04/10/2023
Ngày 16/6/2022, Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIII đã ban hành Nghị quyết số 18-NQ/TW về "Tiếp tục đổi mới, hoàn thiện thể chế, chính sách, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý và sử dụng đất, tạo động lực đưa nước ta trở thành nước phát triển có thu nhập cao", trong đó nhấn mạnh “Nguồn lực đất đai được quản lý, khai thác, sử dụng bảo đảm tiết kiệm, bền vững, hiệu quả cao nhất; đáp ứng yêu cầu đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa công bằng và ổn định xã hội; bảo đảm quốc phòng, an ninh; BVMT, thích ứng với biến đổi khí hậu; tạo động lực để nước ta trở thành nước phát triển có thu nhập cao. Thị trường bất động sản, trong đó có thị trường quyền sử dụng đất (QSDĐ), trở thành kênh phân bổ đất đai hợp lý, công bằng, hiệu quả”. Nhằm cụ thể hóa và thực hiện chỉ đạo của Ban Chấp hành Trung ương Đảng tại Nghị quyết số 18-NQ/TW, ngày 17/3/2023, Chính phủ đã ban hành Nghị quyết số 37/NQ-CP về Chương trình hành động của Chính phủ thực hiện Nghị quyết số 18-NQ/TW. Cả hai Nghị quyết số 18-NQ/TW và Nghị quyết số 37/NQ-CP đều nhấn mạnh quan điểm cần phải “Hoàn thiện tổ chức, bộ máy, cơ chế hoạt động, cơ chế tài chính của các tổ chức phát triển quỹ đất, bảo đảm tinh gọn, hoạt động hiệu quả, đủ năng lực tạo lập, quản lý, khai thác quỹ đất, thực hiện tốt nhiệm vụ bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất”. Đây là định hướng quan trọng trong sửa đổi Luật Đất đai năm 2013 nói chung và công tác phát triển quỹ đất nói riêng.
Quỹ đất được sử dụng để chỉ tổng diện tích đất của một đơn vị hành chính hoặc quốc gia quản lý, sử dụng cho mục tiêu quản lý chặt chẽ, hiệu quả tài nguyên trong nước, tăng cường khả năng cạnh tranh để phục vụ cao nhất cho quyền lợi của quốc gia, đồng thời có những quy định phù hợp với xu thế mở cửa, phát triển, tạo điều kiện để phát triển hợp tác đầu tư giữa các quốc gia thông qua các chế định pháp luật thông thường, cởi mở nhưng vẫn giữ được ổn định về an ninh kinh tế và an ninh quốc gia. Quỹ đất giữ vai trò quan trọng giúp ngăn chặn đầu cơ đất đai, điều tiết thị trường đất đai, cung cấp thêm mô hình tăng trưởng đô thị, nâng cao khả năng sử dụng hiệu quả tài nguyên đất. Quỹ đất có chức năng kiểm soát mô hình tăng trưởng đô thị và giá đất Nhà nước, là nguồn thu cho tài chính công. Tại một số quốc gia, quỹ đất còn được gọi là ngân hàng đất đai.
Đối với các quốc gia trên thế giới, phát triển quỹ đất luôn là vấn đề trọng tâm, có vai trò đặc biệt quan trọng đối với sự phát triển kinh tế - xã hội. Tùy vào thể chế chính trị, đặc điểm và định hướng phát triển mà từng quốc gia có cách thức phát triển quỹ đất khác nhau. Để phát triển quỹ đất, nhiều quốc gia trên thế giới như Đan Mạch, Mỹ, Nhật Bản, Hàn Quốc, Pháp… đã thành lập ngân hàng đất đai và cho thấy hiệu quả cao.
Đan Mạch
Nằm phía Tây Nam của Thụy Điển, phía Nam của Na Uy, Đan Mạch có tổng diện tích đất 42.437 km2, với 1/3 diện tích là hải đảo. Mặc dù diện tích nhỏ bé, chỉ xếp hạng 130 thế giới, nhưng đất nước này lại xây dựng được mô hình ngân hàng đất đai thành công và trở thành điển hình về mô hình phát triển quỹ đất của châu Âu và thế giới (Versinskas et al., 2022). Tại Đan Mạch, ngân hàng đất đai được liên kết chặt chẽ với công cụ tập trung đất đai, do Bộ Lương thực, Nông nghiệp và Thủy sản quản lý, gồm việc mua lại đất nông nghiệp, quản lý trung gian và bán hoặc trao đổi sau đó, với mục tiêu chính là tăng tính linh động của đất đai trong các dự án dồn điền đổi thửa (Hartvigsen, 2014). Đất do ngân hàng đất đai sở hữu là đất của Nhà nước nên ngân hàng đất đai chủ động quản lý, tạo điều kiện thuận lợi cho các dự án công ích (Hartvigsen, 2020). Trong các dự án rất nhỏ liên quan đến một số chủ sở hữu đất, đất có thể được trao đổi trực tiếp giữa ngân hàng đất và chủ sở hữu. Ngân hàng đất đai mua lại những thửa đất quan trọng để tái giao đất, sau đó phân bổ lại các thửa đất đó, thay đổi mục đích sử dụng của chúng hoặc bán đấu giá sau khi hoàn thành dự án dồn điền đổi thửa (Versinskas et al., 2022).
Nhật Bản
Tại Nhật Bản, một quốc gia có diện tích đất nông nghiệp hẹp đã lập ngân hàng đất như một cơ quan trung gian. Ai cần bán, cho thuê thì ngân hàng đất sẽ thu gom đất đai để cung cấp cho những tổ chức, cá nhân có nhu cầu sử dụng đất. Điều này đã góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng đất, khắc phục tình trạng bỏ hoang đất nông nghiệp trong quá trình đô thị hóa tại Nhật Bản. Từ năm 2014, quốc gia này đã thành lập Tổ chức Quản lý trung gian đất nông nghiệp (FIAO) nhằm thúc đẩy hoạt động dồn điền trong nông nghiệp. FIAO thuê đất của nông dân, chủ đất và cho các tổ chức kinh tế thuê lại; đồng thời tập trung vào việc cho thuê mướn đất nông nghiệp để sản xuất quy mô lớn và không buộc nông dân phải bán hoặc từ bỏ đất của họ. Chính phủ khuyến khích và tạo điều kiện sử dụng tối đa quỹ đất hiện có, đồng thời đảm bảo duy trì dự màu mỡ của đất và nguyên tắc “Người cày có ruộng”. Đất đai ở Nhật Bản có hình thức thuộc sở hữu tư nhân. Chủ sở hữu đất nông nghiệp bắt buộc phải sử dụng đất cho sản xuất nông nghiệp, không được để hoang hóa quá 1 năm. Người sở hữu đất không sản xuất nông nghiệp, nhưng vẫn muốn sở hữu có thể ủy thác ngân hàng đất đai cho thuê. Khi ủy quyền cho thuê, chủ sở hữu đất sẽ được miễn các loại thuế có liên quan… Chính yếu tố này đã “giải phóng”, mở rộng “chiếc áo” hạn điền và đảm bảo sự công bằng cho nông dân với các đối tượng nghề nghiệp khác trong xã hội và đảm bảo sự công bằng giữa nông dân có đất ủy thác cho ngân hàng và người thuê lại đất từ ngân hàng đất đai… Với đất đô thị, Cơ quan Tái thiết đô thị Nhật Bản (gọi tắt là UR) trực thuộc Bộ Đất đai - Hạ tầng - Giao thông và Du lịch, thực hiện chức năng vận hành ngân hàng đất đai đối với đất đô thị, hoạt động trên 2 cơ chế: Thu mua toàn bộ diện tích đất trong khu vực dự án và điều chỉnh đất đai. Kinh phí dành cho hoạt động của ngân hàng đất đai từ các khoản vay dài hạn của chính quyền Trung ương và ngân hàng tư nhân; Phát hành trái phiếu; Trợ cấp từ chính quyền Trung ương và địa phương; Một phần nguồn thu từ việc bán diện tích đất tiết kiệm được hoặc phát triển được trong quá trình điều chỉnh đất đai hay tái thiết đô thị…
Mỹ
Theo số liệu mới nhất từ Liên hợp quốc, nước Mỹ có tổng diện tích đất là 9.155.898 km2, dân số 336.849.076 người tính đến ngày 3/8/2023 (chiếm 4,19% dân số thế giới), với mật độ dân số 37 người/km2. Là một quốc gia phát triển, Mỹ có hệ thống pháp luật về đất đai rất phát triển, có khả năng điều chỉnh được các quan hệ xã hội đa dạng và phức tạp nhất. Luật Đất đai của Mỹ quy định công nhận và khuyến khích quyền sở hữu tư nhân về đất đai; các quyền này được pháp luật bảo hộ rất chặt chẽ như là một quyền cơ bản của công dân. Cho đến nay, có thể thấy, các quy định này đang phát huy hiệu quả trong việc phát triển kinh tế đất nước, phát huy được hiệu quả đầu tư để nâng cao giá trị của đất đai và làm tăng đáng kể hiệu quả sử dụng đất trong phạm vi toàn xã hội. Bên cạnh đó, ngân hàng đất đai tại Mỹ phát triển tương đối sớm, do chính quyền bang thành lập và quản lý, là một công cụ đắc lực trong phát triển quỹ đất với các chức năng: Nhận chuyển nhượng từ các chính quyền địa phuơng theo các điều khoản trong thỏa thuận hợp tác giữa ngân hàng đất và chính quyền địa phương, miễn sao bất động sản nằm trong khu vực mà ngân hàng đất có thẩm quyền; Ngân hàng đất có thể mua bất động sản từ các cơ quan tái phát triển nằm trong khu vực mà ngân hàng có thẩm quyền với sự đồng ý của cơ quan quản lý của địa phương (Mischiu, 2019). Mặc dù công nhận quyền sở hữu tư nhân, nhưng Luật Đất đai của Mỹ vẫn khẳng định vai trò ngày càng lớn và có vị trí quyết định của Nhà nước trong quản lý đất đai. Các quyền định đoạt của Nhà nước bao gồm: Quyền quyết định về quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất, quyền quy định về quy hoạch kiến trúc đô thị và công trình xây dựng; quyền quy định về mục đích sử dụng đất; quyền xử lý các tranh chấp về quyền sử dụng đất và quyền ban hành các quy định về tài chính đất; quyền thu hồi đất thuộc sở hữu tư nhân để phục vụ các lợi ích công cộng trên cơ sở đền bù công bằng cho người bị thu hồi.
Pháp
Tại Pháp, hầu hết đất đai thuộc sở hữu tư nhân và quỹ đất được phát triển dựa trên mô hình ngân hàng đất đai, được thực hiện bởi các Công ty Phát triển đất đai và thiết lập nông thôn (SAFER), với mục tiêu gồm: Bảo vệ khu vực nông nghiệp, thiên nhiên và rừng; Đóng góp vào sự đa dạng của cảnh quan, bảo vệ tài nguyên thiên nhiên và duy trì đa dạng sinh học; Góp phần phát triển bền vững khu vực nông thôn; Đảm bảo tính minh bạch của thị trường đất đai nông thôn. Các công ty SAFER có chức năng: Mua tài sản nông nghiệp, lâm nghiệp và nông thôn trên thị trường; Mua đất nông nghiệp, cổ phần của các công ty nông nghiệp và tài sản khác áp dụng quyền mua trước; Tạm giữ và quản lý tài sản thuộc sở hữu của SAFER; Tạm cho thuê tài sản do SAFER nắm giữ; Bán lại tài sản; Tạo điều kiện cho thuê đất nông nghiệp, tổ chức chuyển nhượng quyền thuê; Tạm thời cho người sử dụng tiềm năng thuê đất của họ; Hỗ trợ chính quyền địa phương thực hiện các nghiên cứu và cung cấp thông tin về thỏa thuận mua bán đất tư nhân sơ bộ đã ký kết; Góp phần minh bạch hóa thị trường đất nông thôn bằng cách công bố giá đất tham khảo theo vùng…
Ngân hàng đất đai là mô hình tiên tiến đã được nhiều nước trên thế giới thực hiện. Với mô hình này, người nông dân có thể đưa đất vào ngân hàng đất nông nghiệp, sau đó các ngân hàng đất nông nghiệp sẽ cho các tổ chức, doanh nghiệp có nhu cầu thuê lại, từ đó người dân không có nhu cầu sử dụng đất vẫn có lợi nhuận khi được trả chi phí từ hệ thống ngân hàng đất nông nghiệp, hoặc có thể lấy lại đất để sản xuất, canh tác khi có nhu cầu. Tại Việt Nam, Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) quy định, đất đai được phân loại thành 3 nhóm chính: Nhóm đất nông nghiệp (gồm đất trồng cây hàng năm; đất trồng cây lâu năm; đất lâm nghiệp; đất chăn nuôi tập trung; đất nuôi trồng thủy sản; đất làm ruộng muối; đất nông nghiệp khác); Nhóm đất phi nông nghiệp (gồm đất ở tại nông thôn, đất ở tại đô thị; đất xây dựng trụ sở cơ quan; đất sử dụng cho mục đích quốc phòng, an ninh; đất xây dựng công trình sự nghiệp; đất sản xuất, kinh doanh phi nông nghiệp; đất sử dụng vào mục đích công cộng; đất sử dụng cho hoạt động tôn giáo, tín ngưỡng; đất làm nghĩa trang, nghĩa địa, nhà tang lễ, cơ sở hỏa táng; bảo quản lưu trữ tro cốt; đất có mặt nước chuyên dùng; đất phi nông nghiệp khác); Nhóm đất chưa sử dụng là đất chưa giao, chưa cho thuê (gồm đất bằng chưa sử dụng, đất đồi, núi chưa sử dụng, núi đá không có rừng cây; đất có mặt nước nội địa; đất có mặt nước ven biển; đất sông, ngòi, kênh, rạch, suối chưa sử dụng và các loại đất chưa xác định mục đích sử dụng). Việc phát triển, quản lý và sử dụng quỹ đất phải theo quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch sử dụng đất đúng mục đích, công khai, minh bạch, hợp lý, hiệu quả và theo quy định của pháp luật; bảo đảm đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội, hỗ trợ tái định cư, an sinh xã hội, bố trí đất ở, đất sản xuất cho đồng bào dân tộc thiểu số để thực hiện chính sách theo quy định và hiện do Tổ chức phát triển quỹ đất phát triển, quản lý, khai thác (Điều 111, 112 Dự thảo Luật). Ngân hàng đất đai là một vấn đề rất mới, là mô hình tiên tiến đã được nhiều nước thực hiện từ trước đó, do vậy theo tác giả, Việt Nam có thể nghiên cứu, học tập để góp phần giải quyết vấn đề lớn nhất của đất nông nghiệp hiện nay là bỏ hoang đất và tạo ra được cơ chế giúp người dân khi đi làm các công việc phi nông nghiệp thì khi quay lại vẫn có thể có đất để làm nông nghiệp.
Trần Đình Thành
Trường Đại học TN&MT TP. Hồ Chí Minh
(Nguồn: Bài đăng trên Tạp chí Môi trường, số Chuyên đề Tiếng việt II/2023)
Tài liệu tham khảo
1. Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) (Dự thảo công bố ngày 1/8/2023).
2. Ban Chấp hành Trung ương Đảng (2022). Nghị quyết số 18-NQ/TW, ngày 16/6/2022 về tiếp tục đổi mới, hoàn thiện thể chế, chính sách, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý và sử dụng đất, tạo động lực đưa nước ta trở thành nước phát triển có thu nhập cao.
3. Chính phủ (2023). Nghị quyết số 37/NQ-CP, ngày 17/3/2023 ban hành Chương trình hành động của Chính phủ thực hiện Nghị quyết số 18-NQ/TW về “Tiếp tục đổi mới, hoàn thiện thể chế, chính sách, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý và sử dụng đất, tạo động lực đưa nước ta trở thành nước phát triển có thu nhập cao”.
5. https://danso.org/dan-mach/
6. Hartvigsen, M. 2014. Land consolidation and land banking in Denmark-tradition, multi-purpose and perspectives. Danish Journal of Geoinformatics and Land Management. 47(122):1-7.
7. OECD (2017). Land-use Planning Systems in the OECD: Country Fact sheets. OECD Regional Development Studies, OECD Publishing. Retrieved from: https://read.oecd-ilibrary.org/urban-rural-and-regional-development/land-use-planning-systems-in-the-oecd/united-states_9789264268579-35-en#page
8. Mischiu E.D. 2019. Banking on land: A critical review of land banking in the United States. Master degree. University of Illiois, Urbana-Champaign, UAS. 75 pages.
9. Hartvigsen, M. (2020). Interview with Morten Hartvigsen on land banking in Denmark. 1st October 2020.
