn đầu tư thích đáng để xây dựng hành lang pháp lý, phát triển phần mềm ứng dụng, đầu tư trang thiết bị, hạ tầng mạng và xây dựng CSDL đất đai, đào tạo nguồn nhân lực, tuyên truyền, nâng cao nhận thức của người dân. Tại Mỹ, Anh, hệ thống thông tin rất hiện đại, được tin học hóa ở trình độ cao, được đầu tư rất lớn, tạo ra những phần mềm để xây dựng hệ thống thông tin đất đai phục vụ đắc lực công tác quản lý đất đai. Tại Úc, tất cả các thửa đất đã được số hóa và quản lý trên hệ thống máy tính. Dữ liệu không gian của thửa đất đã được lưu trữ trong máy tính theo dạng hệ quản trị CSDL. Các dữ liệu này được chuẩn hóa bằng các kế hoạch khảo sát, ghi chép hiện trường với các phép đo pháp lý hoặc các phép đo đồ họa dựa trên các máy móc kỹ thuật số. Dữ liệu hồ sơ địa chính được thu thập, đánh giá và chuẩn hóa theo từng bang.
Giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo và xử lý vi phạm pháp luật về đất đai
Một số nước như Mỹ, Úc, Pháp có công tác quản lý đất đai tốt, hiệu quả sử dụng đất cao, hầu như các vi phạm pháp luật trong quản lý sử dụng đất đều bị xử lý rất nặng và triệt để. Nhiều nước đã thành công trong việc đưa các thủ tục hành chính trở thành một dạng dịch vụ hành chính công, kêu gọi các doanh nghiệp, tổ chức tư nhân tham gia. Điểm chung giữa các nước có nền địa chính hiện đại là họ đều xây dựng được hệ thống CSDL đầy đủ, bài bản, công khai, minh bạch, hiệu quả. Nhờ đó, công tác quản lý đất đai nói chung và thủ tục hành chính nói riêng được đẩy mạnh, giúp người dân có thể truy cập dễ dàng, nắm bắt và hiểu biết pháp luật hơn, góp phần hạn chế những vi phạm pháp luật về đất đai.
3. BÀI HỌC RÚT RA CHO VIỆT NAM
Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, giao đất, thu hồi đất và chuyển mục đích sử dụng đất
Chỉ tiêu sử dụng đất cần quy định theo hướng chi tiết dần từ cấp vĩ mô xuống vi mô (kinh nghiệm của Hàn Quốc, Nhật Bản, Trung Quốc); nội dung quy hoạch sử dụng đất cần linh hoạt và không quá chi tiết, đặc biệt quy hoạch cấp vĩ mô; quy hoạch sử dụng đất vừa xác định chỉ tiêu sử dụng đất theo mục đích sử dụng, vừa phải xác định được yếu tố không gian trong sử dụng đất theo vùng, khu vực; cần phải có sự thống nhất, trong đó quy hoạch sử dụng đất là quy hoạch nền tảng (Nhật Bản); chú trọng quy hoạch tổng thể không gian về sử dụng đất; có sự tham gia của công chúng trong quá trình lập quy hoạch sử dụng đất phải đảm bảo thực chất và khách quan (Trung Quốc).
Việc thu hồi đất chỉ nên thực hiện trong trường hợp thực sự cần thiết vì lợi ích công cộng, có sự đồng ý của Chính phủ trên cơ sở tham khảo ý kiến của cộng đồng (quy định của Trung Quốc, Singapore). Cần có quy định rõ ràng với việc giao quyền sử dụng đất cho dự án theo hình thức đấu giá, đấu thầu hay thỏa thuận để các địa phương triển khai thuận lợi. Đảm bảo sự đồng thuận của người có đất bị thu hồi (Trung Quốc). Cần quy định cụ thể loại đất, loại công trình, dự án, xây dựng các tiêu chí về quy hoạch; hình thức sử dụng đất để khuyến khích phương thức thuê đất thực hiện các dự án đầu tư; mục đích sử dụng đất phải chuyển đổi; đối tượng sử dụng đất; hình thức đầu tư; tiêu chí sử dụng đất phải đảm bảo yêu cầu bảo vệ môi trường cần phải được quan tâm.
Định giá đất, điều tra cơ bản và đánh giá tài nguyên đất
Các phương pháp định giá đất hiện nay ở Việt Nam cơ bản như phương pháp định giá bất động sản của các nước đang triển khai, chỉ có “phương pháp hệ số điều chỉnh giá đất” không thấy có quốc gia nào thực hiện. Việc áp dụng các phương pháp định giá phải tùy thuộc vào từng trường hợp, tình huống khác nhau. Cần quy định về mặt nguyên tắc, với định giá đất đai để phù hợp với giá trị thị trường và khách quan nhất. Cần nghiên cứu hoàn thiện nội dung, điều kiện áp dụng các phương pháp định giá đất cho phù hợp với thực tiễn.
Công tác điều tra cơ bản và đánh giá tài nguyên đất ở nước ta hiện nay đã đi theo xu hướng chung của thế giới, tuy nhiên do những hạn chế nhất định về nguồn lực kinh tế, khoa học công nghệ và năng lực vận hành nên hệ thống thông tin, CSDL và quản lý của Việt Nam chưa theo kịp các nước tiên tiến trên thế giới. Qua kinh nghiệm các nước cho thấy, song song với việc thực hiện điều tra cơ bản về đất đai Việt Nam cần xây dựng và quản lý cơ sở dữ liệu một cách đồng bộ theo hướng xây dựng và vận hành hệ thống thông tin để quản lý và sử dụng có hiệu quả nhất CSDL điều tra cơ bản đất đai được xây dựng và hoàn thiện qua nhiều thời kỳ.
Đăng ký đất đai, lập hồ sơ địa chính và cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất
Từ kinh nghiệm các nước Thụy Điển, Malaysia, Thụy Sỹ... trong công tác đăng ký đất đai giúp cho Việt Nam có cái nhìn vĩ mô hơn về phân công nhiệm vụ giữa các cơ quan quản lý, tránh tình trạng “dẫm chân lên nhau”, ảnh hưởng không nhỏ đến lợi ích của Nhà nước và nhân dân. Xây dựng hệ thống đăng ký đất đai hiện đại cần được thay đổi theo hướng xã hội hóa nhằm giảm nhân lực trong biên chế nhà nước và rút gọn các thủ tục hành chính. Cần xây dựng một quy trình xuyên suốt để công tác quản lý nhà nước về đất đai nói chung và công tác đăng ký đất đai, lập hồ sơ địa chính cũng như việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sử dụng nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất nói riêng được hệ thống liền mạch, chính xác. Công tác cập nhật biến động đất đai cần được chú trọng. Đảm bảo thông tin đến người dân được mới nhất. Việc chọn lựa dịch vụ công để xã hội hóa cần phải có bước đi cẩn trọng và có lộ trình.
Xây dựng hệ thống thông tin đất đai và cơ sở dữ liệu đất đai
Những năm qua, việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống thông tin đất đai đã được Chính phủ, các Bộ, ngành chức năng có liên quan rất quan tâm, đầu tư. Tuy nhiên, việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống thông tin đất đai còn nhiều bất cập, đặc biệt là các thành phần của hệ thống vẫn chưa được đầu tư xây dựng đầy đủ, đồng bộ. Trong thời gian tới, cần tiếp tục hoàn thiện các văn bản pháp lý về quản lý, cập nhật, khai thác, vận hành, bảo trì và bảo mật CSDL đất đai quốc gia và từng bước xây dựng hệ thống thông tin đất đai và CSDL đất đai thống nhất, đồng bộ trên cơ sở công nghệ tin học điện tử hiện đại từ Trung ương đến địa phương.
Giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo và xử lý vi phạm pháp luật về đất đai
Cần phải đồng bộ, thống nhất hệ thống các văn bản pháp luật và thực hiện nghiêm túc từ Trung ương đến địa phương và đến từng người dân. Đẩy mạnh việc quy định công khai, minh bạch trong công tác quản lý đất đai. Tổ chức tốt công tác tuyên truyền các chủ trương, chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước về quản lý, sử dụng đất, bảo vệ tài nguyên và môi trường đến người dân. Việc xử lý vi phạm trong lĩnh vực đất đai ở nước ta đã được quy định nhưng hình thức xử phạt còn nhẹ, chưa mang tính răn đe, cần quy định các hình thức xử lý nghiêm khắc hơn đối với các trường hợp gây hậu quả nghiêm trọng, lãng phí về đất đai. Trong thời đại công nghệ 4.0, khoa học kỹ thuật phát triển như vũ bão cùng với xu thế hội nhập quốc tế thì cải cách thủ tục hành chính, tăng cường đầu tư xây dựng, phát triển cơ sở kỹ thuật hạ tầng phục vụ nền hành chính cần được coi như một trong các giải pháp quan trọng hàng đầu để nâng cao hiệu quả, hiệu lực của bộ máy hành chính nhà nước.
4. KẾT LUẬN
Mỗi nước có chế độ sở hữu đất đai khác nhau, nên việc quản lý đất đai cũng khác nhau. Việt Nam nên tham khảo kinh nghiệm của các nước đặc biệt là những nước có chế độ đất đai tương đồng với nước ta. Việc học hỏi, áp dụng kinh nghiệm các nước cần có sự chọn lọc, có bước đi cẩn trọng, linh hoạt và phù hợp với điều kiện thực tiễn. Hệ thống các văn bản pháp luật phải được ban hành đồng bộ, kịp thời, mang tính chất ổn định, đồng thời các quy định pháp luật dù có điều chỉnh nhưng vẫn phải đảm bảo tính kế thừa.
Vũ Thị Hồng
Viện Chiến lược, Chính sách tài nguyên và môi trường
(Nguồn: Bài đăng trên Tạp chí Môi trường, số Chuyên đề Tiếng việt II/2023)
TÀI LIỆU THAM KHẢO
1. TS. Nguyễn Đắc Nhẫn (2019). Nghiên cứu cơ sở khoa học, đề xuất đổi mới phương pháp luận và ứng dụng công nghệ trong công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất nhằm góp phần quản lý, sử dụng tài nguyên đất hiệu quả, bền vững.
2. TS. Đoàn Ngọc Phương (2022). Nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn đề xuất đổi mới các phương pháp định giá đất bảo đảm việc định giá đất cụ thể phù hợp với giá đất thị trường.
3. TS. Nguyễn Thị Thu Trang (2022). Nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn nhằm đề xuất hoàn thiện các quy định pháp luật về quản lý chất lượng tài nguyên đất và phục hồi đất bị thoái hóa.
4. ThS. Phạm Hồng Thắng (2015). Nghiên cứu cơ sở khoa học nhằm chuẩn hóa các loại tư liệu đất đai hiện có phục vụ việc xây dựng cơ sở dữ liệu đất đai.
5. CN. Nguyễn Xuân Trọng (2016). Nghiên cứu cơ sở khoa học đề xuất tiêu chí thẩm định nhu cầu sử dụng đất để thực hiện dự án đầu tư thông qua hình thức giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất.
